048滨海地区空间管制研究——以北戴河生态新区为例

滨海地区空间管制研究
——以北戴河生态新区为例
徐有钢蒋鸣
【摘要】滨海地区在产业和人口“沿海化”趋势下，其发展与保护的矛盾日益突出，如何在中观层面有效保护滨海地区特殊和敏感的生态环境，同时充分利用滨海地区资源，在国家新一轮沿海地区开放开发背景下，具有操作层面的现实意义。

滨海地区作为海洋与内陆两大生态系统的交界面，丰富的生态环境是该地区生态要素流动最重要的载体，空间管制是确保整个滨海地区生态系统良性循环的关键内容和重要保障。

文章从滨海地区的生态敏感性分析入手，为保护滨海地区生态系统的完整性，将滨海地区的空间管制范围可划分为3类，即内陆河道水系及周边地区、海岸带地区和近海海域地区，并结合北戴河生态新区的空间管制规划成果，进一步明确在滨海地区的管制要素、具体管制要求和建设模式等内容，以期对滨海地区生态系统保护和建设提供一定的参考作用和借鉴意义。

【关键词】滨海地区；生态系统；空间管制
1．导言
滨海地区1作为海陆交互作用、资源丰饶和生态敏感的独特区域，在“沿海化”趋势下，资源利用的竞争性冲突日渐激烈。

我国拥有18000多公里的海岸线，但多为生态脆弱、易受灾害的岸段类型。

从2008年开始，国家相继批准了如北部湾经济区、海峡西岸经济区、江苏沿海开发区域、辽宁沿海经济区、山东半岛蓝色经济区等滨海地区的发展战略。

作为国家新一轮沿海开发开放的重点地区，是未来人口迁移、产业布局和城市发展的重要载体。

从操作角度的现实意义出发，在中观层面如何在保护滨海地区生态环境的前提下，有效地利用滨海地区资源，将是滨海地区开发建设面对的日益突出问题。

目前世界各国对滨海地区采取了多种保护措施,早在1972年10月27日,美国颁布了《海岸带管理法》(CZMA),随之韩国、日本、新加坡、英国等国也先后制定了滨海地区或海岸带的管理法律、法规。

同时为了减少资源破坏和避免生态进一步恶化,利用人工措施对已受到破坏和退化的海岸带进行生态恢复。

滨海地区往往是多条入海河流的入海口，具有得天独厚的自然和资源条件，通过对滨海地区的生态系统分析，可以判断出，河流水系是海陆生态系统中生态要素流动的最好载体，
从建构完整的生态系统角度认识，河流水系具有强大的生态服务功能，可以形成区域良性循环的生态体系。

通过对河流—海岸带地区（含入海口、滨海湿地和一定范围的近岸海域）的规划和管制，结合水污染防治和河道、湿地生态恢复，建立滨海地区陆海衔接的水体生态系统，对于滨海地区建成一个具有生物多样性、结构稳定、良性循环的健康生态系统有必然的重要性。

因此，保护生态系统的完整性、利用的有序性和公共性是河流水系空间管制的核心所在。

首先，保护近海海域、海岸线、湿地、河道等生态敏感的水体水系资源，原则上禁止填海造地，适当沟通内陆河流水系，加强对水体水系生态地区的管理和保护。

其次，保持滨水有序利用。

促使滨水地区有序、有度的开发，才能促进滨海旅游、生态资源的可持续利用。

第三，保证滨水公共性。

旨在生态环境质量和公众安全得到保护的前提下，增加滨水地区的亲水机会，禁止滨水地区岸线私有化。

2．滨海地区空间管制范围界定
2.1范围划分基本依据——生态系统敏感性分析
空间管制范围首先从生态的敏感性分析入手，生态敏感性2是指生态系统对人类活动干扰和自然环境变化的反映程度，说明发生区域生态环境问题的难易程度和可能性大小。

