国家机关公文写作与处理

国家机关公文写作与处理第一章概述大家好，今天我们这堂课要讲的内容主要是国家机关公文写作与处理，大家非常清楚，公文是我们国家机关工作人员在日常工作中使用频率非常高的一个管理工具，有效地掌握相关知识，养成我们公文写作方面的能力，对我们每一个国家机关工作人员来说，都是一件非常重要的事情，今天我们将用三个小时的时间来向大家介绍一下有关公文写作与处理方面的一些基本知识，基本要求和公文处理的一般过程。

第二章机关公文质量标准我要讲的主要是两个问题的内容，第一讲是机关公文质量标准，这一讲的主要内容是我们汇总了国家党、政、军对公文质量的总体要求。

总体要求概括了共有十点，每一点是两个字，一共二十个字。

我们大家知道，公文的质量在一定意义上，就是我们机关处理工作事务的质量，事务的质量应该是机关工作的生命，所以我们应该了解公文的质量标准，质量要求，并且掌握相关的工作要求，掌握一些相关的方法和技巧，这一讲就主要涉及这一些内容，现在进入正题，刚刚讲过我们把公文的质量标准概况为二十个字，一共十点。

第一节公文的质量要合法就这样两个字：合“法”，这里所说的法，并不是一般意义上的法律，法规，法令，比这个范围要宽，实际上这个法的概念，就是包括国家的法律，法规和党的方针政策还有上级的指示和相关的规定，或者换句话说，这里的“法”就是效力等级比你高的公务都在我这个法的范围之内，那我们这两个字的内涵就是要求大家在写公文，处理公文的过程中，要保证公文的内容，形式，程序手续这三个方面都要合法，都要合乎法律，法规，法令，党的方针政策，合乎上级的指示和相关规定。

为什么我们把合法作为第一位的质量标准，质量要求呢？因为大家都非常清楚，制发公文的行为本身就是一个法律行为，我们之所以需要制发公文，主要的是要达成我们特定的一个管理的目的，管理的目标。

这个目的、目标就是要使公文能够具备这样一种影响，这种影响我们叫它――执行效用，也就是说我们发公文的目的就是让公文产生执行效用，这种执行效用就是公文对对方工作行为的强制性影响，即我们制定公文就是要强制性地影响对方的工作行为。

公文是一个管理的工具，好的工具一定有助于我们达成管理目的，管理目标，好的公文必须具备这样一种影响，也就是要具备对对方工作的强制性影响，强制性的一种约束力，那我们在写公文的过程中，为了保证公文是有效的，有用的，优质的，就必须注意到这一点：使你的公文具备这样一种效用，具备对对方工作的强制性影响，自身必须合法。

因为我们大家都知道，法不会单方面保护任何事务，只有你的内容、形式，和程序手续符合法律规范，法律才保护你，否则可能不保护，还会是制裁的对象。

那么为了保证公文的有效，必须坚持公文的合法。

只有如此，我们的公文才会具备我们所预计的那种影响力，能够达成我们的工作目标。

在我们讲到的三个方面中，从内容到形式，到程序手续，都必须符合相关的规范和要求。

在这里我们首先强调内容的合法性，这是公文有效性的一个前提条件，如果内容不合法，与上级的指示和相关规定抵触，那么这份文件就没有法律效力，不受法律的保护。

在这一点上应引起足够的注意。

但在实际的公文操作过程中，在内容上出现违法违纪的现象，不是个别的，具有一定的普遍性。

请看下面的例子，如果我们对宪法的相关规则有了解的话，这个文件不用看内容，从其标题看就知道它是违法的，因为中华人民共和国宪法中没有民族自治乡的说法，只有民族乡，没有民族自治乡。

