垂直管理与属地管理_行政管理体制的选择

2011 年第 4 期
一些洞见 。 对垂直管理体制的已有研究大多 数 是 描 述 性 的， 主要是媒体的报道①以及一些 学 者 和 垂 直 管
② 经 济 学 界 对 此 的 研 究 非 常 之 少， 我们发现的只有王赛德和潘娇 理部门的工作人员所作的短文 。
瑞（ 2010 ） 。 他们没有考虑 地 方 政 府 和 地 方 垂 直 管 理 部 门 的 合 谋 问 题， 而我们对此进行了拓展研 而且他们的结论表明垂直管理一定优于属地管理， 这和我们的研究结论显著不同 。 究， 本文遵循了国际上新政治经济学（ new political economics ） ③ 的研究进路， 即以现代经济学的分 把新政治经济学的范式应用于中国问 析方法研究政府行为以及制度与政策的内生决定 。 在国内， 题的研究不断增多 。 聂辉华和李金波（ 2006 ） 研究了地方政府与企业的合谋， 徐现祥等 （ 2007 ） 和皮 王世磊和张军 （ 2008 ） 讨论了地 建才（ 2008 ） 研究了地方政府选择地方市场分割和市场整合的机制， 方政府改善物质基础设施的激励机 制， 陈 钊 和 陆 铭 （ 2008 ） 研 究 了 城 乡 分 割 政 策 的 决 定 机 制， 桂林 （ 2009 ） 研究了中央对政治治理结构的选择， 杨其静（ 2010 ） 分析了分权框架下增长和不公平的共生 杨瑞龙等（ 2010 ） 研究了上访问责制度 。 现象， 本文安排如下：第二节研究 属 地 管 理 体 制 的 均 衡 情 况， 第三节研究垂直管理体制下的均衡情 第四节对比研究两种管理体制的优劣， 第五节是本文小结 。 况，
因此不应该实施坏项目 。 假设中央在一定程度上在乎社 会 福 利， 那么坏项目对 的社会损失为 π 1 ，
⑧ 假设 1 < π < 2 ， ⑨ 那么中央也不愿意实施坏项目 。 中 中央造成的损失为 π 2 ， 一般来说 π 2 < π 1 。 2 瑠 地方 政 府 和 监 管 机 构 都 是 自 利 的， 瑏 央设立监管机构来审批项目 。 只在乎中央支付的报酬和努力
图2 垂直管理体制 图1 属地管理体制
“人 、 方政府利用手中掌握的 财、 物” 权 影 响 地 方 职 能 部 门， 以 致 在 中 央 和 地 方 目 标 不 一 致 时， 地方
以一定的概率发现项目的类型 。 在属地管理体制下， 地方监管部门执行地方政府的指令；在垂直管 地方监管部门在权力上和地方政府平起平坐， 不再 听 命 于 地 方 政 府， 但是监管机构不一 理体制下， 定就会依法监管， 因为地方政府有可能动用资源俘获监管机构， 双方达成合谋 。 因此在垂直管理体 制下， 存在一个如何激励监管机构 、 防范合谋的问题， 而属地管理体制则没有这个问题， 所以垂直管 理体制并非一定优于属地管理体制 。 我们分别刻画了两种体制下的均衡， 然后又对两种体制进行了对比研究 。 我们发现， 当监管任 务较容易考核且坏项目带来的损害较大时， 垂直管理体制更 优；当 监 管 任 务 较 难 考 核， 或坏项目带 来的损害不太大时， 属地管理 体 制 更 优 。 最 后 根 据 模 型 为 未 来 的 垂 直 管 理 体 制 的 改 革 作 出 推 测 。 总之， 进行垂直管理体制改革要慎重， 需要进行充分论证和试 点， 我们相信本文的研究能为此提供 42
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。
项目不论好坏， 如果得到实施， 则经济得以增长， 中央从项目实施的经济增长中获得可证实的收益， 如税收， 收益标准化为 1 。 不过实施坏 项 目 还 额 外 对 社 会 造 成 净 损 失 π 1 ， 如高污染的项目损害当
⑦ 假设 π > 1 ， 那么从全社会福利的角度， 实施坏项目 经 济 增 长 的 收 益 为 1 ， 造成 地居民的健康 。 1