生态系统选取水系、湿地、坡度、海岸线控制，用单因子分析法获得单因子敏感性评价图，最终通过单因子图叠加获得生态环境敏感性综合评价。

表1 生态环境敏感性因子及分级表
综合以上生态敏感性分析，进行敏感性综合评价，包括低敏感、较低敏感、中度敏感、较高敏感和高敏感5个级别。

以典型的滨海地区——北戴河新区3为例，通过上述生态系统敏感性分析，可以从空间分布可以判断，滨海地区的生态高敏感区和较高敏感区主要集中海岸
带地区及主要河流水系及周边、河口、湿地滩涂等地区，如图所示。

2.2重点管制地区范围界定
通过对生态敏感性的分析，从保护滨海地区生态系统完整性角度，滨海地区的空间管制可划分为三类地区，即内陆河道水系及周边地区、海岸带地区和近海海域地区。

其中河道水系及周边地区是指河流水系（含开挖新水道）及其沿河道常水位向外拓展20－100米的范围；海岸带地区管制范围参照国际海岸带普遍的重点管制区域范围，确定为沿海岸线平均高潮位向内拓展50－150米地区。

而近海海域地区确定为沿海等深线10—15米范围，该区域是近海海洋生物最集中和海洋环境最敏感的地区，是近海海域重点的管制范围。

在北戴河新区空间管制中的禁止建设区为例，为保
护新区海岸带生物及景观多样性，维护海岸带脆弱生态系统和生境，并最大程度地削减海岸带洪水、海平面上升或海岸侵蚀等自然灾害的带来的影响，以该三类地区为重点管制范围，其中将禁止建设地区划定为：海岸带建设退缩线向海一侧的区域（高潮位以上50—150米范围是国际海岸带普遍的重点管制区域）；潮间带，重要河口、泻湖和沿海防护林等生态敏感区；重要海岸带旅游及景观资源保护区；海岸带范围内沿主要河流两侧50—100米范围内的区域，该区域应设置滨河生态缓冲区。

下文就该三类地区的管制内容具体论述。

3．内陆河道水系及周边地区管制规划
3.1河道水系类型划分
通过对滨海地区河道的水文特征、河道周边生态和现状功能的分析，以完整的水系生态系统的建设为目标，明确滨海地区各类河道的生态功能，划分为两大类，即河道水系整治和
图1 北戴河新区生态系统敏感性综合评价
生态恢复型、河道水系调整和生态建设型。

3.1.1河道水系整治和生态恢复
水系整治和生态恢复型为滨海地区范围内的主要入海河道，是该地区重要的垂直海岸带的区域生态廊道，不仅要体现河流的排水、防洪、蓄水等功能，还应充分发挥河流的生态功能。

通过构造多条自然型河流，修复与重建河流本身所具有的生物生息繁殖的环境，构筑丰富的自然生态环境，使河流具有完整的食物链和生态结构，实现河流水系生态的健康与可持续。

该类型河道水系强调区域性的水系污染综合治理，控制沿岸排污设施，改善水质，清理河道内淤积。

3.1.2河道水系调整和生态建设
从保障生态安全格局和维持生态稳定型角度考虑，滨海地区的水系网络建设至关重要，一个完整的水系生态网络将有效促进地区内的生态循环功能。

结合滨海地区的功能布局以及原有场地机理构建若干条调整和生态建设型水系廊道，将滨海地区的生态系统相连。

沟通的水系尽量结合低洼地和沟渠开挖，局部调整次一级支流和沟渠的形态，强调水系的沟通。

3.2河道堤岸的低冲击模式
河道的堤岸部分是水陆交错的过渡地带，具有显著的边缘效应。

这里有活跃的物质、养分和能量的流动，为多种生物提供了栖息地。

自然状态下的堤岸往往物种丰富、生产力高。

滨海地区的河流水系岸线处理采用低冲击模式为主，主要包括生态型堤岸和半人工生态型堤岸。

生态型堤岸主要用于河岸两侧用地充足，岸坡较缓，侵蚀不严重的河流，护堤本身采取缓草坡形式，适于滨河地带生长的植被种植在堤岸上，如水杉、柳树等耐水性乔木，灌木和茭白、芦苇、菖蒲等湿地植被。

