加拿大诉欧盟限制石棉产品进口措施案

加拿大诉欧盟限制石棉产品进口措施案
报告人：葛仲彰
一、案情简介
1998年5月28日，加拿大根据GATT1994第22条、TBT协议第14条要求与欧盟进行磋商。

加拿大认为，法国采取的有关禁止使用石棉和含石棉产品的一些措施违反了TBT协议第2条、GATT1994第11条和GATT1994第23条。

由于实质性商业利益，巴西也于1998年6月12日要求参加磋商。

1998年10月8日，双方磋商未取得满意结果。

因此，加拿大请求设立专家组。

1998年11月25日，专家组成立。

巴西、美国和津巴布韦作为第三方参加争端解决。

2000年6月13日，专家组向各方分发中期报告。

2000年7月25日，专家组向各方分发最终报告。

2000年10月23日，加拿大决定想上诉机构提出上诉。

11月26日，加拿大提交了上诉意见。

11月21日，欧盟也提出了上诉意见。

2001年3月12日，上诉机构做出报告并分发各方。

4月5日，DSB通过了上诉机构报告和修正后的专家组报告。

二、基本事实
1996年12月24日，法国政府根据劳动法和消费者法的规定通过了禁止石棉进口的第96—1133号法令。

该法令于1997年1月1日生效。

其主要内容是：为了保护工人、消费者的利益，禁止生产、进口、销售、运输石棉产品，但是它也列明了属于例外的几种情况，如在提供安全的技术保障条件下将不适用上述法令。

三、双方的法律主张
(一)加拿大的法律主张
该法令违反了TBT第2条第1款、第2款、第4款和第8款。

该法令违反了GATT1994第3条第4款。

该法令违反了GATT1994第11条第1款。

该法令违反了GATT1994第23条第1款（b）项。

(二)欧盟的法律主张
该法令不属于TBT规范，即便专家组认定它属于TBT规范，其也不违反TBT 的有关条款。

该法令不违反GATT1994第3条第4款，因为其未对进口同类产品提供少于国内产品的优惠待遇。

该法令不属于GATT1994第11条规范的范围。

GATT1994第23条第1款（b）项不适用于本案。

根据GATT1994第20条（b）项，在任何情况下保护人类健康都是必要的。

四、案件所涉协议及其条款
本案中所涉及的协议为《技术性贸易壁垒协议》（TBT）和《1994年关税与贸易协定》（GATT1994），当中涉及的条款有TBT第2条第1款、第2款、第4款和第8款，GATT1994第3条第4款、第11条第1款、第20条（b）和第23条第1款（b）。

现将这些条款的中英文列举如下：
（1）TBT第2条第1款、第2款、第4款和第8款
Article II Preparation, Adoption and Application of Technical Regulations by Central Government Bodies
With respect to their central government bodies:
2.1 Members shall ensure that in respect of technical regulations, products imported from the territory of any Member shall be accorded treatment no less favourable than that accorded to like products of national origin and to like products originating in any other country.
2.2 Members shall ensure that technical regulations are not prepared, adopted or applied with a view to or with the effect of creating unnecessary obstacles to international trade. For this purpose, technical regulations shall not be more trade-restrictive than necessary to fulfil a legitimate objective, taking account of the risks non-fulfilment would create. Such legitimate objectives are, inter alia: national security requirements; the prevention of deceptive practices; protection of human health or safety, animal or plant life or health, or the environment. In assessing such risks, relevant elements of consideration are, inter alia: available scientific and technical information, related processing technology or intended end-uses of products.
2.4 Where technical regulations are required and relevant international standards exist or their completion is imminent, Members shall use them, or the relevant parts of them, as a basis for their technical regulations except when such international standards or relevant parts would be an ineffective or inappropriate means for the fulfilment of the legitimate objectives pursued, for instance because of fundamental climatic or geographical factors or fundamental technological problems.
2.8 Wherever appropriate, Members shall specify technical regulations based on product requirements in terms of performance rather than design or descriptive characteristics.
第二条中央政府机构对技术法规的制定、批准和实施
对于中央政府机构：
2.1 各成员应保证在技术法规方面，给予来自任一成员境内进口产品的待遇，不低于本国生产的同类产品或来自任何其他国家的同类产品的待遇。

