南京市城管执法存在的问题及对策行政管理专业大学论文

中央广播电视大学
毕业论文
题目:南京市城管执法存在的问题及对策
专业行政管理_______
年级2014秋
学号0000000000000
学生姓名_____________
指导教师_____________
论文完成日期2016年11月10日
南京广播电视大学
毕业设计（论文，作业）课题审批表
南京市城管执法存在的问题及对策
【内容摘要】城市管理的相尖问题是我国城市化进程中不可忽略
的问题，同时也是城市建设以及发展中群众最为矢心的问题之一。

本文详细的阐明了城管部门的建立的必要性以及时代发展的特点，结合
政府的在城市管理中发挥的巨大作用。

但是在现实的城市管理中，城市管理执法仍然存在很多的问题，这种问题尖系到人民群众的生命财产安全，不可忽视。

本文以南京市的城管执法为例，阐明了城管执法过程中存在的诸多问题，最后提出了相应的对策和建议。

【矢键词】南京市城管执法问题对策
二 ' 南京市城管执法存在的问题 __________________________________ 4
（一）__________________________________________ 执法形象不良4
（二）城管执法混乱5
（三）__________________________________________ 执法方式单一5
（四）_______________________________________________________ 野蛮执法和暴力抗法时有发生 _______________________________________ 6
三、南京市城管执法问题的对策____________________________________ 8（_）__________________________________ 加强城管执法队伍建设8
（二）_____________________________ 加强城管执法的合法性建设8
（三）______________________________________ 创新执法理念模式9
（四）__________________________________ 健全城管执法监督机制9
四、纟吉论 _________________________________________________________ 10
致谢__________________________________________________________ 10
参考文献 _____________________________________________________ 11
一、引言
城市，应该是为居住在其中的人们提供一种更好的生活条件，通过其比较完善的社会功能对城市公民的基本生活权益做好保障。

但是当今中国存在的最大问题就在于最新城市的产生，农村的剩余劳动力正在疯狂的增长，大部分涌入城市，在人们的整体意识中，最具有吸引力的大城市已经不堪重负，所以也就不能够为城市的居住者提供良好的生活服务。

而城管，便是随着我国社会各方面发展而产生的，是与我国实际相结合的特色社会部门，它可以视为我国迅速发展的一个产物，也可以视为我国为了治理日益复杂化、多样化的城市而进行的一项创新性的尝试。

城管的诞生是一种良好的探索，但是由于这种探索成立的时间比较短，执法的程序不是很规范，人员的素质也是参差不齐。

城管的执法具有的合法性以及合理性引发了全社会的广泛矣注。

二、南京市城管执法存在的问题
城管执法作为我国政府机构改革时间过程中的一项产物，能够处理群众普遍尖注的社会问题以及相尖社会热点问题，它是直接面向群众的。

另外，城管执法也是一项与政府形象密切相尖的系统工程，惠及民生且涉及到很多方面，城市要想不断向前发展必须加强城市管理。

我国近些年在城市管理方面的综合执法是有一定的提升效果的，比如在降低管理成本、简化执法机构、尽量避免交叉执法、多头执法以及执法扰民等现象。

但是根据目前的情况，城管在社会上的反响却比较差，社会舆论方面更多的也是负面的内容，行业测评垫底，面临着很多困境。

如果把这些困境予以改善不仅能够缓解城管执法过程中存在的问题，还能够一定
程度上缓和群众和政府之间的矛盾，进一步提升政府的影响力和公信力，具有极其重要的意义。

（一）执法形象不良
南京市的城管在实际执法过程中存在很多野蛮执法以及暴力抗法等现象，这就
使其被置于社会舆论的风口浪尖，严重影响了城市和谐的社会氛围，也破坏了他们
在当地的群众基础。

