中国社区养老机构运营现状分析——以大连市社区养老服务中心为例

中国社区养老机构运营现状分析

—以大连市社区养老服务中心为例

◎邵文娟 奚伟东

一、大连市城乡社会养老服务中心的成立背景

大连市1987年便进入老龄化社会，为了应对日益严峻的人口老龄化问题，使老年群体享受经济发展的成果，大连市政府自2000年开始不断探索老年服务内容和体系。2002年开始创办的居家养老院，引起了社会的关注，取得了全国瞩目的成绩。2005年开展的“托老所”服务、货币化养老服务以及甘井子区为了提高社区养老服务的质量于2009年建设的20个单体面积150平方

米以上的“幸福老年之家”，都取

得了喜人的成果。可以说各区根据自身的财政情况和老年人的生活条件而开展了各种形式的服务，满足了老年人多样化的需求，实现了服务形式多样化的政策要求。但在一定程度上也阻碍了大连市社区养老服务形式的统一发展。

（一）各区社区养老服务内容不统一，养老设施少

2005年以来，大连市各区都开展了具有特色的养老服务，如沙河口区的居家养老服务和托老所服务，甘井子区的幸福老年之家、膳食指导中

心以及安心超市等服务。各区积极开展各种养老服务，虽然一定程度上满足了老年人多样化的需求，但也使各区的养老服务形式和服务内容差别较大，难以统一。

各区社区养老机构少、分布不均衡。以社区托老所为例，2010年，大连市具有托老所功能的机构共有60所，其中，沙河口区22所，甘井子区20所，中山区6所，西岗区12所。可见各区的社区养老机构分布很不均衡，并且机构的名称也缺乏统一性。

（二）各区关于社区老年服务的财政投入不同

由于各区财政收入和支出水平不同，对于社区养老服务的投入比例也不同，一定程度上造成了社区养老服务发展水平的不同。以居家

养老服务的财政投入为例，沙河口区关于居家养老服务对象的补贴标准，根据老年人的收入和身体状况不同，每月的补贴标准定为150元、300元、500元三个标准；而甘井子区只以60岁以上的“三无”老人和百岁以上老人为补助对象，每人每月按100元的标准进行补助；中山区则以“三无”老人和贫困老人为补助对象，每人每月按100元、180元、300元三个档次的标准进行补贴。可见，虽然都是居家养老服务的对象，但补贴的标准却存在较大

差距，制约了大连市社区养老服务

图1 社区养老服务中心服务内容和体系

的整体发展。

（三）社区养老机构的管理缺乏规范

关于社区养老机构的管理，无论是政府相关部门的管理还是机构服务内容的管理，都存在着权责界定不清、全市缺乏统一性的问题，老人与机构发生纠纷的情况时有发生。虽然大连市出台了相关规定，但服务标准、收费标准、政府补贴标准等仍尚未统一。

在上述背景下，大连市为了应对老龄化，满足老年人的养老服务需求，在全市范围内对社区养老服务进行统一，2010年出台了大连市社区养老服务中心建设三年规划。

因此，为了缓解沙河口区、甘井子区、中山区、西岗区等各区社区养老服务内容和标准存在较大差异的问题，大连市于2010年颁布了《大连市城乡社区养老服务中心建设发展三年规划》（以下简称“三年规划”），要求从2010年开始，

利用三年时间，政府投入7230万元，在全市城乡社区建设255所社区养老服务中心（服务内容和体系参见图1）。随着全市255所社区养老服务中心建设的完成，每所服务中心的运营情况和实施效果到底如何，还需要进一步通过实地调研，进行实证研究来考察。

二、社区养老服务中心的运营现状

如表1所示，社区养老服务中心按运营主体性质可以划分为行政主导型、民办公助型、公建民营型。行政主导型社区养老服务中心主要利用社区现有设施或由社区闲置的办公场所合并或改建而成。民办公助型社区养老服务中心主要是通过引导养老院、福利机构扩大服务种类和范围，延伸功能而建成。公建民营型社区养老服务中心主要是采取政府选址新建，然后鼓励社会化、市场化方式运营，吸引非营利组织提供服务，并负责日常的运营与管理。总体上看，三种运行形式的社区养老服务中心中，公建民营和民办公助型机构，服务种类较多、设施设备较齐全，服务人员和利用者人数方面比行政主导型设施多，利用对象大部分都是中高收入的自费老人。行政主导型社区养老服务中心虽然环境、条件上稍有不足，但主要为“三无”老人、贫困老人和行动不太方便的老人提供服务，大部分利用对象属于享受政府补贴的老人。

三、社区养老服务中心的评价

社区养老服务中心作为社区养老服务网络最基层的组织机构，负责辖区居家养老服务的开展。社区养老服务中心的运营和管理模式，首先体现了政府的主导作用，政府加大了投入，并且大部分建设任务都是由政府完成的。政府在社会保障方面的兜底作用逐渐开始转变，