2.2 各成员须保证技术法规的制定、批准或实施在目的或效果上均不会给国际贸易制造不必要的障碍。

为达此目的，技术法规除为实现正当目标所必须的条款外，不应有额外限制贸易的条款。

考虑到正当目标未能实现可能导致的后果，技术法规应包括为实现正当目标所必须的条款。

这里所说的正当目标是指国家安
全，防止欺诈行为，保护人身健康或安全，保护动物植物的生命和健康，保护环境。

在评估未能实现上述正当目标所导致的风险时，尤其需要考虑到的因素有：现有的科学和技术信息，有关的加工技术或产品的预期最终用途。

2.4 当需要制定技术法规并且己有相应国际标准或者其相应部分即将发布时，成员须使用这些国际标准或其相应部分作为制定本国技术法规的基础，除非这些国际标准或其相应部分对实现其正当目标无效或不适用，例如由于基本的气候或地理因素或基本的技术问题等原因。

2.8 凡适用时，各成员应尽可能按产品的性能要求，而不是按设计或描述特性制定技术法规。

（2） GATT1994第3条第4款
Article III National Treatment on Internal Taxation and Regulation
4. The products of the territory of any contracting party imported into the territory of any other contracting party shall be accorded treatment no less favourable than that accorded to like products of national origin in respect of all laws, regulations and requirements affecting their internal sale, offering for sale, purchase, transportation, distribution or use. The provisions of this paragraph shall not prevent the application of differential internal transportation charges which are based exclusively on the economic operation of the means of transport and not on the nationality of the product.
第三条国内税与国内规章的国民待遇
4．一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，在关于产品的国内销售、兜售、购买、运输、分配或使用的全部法令、条例和规定方面，所享受的待遇应不低于相同的国产品所享受的待遇。

但本款的规定不应妨碍国内差别运输费用的实施，如果实施这种差别运输费用纯系基于运输工具的经济使用而与产品的国别无关。

（3）GATT1994第11条第1款
Article XI General Elimination of Quantitative Restrictions
1. No prohibitions or restrictions other than duties, taxes or other charges, whether made effective through quotas, import or export licences or other measures, shall be instituted or maintained by any contracting party on the importation of any
product of the territory of any other contracting party or on the exportation or sale for export of any product destined for the territory of any other contracting party.
第十一条数量限制的一般取消
1. 任何缔约国除征收税捐或其他费用以外，不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。

（4） GATT1994第20条（b）
Article XX General Exceptions
Subject to the requirement that such measures are not applied in a manner which would constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade, nothing in this Agreement shall be construed to prevent the adoption or enforcement by any contracting party of measures:
(b) necessary to protect human, animal or plant life or health;
第二十条一般例外
本协定的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施以下措施，但对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制：
（乙）为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施；
（5） GATT1994第23条第1款（b）
Article XXIII Nullification or Impairment
1. If any contracting party should consider that any benefit accruing to it directly or indirectly under this Agreement is being nullified or impaired or that the attainment of any objective of the Agreement is being impeded as the result of：
(b) the application by another contracting party of any measure, whether or not it conflicts with the provisions of this Agreement, or
the contracting party may, with a view to the satisfactory adjustment of the matter, make written representations or proposals to the other contracting party or parties which it considers to be concerned. Any contracting party thus approached
shall give sympathetic consideration to the representations or proposals made to it.
第二十三条利益的丧失或损害
1.如一缔约国认为，由于：
（乙）另一缔约国实施某种措施（不论这一措施是否与本协定的规定有抵触），或
它根据本协定直接或间接可享受的利益正在丧失或受到损害，或者使本协定规定的目标的实现受到阻碍，则这一缔约国为了使问题能得到满意的调整，可以向其认为有关的缔约国提出书面请求或建议。

有关缔约国对提出的请求或建议应给予同情的考虑。

五、专家组审理过程
（一）TBT是否适用于本案中的法令
加拿大认为，该法令属于TBT规定的技术法规，所以TBT适用于该法令，欧盟对此持相反的观点。

TBT附件1第1条对技术法规所下的定义是：“规定强制执行的产品特性或相关工艺和生产方法、包括适用的管理规定在内的文件。

该文件还包括关于适用于产品，工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签要求。

”
专家组认为，技术法规的定义域产品特性相关工艺和生产方法有关，因而可以确定它是适用于特定的产品。

根据对技术法规定义的分析，专家组认为，一项措施要构成技术法规需满足以下特征：1.该措施影响一种或多种产品；2.该措施制定了允许进入该成员方市场的产品的技术特征；3.该措施具有强制效力。