再加上执法过程中经常遭到暴力抗法，使得城管的执法工作更难以开展，队员也更加低落。

甚至南京市的有些城管被定义为妖魔的形象，成了蛮
横卑劣、粗鲁猥琐的代名词，由于一些暴力执法的现象使本来应该是为人民服务的
形象渐渐成了群众的眼中钉，网络上流传的一首《城管之歌》，歌词“政府不图咱为城市做多大贡献啊，一辈子不容易就欺负个小商小贩”，直观地道出了网民对城
管人员的看法一一专职打击小商贩。

对城管的职能，也流传这“上管天、下管地、
中间还能管空气”的说法。

对城管执法工作的议论和谴责，不光是存在于我国大陆的各个城市当中，在一些农村等地同样也存在类似的现象。

市民对城管的不满和抱怨，在我国大陆的各个城市中居高不下，城管被冠以的恶名，甚至被中国台湾地区
市民所了解，如果严厉的批评是恨铁不成钢的一种方式，目的是为了更好地让城管
改正的话，那么之前所谓的冷嘲热讽就仅仅是前奏，而曾被提出取消城管的想法，
结果确实得到了许多人的响应，这表明很大一部分群众对城管的某些做法已经无法容忍，在他们看来，城管根本不能作为城市的形象和名片，是城市的负面因素。

（二）城管执法混乱
根据相尖法律法规的规定，城管执法应根据相应的程序，然而在江苏南京城管执法实践过程中却没有按照正常的程序进行处罚，这反映了南京市在城管执法过程中存在的严重不足。

由这个案例可以看出城管执法混乱是造成执法过程中发生惨案的重要原因。

南京市经常发生城管执法混乱的现象，城管与商贩之间的矛盾一直没有得到很好地解决。

南京市在城管实践执法过程中，行政主体与行政客体的尖系大多数是以城管执法主体作为主导一方的“单边尖系”，即在两者的交谈过程中，城管执法工作人员占据绝对优势，行政客体仅仅是主体的服从者。

有些专家学者提出城管执法的行政主体和行政相对人应该是合作的尖系，鼓励社会
大众积极参与城管执法，全面发挥广大公众的监督作用，从而实现城管执法更加公平、公正和公开。

然而因为相矣体制改革的乏力，而且“单边矣系”存在的时间较长，很多南京市城管执法队员忽视广大公众这一合作伙伴，造成在回应社会尖切方面较为不足，南京市城管暴力执法和群众暴力抗法的现象仍然存在。

此外，南京市公众缺乏应有的参与意识，在现实的城管执法过程中，南京市公众通常表现为参与热情的不高，主动参与的愿望不高，即便是偶尔的参与也是被动参与，并且多数是在南京市相尖部门的安排下，走走过场而已，形式有限，方式简单。

（三）执法方式单一
虽然近年来，南京市城管部门创新工作方式，取得了一定的成效，在一定程度上缓和了官民矛盾，提高了行政执法效率，促进了南京市经济社会的发展，但
是与其他城管执法比较成熟的地区相比，南京市城管执法信息化程度不高，内部的创新动力不足。

具体表现为两个方面：第一是南京市城管执法手段传统，缺少创新；第二是南京市城管执法具有周期性，缺乏常态性，短期效果明显，反弹性较强。

目前南京城管执法的方式主要有教育、整改、暂扣、罚款、申请法院强制执行、恢复原状、强拆等七种方式与方法，然而南京城管的管理范围涉及市容等六大责任，在这七种执法方式中并不是所有的执法方式完全适用于管理任务，例如申请法院强制执行，这种方式程序复杂、运行成本较高，只在重大案件才会使用。

由此看来，相教于其他的城市管理任务，南京市目前存在着城管执法方式与方法比较单一；在高科技运用方面，“数字城管”的智能化城管体系仅仅在少数发达地区拥有，在南京市仍没有被运用；从执法方式与方法上来看，罚款的模式仅仅对部分轻微的违法行为有效果，“非现场执法”也只能对非流动性的商铺和非流动的摊贩有效果，但这两者均不在南京市城管执法的管辖范围内；以沉默执法为代表的柔性管理方式，虽然表面看上去避免了野蛮执法、暴力抗法的行为，但从本质上来看并没有放弃野蛮执法的想法，与传统执法方式本质相似。

