刘秀度田为何失败

中国发展观察
文化
陈忠海
通常情况下，王朝的中后期会出
现土地兼并问题，由此引发激烈的社
会矛盾，最后往往通过改朝换代来解
决。

东汉的情形有些特殊，立国之初
就存在严重的土地兼并现象，汉光武
帝刘秀为此推出了度田的举措，但并
不成功，还埋下了政治隐患。

度田检户
两汉交替之际是一段经济大破坏
时期，从居摄元年至更始三年（6-25
年）的约20年时间里，生产严重倒
退，“农商失业，食货俱废，民涕泣
于市道”，而官吏又“扰乱州郡，货
赂为市，侵渔百姓”。

为应对经济和
财政收入下滑，王莽推行“五均六
筦”，包括盐铁酒专卖、政府铸钱、
名山大泽产品收税和五均赊贷等，先
后推出了28种货币，这些改革措施由
于脱离实际，结果不仅没能扭转经济困局，反而火上浇油，致使广大中小工商业者及普通百姓都深受其害。

经济困境与农民战争相互交织，互相激发，使经济恶化的趋势变得不可逆转。

为维持朝廷运转和镇压农民起义，赋税不断加重，名义上的“三十税一”变成了实际上的“十税五”。

这一阶段，大饥荒、大战乱又遇到大瘟疫、大蝗灾，百姓流离失所，“其死者则露尸不掩，生者则奔亡流散”。

据汉平帝元始二年（2年）的人口普查结果，全国人口总数为5959万，到汉光武帝中元二年（57年）再次普查时人口总数已下降到3100万，而这时东汉已建国30多年了，印证了《汉书·食货志》的记载：“及莽未
诛，而天下户口减半矣。

”
更始三年（25年）六月，刘秀即
位称帝，建立东汉，之后经过11年东
征西讨统一了天下。

摆在刘秀面前的
局面可谓千疮百孔、百废待兴，在恢
复经济过程中，首先遇到了土地兼并
的问题。

西汉时期，土地兼并日益严
重，王莽在改革中虽然也涉及土地，
颁布了王田令，禁止土地买卖，但这
些措施十分空洞，王莽也不愿意与正
在崛起的地方豪强势力为敌，所以土
地向大地主集中的现象越来越严重。

刘秀深知要激活农业生产、增加
朝廷税赋，就必须对土地兼并给予抑
制和打击。

一开始，刘秀试图通过案
比解决这一问题。

所谓案比，就是清
理户籍和人口，具体方法是，每年八
月左右将县内民众集中到县衙户曹，
统一案验、登记，如韦昭在《释名》
中所述：“户曹，民所群聚也。

”《后
汉书·礼仪志》也记载：“仲秋之月，
县道皆案户比民，年始七十者，授之
以王杖，餔之以糜粥。

”人口情况弄
清楚了，有助于算赋、口赋、力役等
征收，但田赋才是税赋大头，如果不
弄清土地的情况，仍然无法保证正常
税收，更无法做到税收公平。

建武十五年（39年）六月，刘
秀下诏命“州郡检核垦田顷亩及户口
年纪”，在全国范围内实施度田，具
体内容包括丈量和核实垦田数目、登
记土地占有者的户口和年龄等，对这
些重要信息重新登记，对不实者予
以更正，作为征收田赋和征发徭役的
依据。

与此配套的措施还有释放奴婢
等，对于在战乱中被迫卖身为奴的，规
定“欲去留者，恣听之。

敢拘制不还，
以卖人法从事”。

通过这些措施，让
土地、人口这些生产力要素重新回到
朝廷掌握，增强国家对经济的控制能
力，增加税收基数，提高财政收入。

遭遇抵制
度田令下达后，度田检户工作迅
速在全国范围内展开。

出乎刘秀意料
的是，度田令的实施并不顺利，最大
的问题是官吏不敢度田。

各州郡派官吏进京汇报度田工
作，刘秀在一堆公文中发现一块牍
书，上面写有“颍川、弘农可问，河陈忠海，本刊专栏作家、文
史学者，长期从事金融工作，近年
来专注经济史、金融史研究，出版
《曹操》等历史人物传记8部，《套
牢中国：大清国亡于经济战》《解
套中国：民国金融战》等历史随笔
集6部，发表各类专栏文章数百篇。

刘秀度田为何失败
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2021中国发展观察文化
南、南阳不可问”的字句。

刘秀不解其意，将陈留吏叫来询问，陈留吏说自己也不知道，这块牍书是在洛阳长寿街捡到的。

刘秀的儿子刘庄这时只有12岁，在帷幄后插话：“吏受郡敕，当欲以垦田相方耳。

”意思是，这是郡里的官员在教陈留吏怎么核查土地。

刘秀问：“即如此，何故言河南、南阳不可问？”刘庄分析说，郡里的官员认为河南是帝城、南阳是帝乡，这两个地方的田亩和宅第即便有问题也不能核查。

刘秀听完大怒，让人去调查核实，果然跟刘庄说的一样。

这块牍书出现在刘秀面前，显得很蹊跷。

牍是古人写字用的木简，《说文解字》：“牍，书版也。

”按理说，隐藏在官场中的这种“潜规则”是绝对不能让天子知道的，但又“恰如其分”地到了刘秀的案头，应该不是失误或巧合，也不大可能是从街上捡来的，极有可能是有官吏看到度田不实的情况，在婉转地报告给刘秀。

