专家建议：扶持一、两家主流媒体成移动互联网新锐

《新华社手机短信发展与管理研究课题组》内参系列篇之十一

题目：

专家建议：扶持一、两家主流媒体

成为大型内容服务商参与日常管理

——手机短信发展与管理现状调查之十一

新华社北京讯针对手机短信管理不到位的现状，专家们从政策法规、体制安排、管理模式等各方面给出了一些解决方案，其中针对最为头痛的“点对点”发送不良信息难管的问题，专家们提出了“扶持一、两家主流媒体尽快成为短信的大型内容服务商（ＳＰ），以协助和配合主管部门进行短信息内容的日常监管”的建议。

目前对有害信息管理的手段主要是技术封堵和内容屏蔽，即对比较敏感的关键词实行过滤和对流量比较大的短信息内容（即群发信息）进行实时监控。这虽取得一定实效，但却是一种被动的管理方式。浙江省新闻办网络处处长干飞说，这只能是一种“有限的管理”或者说“管理的局限”，只能管住注册登记的合法网站和ＳＰ，但无法管住那些隐身的非法的网站或ＳＰ，更难管住境外敌对势力的短信进攻和大量的点对点发布短信息的终端用户；如果把自己的网站／ＳＰ管得太严，而对敌对势力及大量隐身发送人束手无措，则客观上只会把自己管死，而让敌人壮大。

移动云南公司副经理高玉芬说，技术封堵从理论上说是可行的，但实际上根本办不到。由互联网发展延伸的手机短信具有无界、隐身、快捷等特点，其容量是无限的，仅我国目前的短信流量每天都有几亿条，谁能对每条短信做到实时监控，那不知要耗费多少人力、物力、财力成本？据说在这方面仅广东移动和联通就投资了上千万，全国更是一个天文数字。如果境外敌对势力在技术上又不断突破，是否意味着我们也必须不断增加这类投资？

北京移动公司负责人梁春贵说，许多人建议移动运营商应该对胡乱发送垃圾短信和有害信息的人给予技术频蔽或相应制裁，这种愿望很好，但目前在技术上和法律上都不具备可操作性。他表示，电信运营商只负责短信的传输，而无权查看用户发送短信的内容，在没有授权的状况下擅自拦截用户短信既不合法，也侵犯公民的通信自由和个人隐私，而且逐条进行内容审核也不符合手机短信方便

快捷的本义。

为了从宏观上把好短信市场和内容两大关口，变被动为主动，专家们献计献策，提出了许多很好的建议：

首先要加强法制建设，尽快完善短信业的法律法规体系，改变目前主要依靠行政管理的状况，依法进行管理。

一些业内人士分析说，有关短信息发送法律法规缺位，使得产业链几方责权不明，是有害信息充斥短信市场的原因所在。虽然此前国家已出台了不少政策法规，如《电信管理条例》《互联网信息服务管理规定》《关于规范短信息服务的几个问题的通知》等，规定不得利用短信息服务散布有害信息、进行诈骗、赌博等违法活动。但这类法规对于手机用户间“点对点”的短信发送，特别是隐身的群发信息，约束性显然有限。尤其这些法规大多属于部门或者区域的行政规章，尚未上升到法律层面，其效力有限，而且操作性也不强。如法规规定任何人不得提供危害国家安全、散布封建迷信、虚假信息、商业诈骗等有害信息，但对技术封堵、内容屏蔽等却未给法律解释，使得施行这些管理手段缺乏法律依据；再如实时监控用户短信内容、对超过一定流量的短信息实行屏蔽算不算侵犯用户通讯自由权利和隐私权利？对违规网站或ＳＰ强行扣罚款有否法律根据？……所以，专家亟盼尚在起草的《电信法》等法律法规及早出台，通过弥补其中的法律缺位进而达到使用司法手段解决的目的。尤其是要增强法律条文的可操作性，比如可将实行“一户一机”实名注册登记入网制度和群发功能许可制度等明确列入法律条文。