（四）野蛮执法和暴力抗法时有发生
城管执法是把双刃剑，如果恰当并合理的运用，可以为城市居民提供优质的居住环境；相反，如果不合理运用会致使城管权力出现异化，会影响行政客体的权益，严重的会造成社会的不稳定T生。

野蛮执法与暴力抗法问题在城管执法过程中经常被提到，也是网络舆论尖注的焦点之一，在最近的几年内，野蛮执法和暴力抗法事件时常发生，城管与市民的尖系始终得不到缓和。

南京城管野蛮执法的案例有：1、2013年5月7日下午15 ： 50左右，在南京市东井一村一对卖菜的老头老太因为与城管争执双双被打伤，老头左脸部血肿，老太嘴部上唇出血，现场围观者众多，后路人报警，20分钟后120、110分别赶至现场，受伤的老头被救护人员担架抬上救护车送至附近南京武警医院治疗，受伤老太随后也跟去一同治疗。

据现场目击者说，当时老头老太推了一辆车子准备进社区去卖菜，被城管拦阻，随后发生争
吵，老头老太后被一个个子较高的身着便装的城管队员出手打伤。

据被打的老太
说，是城管用拳头打的，打了很多下，连她的嘴角都被打出血了。

老太说，本打算
去里面学校接小孩顺便卖菜的，城管不让卖菜就算了，接小孩也不让进。

围观群众
见老人被打，很是气愤。

纷纷谴责打人者，要求媒体给予
曝光这种暴力执法。

2、2015年6月18日早上，南京市高淳区东坝镇发生了一起城
管执法人员和沿街店铺业主之间的冲突，导致一名聋哑人颅底骨折、右侧颛骨骨
折、头皮血肿受伤。

据目击者介绍，当天早上八点钟左右，十几名城管执法人员在
高淳区东坝镇进行沿街巡查，要求这家名为“蓄电池总汇”的店铺立刻将门口占道
的废旧电动车挪走，就在执法人员加紧催促、店主迟迟没有挪车的情况下，冲突发
生了，城管执法人员让老板把电动车弄走，老板说等修完车子再弄，城管执法人员
说不行，让他马上把车子弄走，城管执法人员就自己动手了，哑巴吴先生就用手推
他们，让他们不要弄，就发生争执了。

暴力抗法的案例有：1、据市民反映，南京建邺区万达广场南侧福园路，经常有烧烤摊点占道经营，油烟污染大，且噪音严重扰民。

为保护群众利益，2013年9月25日晚11点10分左右，兴隆街道城管执法中队组织队员40人、执法车4台，对该路段的烧烤、夜排档进行集中整治与取缔。

执法过程中，“兄弟烧烤”夜排档严姓兄弟2人、“张记大排档” 摊主2人及“小马油炸”摊主1人等，纠集社会闲杂人员20余人手持刀具、铁棍、砸碎的啤酒瓶等工具殴打城管执法人员，公然暴力阻挠执法。

期间，“兄弟烧烤” 夜排档严姓摊主等人气焰十分嚣张，打伤执法队员1名，协管队员1名，现场调集并指挥社会闲杂人员将一辆执法车车窗玻璃砸毁，车胎被损坏，车身不同程度受损，执法车被迫停在原地。

在冲突过程中，执法人员始终采取克制、忍让态度，并及时报警。

2、2015年10月28日晚上八点多，南京市玄武区城管执法大队新街口中队巡查人员发现进香河路和珠江路交界处有一处卖床单的占道摊点，现场有6名年轻的经营人员拉起广告横幅露天促销。