据此，专家组认为，本案中的法令中禁止石棉产品进入市场的规定不构成TBT 附件1第1条所定义的技术法规。

至于法令中的例外规定是否构成技术法规，专家组首先驳回了欧盟有关该法令属于过渡性或临时性法令、例外规定属于补充性规定等申辩，认为这些申辩不能体现例外规定本身的性质。

其次，专家组指出，该法令第2条第2款以穷尽列举
的方式规定了有关产品、服务的认定，说明有关产品从例外规定中获得了利益。

此外，该法令第2条还设定了产品的市场标准。

据此，专家组认为，该法令的例外规定属于TBT附件1第1条所定义的技术法规。

由于加拿大并未就例外规定部分单独提起投诉，专家组认为它无权就此部分进行分析。

（二）GATT1994第3条第4款和GATT1994第11条
加拿大认为该法令违反了GATT1994第3条第4款和第11条的规定。

一方面，它禁止石棉进口违反了GATT1994第11条第1款；另一方面，它属于禁止销售和使用石棉的国内法规，违反了GATT1994第3条第4款。

欧盟认为，一项措施或者属于国内法规，受GATT1994第3条第4款的约束，或者涉及产品的进口，受GATT1994第11条第1款的约束，加拿大的投诉混淆了这两个条款的关系。

专家组认为，首先，双方对该法令受GATT1994第3条第4款约束没有异议，因为该法令属于GATT1994第3条第4款所说的“影响国内销售、标价出售、购买、运输、分销或使用的法律、法规和规定。

”专家组指出，GATT1994对第3条的注释规定：“对于适用于进口产品和同类产品的任何国内税或其他国内费用或本条第1款所指类型的任何法律、法规和规定，如在进口时或在进口口岸对进口产品征收或执行，则仍应被视为国内税或其他国内费用或第1条所指类型的法律、法规和规定，并因此应遵守第3条的规定。

”
据此，GATT1994第3条第4款适用于对进口石棉产品的禁令。

因此，专家组认为没有必要审查加拿大关于GATT1994第11条第1款的主张。

(三)该法令是否违反GATT1994第3条第4款
在审查法令是否违反GATT1994第3条第4款时，专家组主要围绕着以下两个问题进行：
1)关于同类产品的认定
经过对本案所涉及的产品的物理特性、产品分类、最终用途和消费者爱好几
个方面的分析，专家组认为，温石棉、纤维素和玻璃纤维等具有相同属性和品质、相同的最终用途，因此属于GATT1994第3条第4款所说的同类产品。

此外，由温石棉纤维制造的产品和由纤维水泥制造的产品也属于同类产品。

2)该法令对加拿大的产品是否存在歧视性待遇
加拿大认为，该法令改变了从加拿大进口的石棉产品与法国本地的产品的竞争条件，因为其对从加拿大进口的温石棉产品在适用影响国内销售、购买、运输和分销方面的法律、法规和规定方面没有提供平等的机会。

专家组认为，确定是否存在歧视性待遇，应对前述确认的属于同类产品的进口产品与国内产品进行比较。

首先，专家组发现法国确实生产了温石棉的替代产品，并且在对待进口石棉产品和替代产品的待遇上存在不同。

根据该法令的第1条第1款和第2款的规定，专家组认为这些规定给予温石棉产品的待遇低于给予其同类产品——纤维素、玻璃纤维等的待遇。

因此，专家组认为该法令对加拿大的产品存在歧视性待遇，违反了GATT1994第3条第4款。

(四)GATT1994第20条（b）是否适用于该法令
欧盟认为，由于该法令是法国政府为了保护公众健康的目的而制定的，所以根据GATT1994第20条（b）的规定可以合理地规避GATT1994第3条第4款的规定。

专家组认为，要援引GATT1994第20条的例外规定，首先要证明该法令符合GATT1994第20条（b）的规定，然后还要证明该法令符合GATT1994第20条前言的规定。

1）该法令是否符合GATT1994第20条（b）
GATT1994第20条（b）规定的是“为保护人类的生命或健康所必需的”措施，适用该条款要符合两个条件：首先，目的是为了保护人类的生命或健康。