第二，积极探索切合实际的“一家为主，多家配合”的综合管理模式，增强管理的有效性。业内人士分析，手机短信至今还没有一个明确的主管部门，主要是因为手机短信业具有通讯信息产业和媒体业双重属性。作为通讯信息产业，其产业规划布局及市场监管是由信息产业部承担的，是一种行业性质的管理；作为媒体业，则由于信息服务和内容的不同，分别由宣传、新闻、出版、教育、广播电视、医药卫生等部门管理，既是行业管理又是意识形态管理。两种属性并不是毫不相干的，而是在信息这一特殊产品的节点上密切联系起来了，互为作用，密不可分。正是这种复杂性导致了过去管理体制上的问题，一方面存在着多头管理，谁都插手，各成体系，发文矛盾；另一方面是管理不到位。看起来谁都在管，其实都管理不到位。联通云南公司增值业务部经理曹春江指出，管理不到位，主要是管理者缺位。目前，还没有哪一个政策法规明确哪家是手机短信的主管部门，还是沿用互联网信息服务管理规则，由新闻办（外宣办）牵头，信息产业部（省以下是通信局）进行行业管理，出了事找公安配合，依法查处；

记者在浙江省调查时发现，该省在去年新闻短信息市场秩序的整治中，根据２００３年的国务院新闻办公室１号文件的精神，由省新闻办牵头，各地市新闻办负责新闻短信息业务的日常管理，省通信管理局实行行业管理，省电信、移动、联通等提供网络接入服务的单位积极配合，履行核实资质登记和备案手续，公安机关则作为违法行为依法查处的支持单位。由于各单位在思想上、行动上形成合力，整治工作进行得非常顺利，有２１家违规单位经过处理全部停止了发送新闻短信息业务，有７家有登载新闻资质的新闻网站履行了重新备案程序，违规发送新闻短信息的混乱行为得到有效遏止。

这次整治中形成的管理模式也逐渐定型，成为今后手机短信的管理制度，不仅用于新闻短信息的管理，也延伸到短信服务的其它领域，即以信息产业部行业管理为基础，以监管涉及的内容为重点，由相应的主管部门行使职责，四大运营商和大ＳＰ密切配合，实行综合整治与管理。一是由运营商把好“网关”，对有害信息进行监控和技术过滤，对异动信息流（每分钟１００条以上短信流量）实行实时监控，必要时予以屏蔽；二是主管部门加强了源头管理，对提供短信息服务的互联网站／ＳＰ实行严格的入网登记备案制度，不登记备案就是违法的，坚决予以取缔。对手机逐步推行“一机一卡”的实名制度，即必须用真实身份证件购卡；三是发挥各方面的积极性，特别是“浙江在线”等主流媒体的作用，加强短信息内容的日常管理；四是发动群众举报，尤其是同行举报，对举报者实施奖励；另外，在技术上也加强了研究，用高科技的手段来对付高科技的手机短信。实践证明，这种“一家为主，多家配合”的综合管理办法是可行的、有效的。这种管理模式分工明确，重点突出，各方协调，形成合力。

第三，采取优惠政策和有效措施，扶持一、两家主流媒体尽快成为手机短信的大型内容服务商（SP），以协助和配合主管部门进行短信息内容的日常监管。

业内人士分析，目前管理上不到位，与体制机制安排不合理有很大关系。一是内容管理上懂行的无力、无手段，如外宣办、新闻处等，只有几个人，也没有管理手段与经费；有手段有能力有执法权力的却在内容管理上不懂行，如通信局、公安局、运营商等；二是有利益的不承担责任，有责任的没有利益。如通信局平时只管收ＳＰ的年检年审费和押金，基本不管内容，有人报案了，由新闻办审核内容，公安局执法办案，最后才由通信局作罚款或吊销执照处理；三是技术手段跟不上。通信局有一个“０１６”系统，新闻办和公安局也有，但都只能管到注册登记的ＳＰ，没法管住点对点的