这是两个不同的概念，民族自治乡是具有独立的立法权，而民族乡没有。

在中国54年后修订的宪法，也就是从75年的宪法，取消了民族自治乡的介质，如果一级人民政府向上一级人民政府提出宪法多不允许的行政介质，那就构成了违法，甚至是违宪。

再看一个例子，这种例子可能在前一阶段，在我们的地方报纸上见得比较多，一个县级人民政府发一个任命的通知，针对对象是县人代会的副主任，让这位同志兼任县教育局的局长，这个公文也不用看内容，它的标题告诉我们它的内容也是不合法的，根据宪法第103条规定，县级以上的人代行政负责人不兼承行政职务。

所以这种任命本身就是违宪的。

再有更多的就是在我们公文中有些提法是法律不允许的，比如这个例子：海关是不能鉴定一个人是犯罪分子。

我们国家只有审判机构有这个权力。

那你所扣留的就不能称为走私犯罪分子，恰当的，规范的说法应该是犯罪嫌疑人，否则就构成了违法。

在一些企业和学校有的公文有这样一些提法，损害公物要赔偿多少钱？这种提法也是违法的。

罚款是一个行政行为，而学校没有经过特定授权是没有这种权力的。

如果你做了这样一个约定，对方若损害了公物，依照何种标准去赔偿，这是可以的，但学校不能在自己的公文中对相关的人员要求赔偿。

这是法律不允许的。

这样的问题在公文中有一定普遍性，我们应引起足够的注意。

因为有关公文方面的文章主要约束一些形式问题，如果法律规定规章有相关的一些约束，那我们在形成自己的文件时，就要自觉的遵守这些规范。

否则形式上违法同样会让公文失去效用。

前若干年，这样的例子有一定普遍性，市人民政府用自己的名义颁布某某条例，这种做法实际是违法的。

按照1987年4月，国务院颁发的行政法规制定程序在行条例的规定和2000版的行政法规制定程序，规章制定程序的规定，国务院各部门，地方各级人民政府发布的规章不得称条例。

条例这种文种只有中央人民政府即国务院可以颁发，其它的行政机关都不能用自己的名义去颁发条例，否则就构成违法。

在党的系统同样有相关的规定和要求，如中共中央办公厅颁布的党的领导机关处理条例明确规定，只有中央一级的组织可以颁发条例。

如某市的纪委不是中国共产党中央一级的组织，所以同样无权颁发条例。

另外发文的名义也是一个形式问题，这也同样不能违背有关的规范。

按照国务院2000年颁发的公文处理规定，在各级政府部门，内设的机构中，除了办公厅室可以对外正式行文之外，其他的内设机构不得对外正式制发公文。

这种所谓正式制发公文，就是所谓这种公文有可能产生法律后果时，就属于正式行文。

我们每个部门的内设机构自身都不具备法人资格，不具备主题资格，当然它就不能用自己的名义去制发公文，去承担相应的义务，履行相关的职责，所以发文名义也是一个形式问题，但这个形式也不能出错，不能违法，不能违制。

否则文件同样是违法文件，同样会被上级机关废除、废止。

我们还应注意程序的合法性问题，因为公文的制发，是一个群体的工作过程，与写论文不一样。

为了保证这个群体工作过程的有效性，维护公文的质量。

国家对有关公文的处理过程有规范，那我们就要自觉地遵循这些程序规范，这才能保证公文是这个机关的郑重意志的表示，而且这种表示是受法律保护的，而如果我们违背相关的程序规则，就意味着你的公文程序违法，或是程序不当，同样影响公文的效力，会使你的公文被撤销被废除被废止。

在这方面有这样几个普遍性的毛病需要我们引起注意。

在正常的工作流程中，要形成公文，首先要有领导的授意，再请有关的工作人员起草这个公文，然后再由综合办公部门的一些同志对公文文稿进行全面的审核、衡量，消灭他认为的所有的错漏，最后再由机关的法定代表去签发，去认可，这是一般的流程。