其次，所采取的措施必须是为了实现上述目的所必需的。

专家组由此认为，审查一项措施是否符合GATT1994第20条（b）的规定，要
考虑三方面的因素：首先，人类生命或健康面临威胁。

其次，成员方希望保护人类生命或健康。

最后，所采取的措施是否是必需的。

根据欧盟所提供的证据，专家组认为，温石棉产品对人类生命或健康构成了威胁。

那么，欧盟采取的措施是否是必需的呢？是否可以采取其他的对贸易更少限制的方法呢？
专家组指出，在有些国家就对石棉产品采取控制使用的方法。

但是欧盟的证据表明，控制使用的方法既没有有效的结果，又不易实现。

因此，专家组认为，控制使用的方法不能成为禁止使用的替代措施。

此外，加拿大还提出，可以适用对接触石棉的工人的国际保护标准。

专家组指出，该标准只适用于不得不接触石棉的情形，并且国家标准中也建议使用替代石棉的、危害更小的产品。

专家组还指出，国际标准提供的保护低于法国所采取的措施提供的保护。

因此，专家组认为，国际标准也不能达到法国实施的保护目标。

专家组对这一问题的结论是：除了该法令外，不存在可选择的其他方法，因此该法令符合GATT1994第20条（b）的规定。

2）该法令是否符合GATT1994第20条前言部分
首先，专家组经过分析，认为该法令的规定不存在对不同产品的歧视，因此没有必要再审查是否存在任意的、不合理的歧视。

至于是否存在“对国际贸易的变相限制”，专家组对此的解释是：该词并没有被清楚地定义，专家组认为理解该词的重点不在“限制”，而在于“变相”。

专家组通过对该法令的分析，认为该法令并没有使法国替代纤维工业从中获得利益，也没有损害第三国生产者的利益，因此不构成对国际贸易的变相限制。

因此，专家组认为该法令符合GATT1994第20条（b）的规定，该法令对GATT1994第3条第4款的违反因为符合GATT第20条(b)而得到豁免。

(五)该法令是否违反GATT1994第23条第1款（b）
GATT1994第23条是关于“利益的丧失或减损”的规定，专家组对GATT1994第23条第1款（b）的解释是：投诉方应能证明在《关贸总协定》订立时它有理由
期望对方不采取现在存在争议的措施。

专家组指出，在乌拉圭回合后期，法国就已经禁止石棉产品的使用了，因此加拿大并不能证明自己当时有理由期望法国不采取禁止措施。

因此，专家组认为加拿大不能证明GATT1994第23条第1款（b）意义上的利益丧失或减损的存在，于是驳回了加拿大的此项诉求。

(六)专家组裁定
基于以上的分析，专家组最后做出以下裁定:
该法令的禁止部分不属于TBT规范的范围，例外规定部分属于TBT规范的范围。

但是由于加拿大未就例外规定部分提起投诉，专家组无权对这一部分进行分析。

该法令违反了GATT1994第3条第4款，但是由于符合GATT1994第20条（b），法国可以合理的规避GATT1994第3条第4款。

加拿大未提供充足的证据证明法国违反了GATT1994第23条第1款（b），驳回加拿大关于此项的投诉。

六、上诉机构审理过程
（一）本案中的法令是否属于TBT中的技术法规
上诉机构认为，加拿大在成立专家组的请求中是将第96—1133法令作为一个整体进行投诉的，因此该法令只能作为一个整体进行审查。

