张晓山-明晰集体资产产权、改革乡村治理机制、发展壮大集体经济

（二）新形势下农村基层出现的自治组织行政化 及行政权力资本化的倾向 1、取消农业税后，村干部拿地方政府的补贴， 某种程度上成为基层政权的延伸和地方政府的代 理，行政村一级的自治程度削弱，出现了权力行 政化的倾向。地方政府也没有把行政村一级当成 自治组织。 案例 ：据2013年10月9日《北京晚报》报道， “ 记者从朝阳区纪委获悉，朝阳来广营乡清河营 村村委会副主任马林祥在国庆期间为其子大办婚 礼，在群众中造成恶劣影响，区纪委已责成乡党 委依据相关法定程序，罢免其村委会副主任一职 。” 。
通过改革试验，修改完善及形成比较成 熟的《农村社区集体经济组织条例》， 明确村组集体经济组织的内涵外延及其 权能，明确村组集体经济组织成员资格 的取得及退出机制，成员的责任、权利 和义务；在此基础上，使集体经济组织 成员的个人成员权利与财产权利相统一 ；厘清村委会和村集体经济组织之间的 关系。村委会对全体村民进行社会管理 和提供公共服务的支出要纳入地方财政 预算。
制度的执行与否以及执行的效果要受到制衡机构 的监督。 应强化村民小组层级的民主自治功能，可以借鉴 有些地方的经验，在村民小组基础上，做实村民 代表大会制度或成立村民理事会，将其塑造成行 政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成 为具体的执行机构。村庄的重大事项由村民代表 会议或理事会商议决定后，交由村委会实施。这 样，村代表（理事）不仅成了联系村集体和村民 的纽带，而且也是村民参政议政的代理人。要建 立和健全普通农民对村干部行使权力的有效制衡 机制，将非公务员身份的村干部的权力也能关进 制度的笼子里，确保普通农民的权益不受损害。
全球治理委员会《我们的全球伙伴关系 》（1995 年）:治理是各种公共的或 私人的个人和机构管理其共同事务的诸 多方式的总和。。。。治理过程的基础 不是控制，而是协调；治理既涉及公共 部门，也包括私人部门；治理不是一种 正式的制度，而是持续的互动。 １８届3中全会《决定》的相关提法不 仅提管理，更强调治理。
《决定》：“建立城乡统一的建设用地市场 。在符合规划和用途管制前提下，允许农村 集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实 行与国有土地同等入市、同权同价。。。建 立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分 配机制”，落实《决定》的政策举措，村集 体就有更多机会获取一部分土地改变用途后 可观的增值收益。面临新的形势，如何建立 相关制度，通过多种途径来探索集体经济的 有效实现形式，避免重走导致原有集体经济 溃败的老路，避免新的集体经济再次蜕变为 “干部经济”，这是一个值得探索的问题。
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2、要考虑不同类型农民居住地区的差异性，本
着治理成本小、治理效率高的原则，相应确立不 同的治理模式。 一种观点认为：过去，农村是村民自治，城市是 居民自治，统筹城乡的目的就是最终实现城乡一 体化，用一种模式和治理方式来设置最基层的组 织。调研时也发现有的农村基层社区建设以网格 化为目标，150-200户为规模，划分为网格，2 个责任人，一个干部，一个村里老干部，593个 网格，按照自然村，地域划分，1426名责任人 ，全员（乡镇干部和村干部），进社入格，每周 二不开会，晚上召集格情分析会，要求干部在社 区至少住两个晚上。
2010年新修订的《村民委员会组织法》第 8条规定：“村民委员会依照法律规定，管 理本村属于村农民集体所有的土地和其他财 产”，但下面紧接着又说：“村民委员会应 当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经 济活动的自主权”，这本身就是矛盾的。《 浙江省村经济合作社组织条例》（2007） 提出： “尚未设立村经济合作社的，村集 体财产所有权由村民委员会行使” 。村经 济合作社应当“协助和配合村民委员会工作 ，为村级组织履职提供必要的经费，合理安 排村公共事务和公益事业所需的资金”。
根据《村民委员会组织法》第十六条，“本村五 分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的 村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的 要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村 民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员 会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票， 并须经投票的村民过半数通过”。 2、在新农村建设中，许多地方政府出台政策鼓 励本地企业家回乡，成为村委会或党支部的领导 人。他们一方面要带领群众致富，另一方面他们 自身的经济活动也要获取利润，企业家当村干部 就可能出现个人经济利益与村的公众利益的界限 不清、权力资本化的倾向。
（五）、实现基层体制由管理向治 理的转变
1、管理和治理 １８届3中全会《决定》：“推进社会领域制度 创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学 有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和 谐有序”。“加强地方政府公共服务、市场监管 、社会管理、环境保护等职责”。“建立健全居 民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、 基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我 服务、自我教育、自我监督”。