城管执法人员当即指出其违规行为，要求自行收掉横幅和摊位，对方不仅拒绝收摊，还辱骂、威胁、推换城管人员。

针对该情况，中队组织了15名城管人员赶到现场处理，并及时拨打110，但在警方赶到后，对方电话喊来3辆车约20余名人员，将城
管人员团团围住，进行威胁、殴打，对民警的制止也置若罔闻。

整治中，城管新街
口中队一协管员被对方持棍击中头部，当场鲜血直流。

被打伤的协管队员当即在同事搀扶下前往医院缝针，到家后出现头昏、呕吐症状，随后又被送往鼓楼医院救治，次日到市级机尖医院住院治疗。

根据以上例子可以看出，在一系列的野蛮执法和暴力抗法事件中，城管执法逐渐被置于舆论的风口浪尖，一件件野蛮执法的实例不仅使得暴力事件增多，当地原本应有的稳定和谐被破坏，还严重破坏了南京城管执法在人民群众心中的地位；一件件暴力抗法的实例也使得南京城管执法人员积极性下降，开展工作举步维艰。

三、解决南京市城管执法问题的对策
（一）加强城管执法队伍建设
伴随着我国城市化地发展，南京市城管执法人员的职责也在持续扩大，城管领域的工作任务比较繁重，加上有编制的城管执法人员数量有限，在这种情况下，就
需要大量招聘临时人员来协助城管执法，由于裙带尖系、招聘门槛低等原因，这些
临时招聘的城管执法人员素质不高、文化程度较低、掌控科学技术的能力不强和道
德素质较差。

在当今社会，科学技术是第一生产力，南京市在城市管理领域积极采
用科学技术将在很大程度上提升城市管理效能，尤其是当前数字化城管的发展趋
势，更需要大量引进高素质的城管执法人员，所以南京市城管就要构建一套合理地
城管执法人员选拔和任用体系，对于有编制的城管执法人员的任用、考核要严格按
照《公务员法》的相尖规定去操作，对于无编制的城管执法人员的任用要通过严格
考试和考核的手段，确保这些人员有一定的法律和文化素养，保证其思想品德端正，并且要定期进行业务知识方面的培训，全面提高其业务素养与执法技巧，定期
对无编制城管执法人员进行考核，实施优胜劣汰，确保城管执法人员坚持做到文明执法、科学执法和严格执法，不断增强社会大众的认同感。

（二）加强城管执法的合法性建设
国家应该完善城市管理领域的行政法体系，制定出一部位阶比较高的城管执法领域的统一法律，这是城管执法有度有力地重要保障，在每年的全国城管执法年会上，与会代表都纷纷表示，只有制定在全国层面进行统一的立法，才能进一・步理
顺城管执法体制机制。

加强城管执法人员的合法性建设，首要的便是对城管执法的
主体资格进行规范，确保城管执法资格在程序方面要做到合法，具有独立性和单一性，不存在交叉的问题。

《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院及
得到授权的省、市、自治区政府才拥有对一个行政机构做出处罚的权力，地级市或
是县政府都没有这样的权力，若是把几种权力都集中的分配到一个部门，原先部门
的行政权力就可能被取消，这样来保证新执法部门工作过程中的唯一性和合法性。

另外，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六
十四条规定，省级人民政府建设新的行政机构，一定要上报国务院与本级人民代表
大会备案，所以，城管执法部门的建设一定要严格根据这两部法律的相尖要求，才
能确保获取合法的执法资格。

（三）创新执法理念模式
南京市城管执法应该遵循以人为本的原则，城管执法人员要在尊重弱势群体生存权的前提下，全面树立为人民管理城市的理念，因此，南京市城管执法人员要对
小摊小贩和城市干净的市容市貌不可能同时存在的观念予以转变，树立这样
一种观念，即通过处罚、控制这种堵的方法解决不了城市管理问题，应该采用疏导的手段，认识到城管执法的目的是维护城市的市容环境以及社会大众的生活、生产
环境，其最终目的还是为人民服务，南京市城管执法应该走出执法就是处罚，管理
就是控制的误区，在具体执法过程中，应该坚持以人为本，换位思考，真正做到为人民管理城市。