该法令包括了禁令和例外规定，因此它不是一个完全的禁令，其中的禁令和例外规定部分是不可分开来理解的。

例外规定部分脱离了禁止部分的内容就失去了自己独立的法律特征。

因此，上诉机构推翻了专家组将法令分为两部分进行审理的结论。

上诉机构对TBT 附件1第1条关于技术法规的定义的分析集中在“产品特性”一词上。

专家组认为，该词的词意为“特征、品质或其他可区别的特点”，它与产品的构成、大小、形状、颜色、质地等有关。

基于上述理解，专家组认为，本案中的法令适用于一种产品——石棉。

该法令的第1条规定它适用于石棉纤维，但是没有指明该产品的任何特征。

因此，如果该法令规定的措施仅适用于石棉纤维，它就不构成TBT所说的技术法规。

但是，该法令适用的对象不仅限于石棉纤维，它所涉及的产品是“包含石棉纤维的产品”，并且指明了“包含石棉纤维的产品”的特征，同时规定对这些产品的禁令是强制性的。

据此，专家组认为该法令属于TBT所说的技术法规。

但是，由于专家组未对加拿大就TBT第2条的具体投诉进行审理，所以自己无权对加拿大的投诉进行审理。

（二）GATT1994第3条第4款中的“同类产品”如何认定欧盟在上诉中指出，专家组对同类产品的认定是错误的，并要求上诉机构推翻专家组关于该法令违反GATT1994第3条第4款的裁定。

上诉机构认为，从字典的解释看，同类产品指的是具有相同的或类似的特征或品质的产品。

从GATT1994第3条第4款的规定看，它所规范的同类产品应解释为适用于进口产品和国内产品的竞争关系，即这里的同类产品是具有竞争关系的同类产品。

上诉机构指出，确认同类产品应基于产品的物理特性、最终用途和消费者的喜好等。

据此，上诉机构认为，专家组将石棉的替代产品归为石棉的同类产品是错误的。

因为，石棉纤维在1997年就被国际公认为一种致癌物质，而石棉的替代产品没有这一风险，说明二者在物理特性上存在不同之处。

至于专家组裁定由温石棉纤维制造的产品和纤维水泥制造的产品也属于同类产品，上诉机构认为，由于加拿大没提供任何有关这些产品的消费者喜好与习惯的证据，因此不能证明它们属于同类产品。

因而也不能该法令违反了GATT1994第3条第4款的规定。

（三）本案中的法令是否符合GATT1994第20条（b）加拿大对专家组做出的“石棉对人类生命健康构成威胁”结论提出了上诉。

上诉机构认为，专家组的结论是基于对7个方面的因素的考虑，包括科学证据和有关专家的观点，因此上诉机构决定维持专家组的裁定。

加拿大对专家组认定该法令符合GATT1994第20条（b）所说的“必需”的要求的结论也提出了上诉。

加拿大认为，专家组应当对风险评估做出量的判断。

上诉机构认为，GATT1994第20条（b）的规定应与SPS的有关规定相结合理解，因为二者都涉及为保护人类生命或健康而采取的措施，而从它们对风险评估的规定看，并没有要求确定具体的量的指标，因此上诉机构不同意加拿大的观点。

至于法国的保护水平，是停止石棉对健康危害的扩散，是最高程度的保护，易于达到保护健康的目的，并且科学证据也证明了石棉替代产品的危害比石棉产品小。

关于有控制的使用方法，由于它与完全禁止的保护水平不同，因此它也不是一种合理的可获得的替代措施。

因此，上诉机构认为本案中的法令符合GATT1994第20条（b）的规定，决定维持专家组对该问题做出的结论。

（四）上诉机构裁定
基于以上分析，上诉机构做出以下裁定：
推翻专家组将本案中的法令分为两个部分进行审理的结论。

本案中的法律不违反GATT1994第3条第4款的规定。

维持专家组关于“本案中的法令符合GATT1994第20条（b）”的裁定。

七、案件的启示
本案涉及到对技术法规的界定，对同类产品的认定以及GATT1994第20条一般例外条款的适用等重要问题。

对我们理解相关的条款有重要的启示：
关于技术法规的认定。

在本案中，专家组和上诉机构对于技术法规的解释存在不同之处。

根据上诉机构的解释，一项法令或措施要构成TBT附件1第条所说的技术法规，需要满足以下条件：首先，该法令或措施应该指明所涉产品的特性。

其次，该法令或措施应该具有强制执行力。

关于同类产品的认定。

根据本案中上诉机构的解释，同类产品首先应当是与
国内产品具有竞争关系的产品。

确认同类产品时，应基于产品的物理特性、最终用途和消费者的喜好等。

关于援引GATT1994第20条（b）需满足的条件。

通过上诉机构的分析，我们知道，要援引GATT1994第20条（b）作为抗辩，需要满足以下条件：首先，所采取的措施是为了保护人类的生命或健康。

其次，所采取的措施是为实现上述目的所必需的。

最后，所采取的措施还需满足GATT1994第20条前言部分的规定，即不存在任意的、不合理的歧视或者对国际贸易构成变相的限制。