社区主要是几个服务中心的集合， 如：温州市通过“转并联”，将 5405个行政村规划设置为789个新 型社区。有的一村一社区，多村一 社区，2公里服务半径，1万人口， 20分钟的服务圈。社区功能是为基 层群众提供公共产品，强调的是服 务。
结论：农村土地的确权颁证、其他集体资产 的股份量化以及相应的制度安排，奠定了农 村集体土地及其他资产清晰的产权基础，为 要素流动和优化配置创造了条件。但明晰产 权不是万能药方，农民的物质利益要靠民主 权利来保障。民主权利随着物质利益的实现 而越来越受到农民的重视。因此在明确土地 及其他集体资产产权的同时，深化乡村治理 结构的改革，构建基层多元化的组织体系， 改进基层民主，农民获取更多的财产权利才 有坚实的基础。
2、要深化以土地确权、登记、颁证为中心
的产权改革。土地承包经营权证、集体林地 使用权证、宅基地的集体土地使用权证以及 房屋所有权证都要确权颁发到集体经济组织 成员（农户）一级，做到“确实权”，即以实 测面积为基础，做到承包土地的“地、帐、 证、合同”四个一致。通过土地确权、明晰 集体的层级、集体成员资格的界定等全方位 的产权制度改革，使集体经济组织成员能摸 清和掌握自己所在集体的全部家底并将自己 对土地承包经营权、宅基地的用益物权以及 集体资产的收益权坐实。
在一定程度上可避免有的地区出 现的村干部背着群众把地卖了， 而群众却处于“不知道卖了多少 地，也不知道还剩下多少地”的 窘境。为农民合法行使权利、稳 定农村经济关系和政治关系创造 了条件，并为发展壮大集体经济 奠定坚实的产权基础。
3、集体经济产权：从模糊到清晰；从封闭 到开放；从固化到流动 股权固化，地权固化；房权固化，是确定某 个时点具有资格的集体经济组织成员对于集 体资产或资源各自的份额；应该是确定某个 时点的公平，即起点的公平；但未来集体经 济的发展方向应是从封闭走向开放，从固化 走向流动，股权、地权、房权流动，增资扩 股，最终成为现代企业制度的一种组成形式 ，一种多元化的混合型的市场经营主体，这 就是集体经济的嬗变。
改革中应充分考虑到城中村、城乡 结合部和广大农村地区之间的差别 。不同类型地区农民的资源禀赋、 就业构成、对集体财产占有的状况 都差别很大，不同类别地区的农民 群众对基层组织的需求也不一样， 可资利用的地方资源和社会资本的 差别就更大，不可能用一种模式来 治理。
3、构建社会组织、经济组织、自治组织协 调发展的治理平台，将社区的服务功能和基 层政府派出机构的行政功能区分开 在行政村一级或符合条件的几个行政村合并 后，可以作为基层政府的派出机构（类似过 去的村公所），人员领取政府补贴，主要工 作是上传下达、支应门户、完成上级政府交 办的任务，基层的自治功能主要由自然村落 （村民小组一级）来体现，并应该得到强化 ，派出机构人员也要竞聘，得到村民小组代 表为主体的村民代表会议的认可和监督。
（四）在行政村一级组织越来越成为基层政 府派出机构的背景下，深化乡村治理结构改 革，发育以村民小组为主体的农村基层民主 落实农村基层民主的关键是创新农村基层 的民主制衡机制。农村存在的许多问题实际 上是农村基层组织机构和治理机制弊端的反 映。为使农民真正成为集体资产的主人，应 改革和完善乡村治理结构，探索在农村建立 有效的民主制衡机制，赋权给广大农民群众 。改革乡村治理机制，不仅要设计和制定新 的制度安排，而且要切实执行制度，
பைடு நூலகம்
3、在工业化、城镇化进程中，一部分集体所有 的农地转为非农建设用地，村集体也有可能获取 一部分土地改变用途的增值收益。而土地整治工 作的推进，农村最大的也是最有潜在价值的一块 资产（土地）也出现了增量，在增减挂钩、占补 平衡的政策执行中，村集体也有可能获得新的收 入来源。 案例：福建武平县岩前镇灵岩村2012年底5096 人，1396户；2007、2008 年征地，安置和青 苗补偿直接全部给农户，土地补偿的30%（ 3000元/亩）给村集体，村里提留用于发展集体 经济以及村财政收入。从2008年后，村级从土 地提留的收益为近500万元。
（三）明晰以农村集体土地为主体 的农村集体资产的产权， 深化农村 集体资产产权制度改革 18 届3中全会《决定》提出：“保 障农民集体经济组织成员权利，积 极发展农民股份合作，赋予农民对 集体资产股份占有、收益、有偿退 出及抵押、担保、继承权”。
1、进一步界定清楚村组集体经济组织 与村组社区组织（村委会、村民小组） 之间的关系 现行法律的有关规定使得村委会和村集 体经济组织职能交叉，相关法律使得村 委会（及村民小组）和村集体经济组织 都有权占有和管理包括农用地和农村集 体建设用地在内的农村土地和其他集体 资产，赋予二者同样的合法性。农村集 体资产由谁处置，没有明确的法律规定
明晰集体资产产权 改革乡村治理机制 发展壮大集体经济 中国社会科学院 张晓山 “中国农民发展研讨会” 2013年12月14日 浙江 临安
18届3中全会提出：“坚持农村土地集体所有权 ，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体 经济”。
（一）以往集体经济溃败的要害问题是集体经济蜕变为 “干部经济” 农村干部与普通农民群众之间的矛盾焦点集中在集体经 济资产上。集体经济是农民集体所有的经济，农民是集 体经济资产的所有者，村干部只是代理人。但由于农村 集体经济的内涵和外延、集体经济成员资格的界定、成 员的权利、义务、进入和退出机制、集体资产的产权界 定等问题在法律和政策上没有明确的规范，现实经济生 活中，一些农村基层干部利用集体经济制度上的缺陷， 用集体资产来谋一己的私利，使集体经济变成了“干部 经济”。