半人工生态型堤岸主要用于水系周边用地较紧张、水系两边为公共游憩功能，以及局部需要加固的岸线。

该类堤岸采取可透水型和草坡的处理方式，局部可采用亲水岸线设计并建设亲水游乐设施。

4．海岸带地区管制规划
海岸带作为海域和陆域的交接，生态敏感度极高，无论沙丘还是岸线一旦遭到破坏，都将是难以恢复的。

加之其沿岸线分布内自然保护区，生态保护与开发建设矛盾尤为突出。

可分为滨海湿地、河口地区和海岸线三类要素。

4.1海岸带重要生态资源保护 4.1.1 滨海湿地生态保护
滨海湿地是指低潮位时水深不足6米的浅水水域。

如海湾及海岸带区域内河口、泻湖、滩涂等区域。

滨海湿地区内应禁止一切与保护无关的开发建设活动，特别是禁止城市开发项目继续侵占湿地、破坏湿地生态系统。

鼓励种植芦苇等具有一定经济价值、景观价值和生态价值的植物，在植物选择上一定要注意选用本地物种，防止外来物种入侵，避免物种减少。

滨海湿地内禁止进行捕捞、挖砂和矿产资源开发等活动。

禁止扩大滩涂养殖活动规模并逐步治理污染，逐步清理海水养殖池塘，恢复滩涂湿地；湿地周围有污染的项目，应限期整改或搬迁。

4.1.2 河口地区生态保护
河口是淡、咸水交汇的地方，是两种水生生态系统的过渡区。

河流上
游不得随意筑坝，拦蓄地表水，必须保证一定的淡水量流入海湾，一方面维持河口地区适当的盐度，保证鱼类洄游产卵环境不发生变化；另一方面，适当的淡水流入海湾，是保证河口含氧量、海湾冲刷或海湾维持现有野生动植物的生存必要的前提条件。

必须依法严格禁止河口挖砂现象，避免海潮沿河道上溯，防止海水侵蚀面积进一步扩大，对岸线蚀退严重地段采用生物和工程结合的手段加以保护。

4.1.3 海岸线保护
海岸线保护有三种方式：非构筑物保护、柔性构筑物保护（有植被的沙丘等）、硬质构筑物（防浪墙等）。

海岸线保护过程中，应当按照上述顺序，选择保护方式。

即最先实施非构筑物保护方式，柔性构筑物保护方式次之，在前两种保护方式均不足以达到海岸线保护要求的情况下，最后选择建设硬质构筑物的方式。

图2 北戴河新区海岸带地区重要生态资源分布
海岸线的保护设施多采取建设人工防潮堤或防浪堤的办法，提倡采用沙、卵石等自然材料修筑人工堤坝。

生态敏感地区尽量不建设堤坝。

在生态敏感区中尽量不建设堤坝。

在适宜的地方种植沼生植被保护海岸线。

对于生有沼生植被的海岸线或可能恢复为湿地的海岸线，应恢复湿地。

严格限制可能诱发海岸线蚀退的海岸开发活动，主要包括有潮汐通道开挖项目、填海扩建项目、航道疏浚项目、海滩及近岸采沙、采矿项目和新批海滨养殖区等项目。

4.2海岸带类型划分与管制重点
滨海地区海岸线按照主要功能，可划分为多种类型，如旅游岸线、港口岸线、生态岸线等。

作为海岸带空间管制具有一定的公共政策的属性，可在类型上可划分为两大类，即公共功能岸线和生态保护岸线。

（1）公共功能岸线，保障海岸的公众接近性；合理规划、布局旅游设施，避免旅游设施建设过分靠近海岸；严格保护现有的沿海防护林带，同时对现有林带补植树种，实现防护和景观兼用。