不管是哪种情况，现在刘秀终于知道他下达的度田令在执行中存在偏差，于是在全国范围内进行了核查，发现度田不实的问题不仅出现在河南、南阳，其他地方也存在类似问题。

《资治通鉴》记载：“帝以天下垦田多不以实自占，又户口、年纪互有增减，乃诏下州郡检核。

于是刺史、太守多为诈巧，苟以度田为名，聚民田中，并度庐屋、里落，民遮道啼呼；或优饶豪右，侵刻羸弱。

”这段记载表明，负责度田的地方官吏不仅趁度田之机扰民，而且不敢得罪豪强，用隐瞒、欺诈等手段取悦豪强，使度田的结果有利于后者，这样一来，朝廷和百姓的利益受损，不仅没有达到度田的目的，反而会起到相反作用，激化社会矛盾。

针对问题，刘秀采取了果断而严厉的措施，“遣谒者考实二千石长吏阿枉不平者”。

很快，在度田中发现的问题陆续上报，其中一个案件颇引人瞩目：前汝南郡太守欧阳歙“度田不
实，赃罪千余万”。

欧阳歙是知名学
者，深得刘秀敬重，刚被提拔为大司
徒。

为警示官员，刘秀下令将欧阳歙处
死，为欧阳歙求情的有一千多人，欧阳
歙的学生礼震请求替欧阳歙一死，但刘
秀毫不动摇，欧阳歙最终死于狱中。

除
了欧阳歙，刘秀还处理了其他在度田中
贪赃枉法或工作不力的官员，试图用
强硬手段将度田工作推进下去。

就在这时，由度田激化出来的矛
盾突然引发民变，《后汉书》记载：
“郡国大姓及兵长、群盗处处并起，
攻劫在所，害杀长吏。

郡县追讨，到
则解散，去复屯结。

青、徐、幽、冀
四州尤甚。

”与其他农民起义不同，
在这些民变中“郡国大姓、兵长”发
挥了重要作用，这些人多是地方豪
强，他们利用百姓对度田不实的不满
情绪，以暴力与朝廷对抗，度田与反
度田斗争是这些民变暴发的原因。

被迫妥协
面对各地暴发的民变，善于“以
柔术治国”的刘秀保持了冷静，采取
“软强结合”的办法予以应对和弥
补：硬的方面，调动朝廷军队对民变
进行镇压，严令各地官员以最快的速
度将民变平息下去；软的方面，继续
惩治不法官吏，处死了河南尹张伋等
“郡守十余人”，以安抚百姓，同时
“遣使者下郡国，听群盗自相纠擿，
五人共斩一人者，除其罪”，对参与
民变的人进行分化，在民变已平息
的地区，“徙其魁帅于他郡，赋田受
禀，使安生业”。

通过这些措施，这
场因反度田而引发的民变很快得到平
息，但轰轰烈烈的“度田运动”也因
此受到打击，虽然没有诏令停止度田
的相关记载，但此后有关度田的记载
也少之又少。

一般认为，看到度田中
存在的严重问题，刘秀选择了妥协。

度田取得了一些成效，刘秀在
位30多年，户数、口数都增长了约1
倍，豪强地主也有一些收敛，政局总
体稳定，这些构成了“光武中兴”。

但就度田而言，并没有达到事先预定
的目标，总体来看是失败的。

张传玺
著《中国古代史纲》认为：“对捕获
的大姓兵长，迁徙到他郡、县，给予
优厚的田宅安排，不予处罚。

这实际
上是一种妥协政策，度田不了了之，
反度田斗争也就平息下来。

”翦伯赞
主编的《中国史纲要》认为：“度田虽
然取得了一些成就，但是豪强势力并
没有被根本削弱，土地兼并仍在继续
发展，广大农民生活仍然很痛苦。

”
度田为什么失败？官吏执行不
力、与豪强勾结只是表面原因，深层
次的原因，与刘秀建立东汉政权的立
国基础有关。

桓谭曾对刘秀说：“臣
谭伏观陛下用兵，诸所降下既无重赏
以相恩诱，或至虏掠，夺其财物，是
以兵长渠率，各生狐疑，党辈连结，
岁月不解。

”桓谭此说，针对的是刘
秀对豪强、豪族势力过于依赖的问
题。

刘秀为尽快实现天下统一，对西
汉以来快速崛起的世家大族势力采取
了拉拢、利用政策，又大封功臣，形
成新的豪族势力。

刘秀以豪族为政治
盟友，现在又要从经济上限制和打压
这些豪族，势必造成激烈反弹。

刘秀在度田上的妥协，为整个
东汉王朝埋下了政治隐患。

刘秀选择
妥协，表明他对豪族势力继续依赖，
这构成了整个东汉时期政治格局的特
点。

从刘秀开始，东汉皇帝们又热衷
于同功臣豪族联姻，由此培养出外戚
势力，当其坐大时，为维护皇权，皇
帝通常选择扶持宦官集团予以平衡。

这种复杂的政治格局决定了国家政策
的走向，也决定了度田这样的改革举
措难以真正推行下去。

刘秀之后的汉
明帝、汉章帝等也实行过度田，对土
地兼并也有过一定抑制，但其力度都
是有限的，与豪族势力扩张和土地兼
并的速度相比显得远远不够。

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