是否又产生了新的问题？ 与原有的属地管理体制相比， 垂直管理体制的优势在什么地方， 劣势在什 么地方？ 进而去回答， 哪种体制更容易激励地方政府执行 中 央 政 府 的 政 策？ 地 方 哪 些 职 能 部 门 需 要中央垂直管理？ 这些问题正是本文的研究主题 。 鉴于地 方 政 府 在 中 国 经 济 发 展 中 的 巨 大 作 用， 深入研究垂直管理改革并提供理论指导将是非常重要的 。 以上问题的实质是中国行政管理体制改 革的问题， 对以上问题的认识和研究将增强我们对行政管理体制 的 运 作 以 及 中 央 和 地 方 关 系 的 理 解， 启发对中国式分权长远发展的思考， 对研究地方政府 绩 效 评 价 、 环 境 保 护、 安 全 治 理、 政府治理 等重要领域也具有重要含义 。 如果想回答这些问题， 必须仔细比较研究垂直管理体制和现有的行政 管理体制的异同 。 我 国 大 部 分 政 府 职 能 部 门， 长 期 以 来 实 行“条 块 结 合， 以块为主， 分级 管 理 ” 的 行 政 管 理 体 制， 一 般 称 为“属 地 管 理 ” 体制（见图 1 ） 。 所谓 “条条 ” ， 是指中央部委以及中央部委领导的垂直管理系统；所谓 “ ， 块块 ” 是指各级 地 方 政 府 以 及 地 方 政 府 领 导 下 的 职 能 部 门 。 在 属 地 管 “双重领 导主管部 “事权 ” ， “人 、 。 在这种体制下， 而地方政府管 财、 物” 地 门负责工作业务的 被迫执行地方政府的指令 。 职能部门在地方政府的影响下， ， 垂直管理体制（ 见图 2 ） ， 是 指 中 央 部 委 或 省 直 接 管 理 地 方 职 能 部 门， 既 管“事 权 ” 又 管“人 、 财、 物” 权， 地方政府不再管理地方 职 能 部 门 。 垂 直 管 理 体 制 增 强 了 地 方 职 能 部 门 的 独 立 性， 地方 不再受命于地方政府， 这就是普遍认为垂直管理体制能摆脱地方 职能部门只对上级主管部门负责， 地方政府会主动采取措施去影响垂直 政府干预的原因 。 但是垂直管理并不能完全摆脱地方干扰， 管理部门 。 秦文涛（ 1999 ） 列举了一些乡镇政府对国土管理所工作人员的影响方法， 如金钱加大棒 以发奖金 、 提高下乡补助 等 经 济 手 段 拉 拢 亲 信；对 不 听 从 安 排 的， 的方法：对乡镇政府唯命是从的， 就采取措施进行排挤 。 因此， 一些地方职能部门在垂直管理后并没有做到正常执法， 如阜阳劣质奶 粉事件 、 三鹿婴儿奶粉事件， 当地工商和质检部门执法严重缺位， 近几年众多的土地违法案件， 也足 以证明这一点 。 进行垂直管理 改 革 的 部 门 大 部 分 都 是 市 场 监 管 部 门， 如工商 、 税务 、 质 检、 药 监 等。 因 此 我 们 集 中 于 对 地 方市场监管部 门 进 行 研 究 。 模 型 的 参 与 人 包 括 一 个 中 一个地方政府和一个地方监管部门 。 地方政府 央政府 、 付出努力寻找项目， 进行招商引资发展经济 。 项目有好 有坏， 坏项目损害 中 央 政 府 的 利 益， 项目由地方监管部 门审批 。 中央政府不知道项目的类型， 只在项目实施后
二 、属地管理
地方政府（ LG ） 受中央政府（ CG ） ④ 的 委 托， 推 动 地 方 经 济 增 长， 具 体 来 说， 假设地方政府付出 私人努力寻找项目， 如招商引资 ⑤ 以促进经济增长 。 地方政府找到项目的概率为 e ， 付出的努力成
2 地方政府找到好项目和坏项目的比例各为 1 / 2 本为 e / 2 。 项目包括好项目（ G ） 和坏项目（ B ） ，
（ 2007 ） 等 。 ② ③ 如 2009 年中央颁布的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见 》 及三个考核办法 。 2006 年 11 月 20 日的报道《 85 . 9% 的人支持中央政府加强垂直管理破除地方保护 》 。 转引自： 《中国青年报 》
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尹振东 ： 垂直管理与属地管理 ： 行政管理体制的选择
③ 执法中的地方干扰， 独立行使职能 。
面对中央垂直管理的改革实践， 我们需要研究， 垂直管理改革的目的达到了吗？ 垂直管理体制
* 尹振东， 山东大学经济学院， 邮政编码：250100 ， 电子信箱： yinzd86@ yahoo. com. cn 。 作者感谢匿名评审人的良 好 意 见 和 建
议， 但文责自负 。 ① Qian ＆ Weingast （ 1996 ） 、 如 Qian ＆ Xu （ 1993 ） 、 杨 瑞 龙 （ 1998 ） 、 王 永 钦 等 （ 2007 ） 、 徐 现 祥 等 （ 2007 ） 、 张 军 （ 2007 ） 、 周黎安