南京市城管部门应该实施服务、管理、执法三位一体的人性化城市管理模式，争取用服务手段解决百分之七十的问题，用管理手段解决百分之二十的
问题，用执法手段解决百分之十的问题，改变“堵”的思路，将事后事件处理转变为事前超前服务，可以借鉴济南市城管“西瓜地图”工作法，通过在地图上标注西瓜销售点和进城路线，实现城市交通、市容市貌、瓜农卖瓜和市民买瓜的和谐统
一，南京市城管可以仿照此种做法，绘制相应的小摊贩地图，树立超前服务式的“地图思维”。

此外，还可以成立慈善工作站，设立摊贩救助基金，通过工作站帮助困难摊贩与城管系统中的困难职工，此种方式将城管执法人
员和行政相对人紧密的凝聚和联系在一起，使人民充分享受城市管理。

（四）健全城管执法监督机制
权力若是没能得到有效的监督必然会造成滥用权利，因而必须加强科学管理、有效监管，只有这样才能遏制权力的滥用，让权力运行在阳光下，使得权力不被成为谋取个人私利的工具。

社会群众是城管的服务对象，保障城市环境的健康发展与居民正常生活的权益是其职责所在。

权为民所用，利为民所谋，情为民所系，使管理者站在群众的角度思考问题，解决问题。

与此同时，必要的监管不可或缺。

确保群众的权益不受损失，严格规范执法人员的行为是重点，开辟责任倒查机制，坚决惩治执法人员违法违规行为。

同时执法人员要接受来自政府、社会群体、广大市民的监督，自觉规范自己的行为，提高自己的法律知识。

此外，南京市应该鼓励公众参与城市管理，首先应该增强公众参与管理的意识，广泛倡导参与城市管理光荣的
价值观，通过广泛地宣传，使人们深刻认识到“城市是我家，管理靠大家"的观念，使各个阶层的人们拥有将创造与维护美好南京市当作城市中每个人共同的目标，使公众积极参与到南京市的城市管理中。

其次应该增强公众的维权参与意识，树立公众维权成功的典型并且进行大力宣传，让公众认识到如果自己的合法权益受到侵害后，可以通过法律的路径予以解决。

再次，应该增强公众检举和揭发的参与意识，通过奖励的手段鼓励公众对错误执法与野蛮执法进行揭发检举。

四、结论
城管执法历经了十多年的快速发展，在维护城市市容环境和提升城市管理水平方面做出了很大的贡献，提升了行政执法的效能，在一定程度上达成了行政执法体制改革的目的，而且党和政府的高层会议上明确指出“理顺城管执法体制，提高执法服务水平”，但是近些年来野蛮执法和暴力抗法的事件屡屡发生，暴露了南京市城管执法在执法手段、执法依据和公众参与等诸多方面的问题，造成了城管形象被妖魔化，使地方行政执法体制改革发展陷入“瓶颈”，即城管执法的发展陷入“瓶颈”，城市化不会停止，而且会更加迅猛，随之而来的城市管理职能会全面扩大，因此打破城管发展瓶颈，完善城管执法就显得格外重要。

本文主要对南京市城管执法存在的问题和对策进行了分析研究，得出了相应的理论成果，但是城管执法问题的研究非常复杂，因为本人能力有限，只能在自己能力允许的范围内作出最大的努力。

另外，本人理论功底较弱，文章整体看起来理论性稍显不足，不能将问题进一步升华，希望在今后的学习研究中加以改进和完善。

本论文在选题及写作过程中得到电大某某老师的悉心指导，袁老师多次询问写作进程，并为我指点迷津，帮助我开拓写作思路，精心点拨、热忱鼓励。

在此由衷感谢袁老师和各位校领导、师生的尖心。

参考文献：
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