避免沿海岸线带状开发倾向；适宜做海滩浴场的岸线应予以保留；过境交通线网应与海岸线保持一定距离，加强滨海可达性。

（2）生态保护岸线,用于保护滨海林地、湿地和生物物种的岸线，该类岸线原则上禁止任何类型的开发建设，禁止修建新的过境干道。

严格禁止围海造地和设置海上人工构造物、海上排污区等严重影响环境的项目。

局部地区在不影响生物多样性保护和不破坏沿海防护林带等生态资源的前提下，适当引入观光、体验、科考等项目，并实行严格的人口容量控制。

4.3 海岸带分段分级管制
根据滨海生态资源本底条件和现有建设情况，采取分级管控，根据对高潮位向陆禁止建设距离的不同，分为4级不同程度的管制岸线。

即：
图3 北戴河新区滨海岸线管制规划图
（1）禁止建设区岸线，该岸段建设要求参照自然保护区规划的要求，原则上禁止任何开发类型项目，以生态保育与恢复为主，严格保护其自然本底。

（2）一级管控岸线，以生态保护为前提，岸段高潮位向陆150米内禁止任何开发建设。

（3）二级管控岸线，主要主要新开发功能岸线，该类岸段高潮位向陆100米禁止任何开发建设。

（4）三级管控岸线，主要为现有已开发和基本建成的岸线，该类岸段规定高潮位向陆50米范围禁止任何开发建设。

5．近海海域地区管制规划
近海海域以保护海洋资源、降低捕捞强度为重点，严格控制近海捕捞，各类生活、旅游性质的用海须在满足国家海洋功能区划管理要求的前提下按法定程序报批，并严格控制开发规模。

慎重对待各类围填海行为，原则上禁止填海开发项目，防止造成海域及其周边环境的严重污染与生境的破坏。

严格禁止侵占海岸带重要环境资源（河口、滩涂、海滨防护林）与景观资源（沙滩、湿地）的填海项目，除非该项目必须临海，而在其他地区不可能建设，并要求该项目实施时尽可能保护海滨资源。

填海陆地或近岸线陆地上的建筑物必须建有适当的防潮设施，工程规划设计时要考虑到将来相对海平面上升的因素。

6．小结
由于滨海地区自然要素和生态过程的复杂性，该地区成为一个既有别于一般陆地生态系统又不同于典型海洋生态系统的独特生态系统，对其有效的空间管制是确保生态系统健康的重要支撑。

中观层面的空间管制是承上启下关键环节，基本思路首先以滨海地区的生态敏感性判断和资源的特殊性分析入手，明确空间管制的范围划分、重要生态要素、禁止建设区等重要内容，为滨海地区生态环境保护和开发建设提供规划控制依据。

事实上，本文探讨的单纯的技术理性并非滨海地区规划管制的全面解决之道，针对我国滨海地区空间(陆域空间和海域空间)管辖权限较为分散的现实，建立有效的实施机制和管理体制也是规划得以落实的重要基础。

注释：
1、滨海地区：一些学者将滨海地区划分为五个主要部分：内陆地区、滨海地区（包括湿地、沼泽地和
人类聚居并直接影响邻近水域的住区）、滨海水域（如入海口、泻湖和浅海水域等）、离岸水域（是国家领海范围内离岸200海里的水域）和远海。

本文所讨论的“滨海地区”指其中的滨海土地和滨海水域两部分，主要包括潮汐淹没区、湿地和海滩等自然生态地区，以及丰富多样的、密集的城镇和乡村，是人类活动与陆地和海洋环境联系紧密且集中的地域。

与内陆地区相比，滨海地区在资源分布、生态系统和利用方式等方面具有独特性。

2、生态敏感性评价实质上是对现状自然环境背景下潜在的生态环境问题进行明确的辨识，并将其落实到具体的空间区域。

生态环境敏感性越强的区域，越需要得到重视。

3、北戴河新区是国务院与河北省进行生态新城（新区）建设试点的五大重点之一，要求在生态城市土地使用与布局、绿色市政、绿色建筑、生态社区和规划管理体制机制等方面展开实践。

其中生态系统作为北戴河新区生态系统的重要组成部分，与之关系密切的空间管制是保障水生态系统健康的关键内容。

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作者简介：徐有钢（1978—），男，硕士，现就职于中国城市规划设计研究院，规划师；
蒋鸣（1982—），女，硕士，现就职于中国城市规划设计研究院，助理规划师。