2项目实施促进了经济增长中央政府观察到项目是坏项目此时中央政府支付给地方政府的报酬为3项目没有实施或者没有找到项目经济没有增长此时中央政府支付给地方政府的报酬为严格来说坏项目对中央政府造成损失的这种说法不是很恰当更为准确的说法是中央政府的效用函数中考虑了坏项目的社会成本但是由于前种说法比较简洁在后文的多次使用中比较方便通顺所以在正文中保留了这种说法
成本， 并不在乎坏项目的社会成本 。 在属地管理体制下， 监 管 机 构 由 地 方 政 府 管 理， 执行地方政府
① ② ③ ④ ⑤
2004 年 Z1 期的报道 “直管的反思” ， 《瞭望新闻周刊 》 2006 年 11 月 13 日 的 报 道“垂 直 管 理 进 行 时 ” 如《法人杂志 》 和“冷 如董娟（ 2009 ） 、 刘玲（ 2005 ） 、 龙太江和李娜（ 2007 ） 、 秦文涛（ 1999 ） 、 曾云传（ 2007 ） 、 朱松乔等（ 1999 ） 。 Acemoglu ＆ Robinson （ 2006 ） 。 新政治经济学的有影响力的著作有： Persson ＆ Tabellini （ 2000 ） 、 “中央政府 ” “中央 ” 。 下文把 简写为 招商引资在考核地方官员的指标体系中占有很重要的地位 ， 地方政府也把招商引资作为 工 作 的 重 点 ， 相关案例研究见王
2011 年第 4 期
垂直管理与属地管理 ： 行政管理体制的选择
尹振东
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内容提要 ： 经济分权和政治集中的中国式分权在推动经济持续高速增长的同时 ， 也带 中央陆续在一些政府部门 来了环境污染加剧和安全事故频发等问题 。 为 缓 解 这 些 问 题 ， 实行垂直管理 。 本文运用契约理论建立理论模型对比研究了垂直管理体制和属地管理体 垂直管理体制在实现地 方 监 管 部 门 否 决 坏 项 目 上 优 于 属 地 管 理 体 制的优劣 。 研究发现 ， 制， 的确能减弱地方政府的干扰 ； 但当监管任 务 的 绩 效 难 以 考 核 时 ， 垂直管理体制不仅不 能改变属地管理体制下监管部门通过坏项目 的 情 况 ， 还挫伤了地方政府发展经济的积极 性， 结果对中央政府来说反而更糟 。 最后本文还刻画了适合进行垂直管理的部门特点 ， 并 为未来的行政管理体制改革作出推测 。 关键词 ： 垂直管理 属地管理 地方政府 问责
② 这样就可以部分改善分权的问题 。 改进指标体系是给定分权框架 节能减耗等指标， 入环境治理 、
下的局部改善， 另一个解决办法是， 既然分权产生如此多的问 题， 那么也许可以通过调整分权程度 来解决问题 。 事实上， 上世纪 90 年代中期以来， 中 央 陆 续 在 银 行、 工 商、 税 收、 质 量 监 督、 安全生产 监督等部门上收了地方政府权力， 实行垂直管理 。 已经实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政 部 门， 其主要目的都在于强调通过保持 人事 、 财 务 的 独 立， 使 其 下 级 部 门 摆 脱 地 方 政 府 的 干 预， 加 强 部 门 执 法 监 管 的 权 威， 保 证“上 传 下 。 例如国家工商总局 副 局 长 甘 国 屏 曾 表 示， “垂 直 管 理 ” ， 达、 政令畅通 ” 工商系统省以下 可以减少
一 、引
言
。很多经济学家① 都把 改革开放以来， 中国经济一 直 保 持 高 速 增 长， 被 世 人 誉 为“经 济 奇 迹 ” 过去中央不仅向地方行政性分权， 下放很 地方政府竞争作为形成经济奇迹的重要原因 。 他们认为， 多经济管理的权力， 也进行了财政分权， 先后实行了财政包干制和分税制 。 分权使地方政府为经济 增长展开激烈竞争， 因为经济增长不仅能增加地方财政收入， 还可以作为政绩有利于地方官员的晋 促进了城市化和基础设施建设， 极 大 地 推 动 了 中 国 经 济 快 速 增 长， 但是分 升 。 地方为增长而竞争， 权也产生了很多问题， 如地方保护主义 、 环境污染加剧 、 安全事故频发 、 地方对科教文卫事业投入不 足等 。 针对分权出现的问题， 一般认为应该 改 进 以 GDP 为 主 的 考 核 地 方 官 员 的 指 标 体 系， 更多地纳