朝着以政府为主导的方向发展。其

要由养老院等福利机构承担，而改建、扩建、装修等费用主要依靠政府补贴。由此可见，社区养老服务中心的前期投入费用主要由政府补助和养老院、民办非企业单位等运营主体的投资构成。而机构的运营主要依靠利用者的个人缴费，还有一部分来自政府对贫困老人和高龄老人的补贴以及社会捐赠。

政府对社区养老服务中心运营前期的补贴，采取以奖代补的形式，补贴

30万元。但享受补贴的设施需要符合“三年规划”的建设要求，取得“民办非企业单位登记证书，并且租用房屋兴办的社区养老服务中心需签署8年以上的租赁合同”。

困难老人的补贴，如中山区60周岁至79周岁的“低保”老人按照生活能自理、半自理、不能自理分别获得每人每月100元、300元、500元的补贴；三无老人、遗属孤老以及80周岁以上的“低保”老人，根据生活自理程度每人每月补贴300元或500元；百岁老人每人每月补贴1000元；90-99周岁老人每人每月补贴200元。2012年累计发放居家养老补贴4636人次，1019046元；发放百岁补贴107人次，301000元；发放90-99周岁高龄老人补贴4378人次，2536600元；发放2012年百岁老人春节慰问金36人次，21600元；发放“三无”老人医药卡补贴76人次，38000元。

除了机构建设费和对老人服务利用费的补贴外，还有机构的水电和取暖补贴。水电补贴如中山区的补贴以200平方米为基准，享受每所每年10000元补贴，每增加10平方米

行政主导型社区养老服务中心民办公助型社区养老服务中心公建民营型社区养老服务中心

建设形式

主要利用社区现有设施或由社区闲置的办公场所合并或改建而成引导养老院、福利机构扩大服务种类和范围，延伸功能而建成采取政府选址新建，吸引非营利组织提供服务，并负责日常的运营与管理内部设备

达到“三年规划”要求的最低

水平，但与民办公助型、公建

民营型的设备相比，相对简陋

设备齐全，并且可以利用养老院的设备设备齐全，大部分设备和备品

都是由非营利组织购买的

服务内容

达到“三年规划”要求的最低水平，但与民办公助型、公建民营型的服务相比，相对较少提供的服务比“三年规划”要求的服务内容丰富，还包括提供三餐、帮助洗浴等服务服务内容比较全面，在规定的内容之外，还开展了法律咨询、养生保健讲座等政府补助

给老人的补贴：贫困老人每

人每月100元的补贴标准，区政府每人每月补贴80元、200元、400元不等。设施补贴：30万元左右

给老人的补贴：与行政主导型设施的补贴标准相同设施补贴：30万元左右给老人的补贴：与行政主导型设施的补贴标准相同设施补贴：30万元左右利用者人数三种运营形式中，行政主导型

的设施中利用者相对较少，中

低收入的老人居多

利用者人数介于行政主导型和公建民营型之间三种运营形式中，利用者数量

最多

表1 社区养老服务中心运营形式的比较

次，社区养老服务中心注重养老服务的城乡一体化发展，第一次将农村社区养老服务中心的建设纳入到了政府统一的规划中，开始规划农村地区养老服务体系。再次，实现了适度普惠制的老年福利，不仅将“低保老人”纳入服务对象，而且将一般收入的普通老人也覆盖进来。最后，社区养老服务中心的成立，将大连市养老服务工作的重心移向了社区，强化社区的依托作用，为老年人的居家养老提供了有力的保障。

（一）服务对象的社会化、普遍化社区养老服务中心的服务对象从贫困老人扩展到了一般老人。255所社区养老服务中心在传统老年福利救助对象的基础上，广泛扩大服务对象范围，将一般收入的老人也覆盖进来，向社会化、普遍化的社区养老服务迈进了一步，并将服务的覆盖范围从城镇扩大到农村，使农村老年人的养老权益得到了公平的保障，此种做法为其他省市社区养老服务的开展提供了参考方向。

（二）服务供给主体实现多样化服务供给主体以政府为主，同时鼓励非营利组织、居民自治组

织等参与到服务的供给和设施的运营、管理中，实现了服务供给主体的多样化。

社区养老服务中心的运营、管理主体包括政府、非营利组织、居民自治组织、民办非企业单位。在社区养老服务中心的建设和管理方面，政府给予政策上的引导和建设资金上的支持。具体的运营由居民自治组织、民办非企业单位等非营利性组织负责。这种大胆依靠民间组织负责运营的做法，与日本护理保险服务的供给方式有着异曲同工的效果。今后包括养老服务在内的社区服务，可以广泛依靠政府以外的第三部门，这样不仅可以减轻政府的财政压力，同时可以提高服务质量和效率、提升居民的满意度。

（三）资金来源实现了多渠道社区养老服务中心建设资金的来源根据机构性质不同而不同。行政主导型机构的建设和备品等前期投入费用主要依靠政府补助；公建民营型机构的建设费用主要靠政府投入，而装修和备品费用主要靠非营利组织、民办非企业单位来负

担；民办公助型设施的建设费用主