但是现在一些单位就违背这些程序，不是先核稿再签发，而是倒置，先签发再核稿。

按照这样一种操作程序从法律意义上说不应该具备法律效力，不应受到法律的保护，因为这个公文的最后意思表示不是这个机关的法定代表最终确认的，而公文一经法律代表确认之后，任何人不经过他的同意不得做任何的调整和修改，否则文件内容的合法性就会遭到质疑，就会失去法律效力。

但是这种做法在很多部门都有一定普遍性，实际上它也在危害章法，使我们的公文失去有效性，这当然是我们最不希望出现的。

有些同志认为，我们不会去改公文中最重要的部分，领导是做政策把关，我们做审核的人只做文字把关，其实这种说法并不成立，因为公文中任何政策都是靠文字表达的，有些东西看着不是文字问题，甚至不是典型的文字问题，但是它会使公文出现严重的错误，严重的问题，甚至会给我们机关带来不可预计的麻烦和不可弥补的损失。

有这样一句话，是六十年代在我们的政府机关中出现的，它本是要表达三日内，蒙古共和国区域内会有暴风雪，但是因为它犯了个小小的文字错误，在该加标点时未加，结果别人在念读时把这句话读出其他的意思，带来了严重的政策方面的疏忽。

本来三日内应停顿，但未加标点，就成为“三日内蒙古共和国区域内有暴风雪”这就构成严重的政策性的失误。

再有在程序方面有严重的问题就是涉权不商，按国家政府机关的相关组织规则，和公文处理规则方面的相关程序规定，两个部门就共同关心的共同涉权的问题，如果需要对下行文，必须通过共同协商再对下行文，如果双方不能取得一致，必须经过上级机关仲裁后，再下行文，不允许分别按照自己的意见对下行文。

这条规则主要是维护政令的一致性和有效性。

但若不遵循这样一个规则，那就会非常容易削弱我们行政主体的行政效能，影响到工作的有效性，特别是会让我们的行政相对人拿到与政府机关相对立的规则，造成无所适从，给我们的社会管理增大成本，增加损失。

比如我们举例，某省的商务局和监督局双方经过多次协商，未达成一致意见，一个月以后他们就这方面的政策规定分别向自己的下属单位行文，强制下属单位执行自己的意见。

这种做法就是典型的涉权不商，而我们的规则是涉权必商。

通过涉权来协商，维护我们整体的行政效能，维护整体组织规则的有效性，所以希望大家在处理公文的过程中要有强烈的程序意识，要自觉地遵行相关的程序规则，这样既使我们的公文的质量得到维护，同时又维护了有关领导的权力，也维护了我们具体工作人员的利益，避免我们去承担本不应该承担的责任。

第二节公文的写作要求实第二点是求实。

求实就是实事求是的原则，是我们公文中的一个具体体现和具体要求。

这两个字的具体内涵包括这样几句话：要求公文的内容能从实际出发，有切实的客观针对性，有利于解决实际问题。

这就是三个实，这三个实，总体的精神就是要求我们克服种种阻力，禁决一纸空文，也就是古文所说的巨文，没有任何实际价值，对实际工作的进行没有任何推动作用，当然是质量最差的公文。

因为我们的公文就是要解决实际问题的，如果它对解决问题没有实际的帮助，没有注意，那他就绝对没有实际价值，绝对不是一篇好公文，当然还应注意到一部分论文或多或少或轻或重地存在类似问题，比如有些主管防患于未然，一到北京，入冬的时候，气候很干燥，可能就会把去年的防火通知拷贝一份，忘了今年是2005年，把2004年的文件再发一遍，至于下级单位中是否有新的火灾隐患，下级单位有没有相关的财力能力购置你所要求的防火器材，相关的人员队伍有没有条件配备完整的工具以及一系列的问题，都不去做任何的调查研究，就匆匆忙忙地发出这样一纸空文，这种公文当然对我们推动实际工作的有效性，非常非常有限，更有可能是造成我们工作失误的根源。