环境规划与管理第4章：环境管理的政策方法(行政手段)ppt课件

案例：东莞市环保局公布2008年环境 保护行政处罚重大案件（2008-0910）

为增加环境执法的透明程度，有效打击企业 违法排污行为，向企业、市民宣传环境守法 意识，根据东莞市环保局局长办公会议决定 从今年6月开始，对严重的环境违法企业实 行定期公告制度。凡是行政处罚5万元以上 的违法企业，定期在媒体上公布其相关情况。 对企业违法情况，要纳入企业信用管理。
我国当前行政法律手段的障碍 分析

综观我国现有环境法律、法规，不难 发现，其中的大部分法律、法规均以 环境管理行政机关为管理主体，以污 染者为管理对象的行政法，其中刑事 责任条款往往仅规定“构成犯罪的， 依法追究刑事责任”。
我国当前行政法律手段的障碍 分析

1997年《中华人民共和国刑法》在修订时 虽以专节规定了“破坏环境资源保护罪”， 并以专条规定了环境监管失职罪，但其定罪 多以“导致发生重大环境污染事故”为构成 要件，致使一些呈蓄积状态尚未突发为重大 环境污染事故的、对周围环境及居民健康造 成严重影响的污染环境行为，却难以依据 《刑法》规定追究其刑事责任。
潘岳：环保制度建设比“风暴” 更艰辛

近年来，媒体把环保总局的执法行 动称作“风暴”。这个名字很浪漫。 但现实却是一场没有丝毫浪漫色彩 的、漫长而艰辛的拉锯战。每一次， “风暴”都跟在突发事件和被动形 势后面“亡羊补牢”；每一次， “风暴”都未能如愿变成常规性制 度固定下来；
潘岳：环保制度建设比“风暴” 更艰辛
环境执法——一种特定的行政 行为


5月，公布了松花江流域2007年第一批环 境违法案件，决定对松花江流域严重超标 的11家排污企业挂牌督办。 7月，对长江、黄河、淮河、海河四大流域 部分水污染严重、环境违法问题突出的6市 2县5个工业园区实行“流域限批”；对流 域内32家重污染企业及6家污水处理厂实行 “挂牌督办”等。
中国环境法治为何失败？——汪劲


汪劲，法学博士，现任北京大学法 学院教授，兼任中华全国律师协会 环境资源法专业委员会主任。 此文由中外对话整理自汪劲在绿家 园环境记者沙龙的演讲。
我国当前行政法律手段的障碍 分析——2、体制方面

例如：番禺区的垃圾焚烧项目选址早 在2006年就开始了，勘察设计招标 2007年2月份就招过了，工程监理招 标今年8月31日就公示了；更有甚者， 广州市政府早以穗府〔2009〕9号文 发出了有效期为3年的《关于番禺区生 活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通 告》。
案例：东莞市环保局公布2008年环境 保护行政处罚重大案件（2008-0910 ）

近日，东莞市环保局向外界公布了2008年 环境保护行政处罚重大案件。从公布的数据 显示，共有37家企业被处以5万元以上罚款， 其中23家企业被处以10万元行政处罚，处 罚金额共计达305万元。据介绍，凡一次性 处罚金额在5万元以上的属于环境保护行政 处罚重大案件。
中国环境法治为何失败？——汪劲
/article/show/ single/ch/3831--China-s-green-laws-areuseless?utm_source=Chinadialogue+Update&utm _campaign=d0825e0461newsletter+27+Sep+2010&utm_medium =email 2010年9月23日
我国当前行政法律手段乏公众参与 和社会管理。 环境法规定了公众可以检举揭发环境违法事件， 但是对具体的公众参与机制规定得不够细致。 这也牵涉到我们行政管理、环境管理的方式和 模式，过去我们管理的模式主要是政府管理、 政府调控，现在应吸收国外经验，强调政府管 理、市场调节和社会调节相结合的综合环境管 理模式。
二、行政手段
2、行政手段的主要特征： 权威性、强制性、规范性
环境执法——一种特定的行政 行为
环境行政执法(以下简称环境执法)是指 国家环境保护行政机关的执法机构以环 境相关法律法规为依据,为保证实现环境 保护目标、保护生态环境以及公众健康 而实施的监督检查、行政处罚以及行政 强制等一系列行政行为。
环境执法——一种特定的行政 行为


从国家环境保护总局内部环境行政执法 组织体系的变化来看，环境执法权的行 使也经历了一个从分散到集中，由综合 性部门到专职执法内部行政机构的演变 过程。 2003年10月，国家环境保护总局正式 组建了环境执法专职机构———环境监 察局。
环境执法——一种特定的行政 行为
我国当前行政法律手段的障碍 分析

而在《中华人民共和国环境噪声污 染防治法》等法律中甚至没有规定 行政罚款的具体幅度，这使得环境 法律对环境违法者的威慑力大打折 扣，难以全面遏制环境违法行为的 发生。
我国当前行政法律手段的障碍 分析

与刑事责任的不足相对应，我国环境 法律、法规中对环境侵权的民事责任 规定也较少，尤其是对环境违法造成 的生态环境赔偿一直未能在多数环境 法律中得以体现。
我国当前行政法律手段的障碍 分析——2、体制方面

我国公民的环保意识普遍比较低，甚至 有很多人在做污染环境、破坏环境的事 情时，自己浑然不觉，完全意识不到。 而且很多人在受到污染侵害时，也不以 为意，缺乏维权意识。
我国当前行政法律手段的障碍 分析——2、体制方面
政府违法比老百姓违法造成的危害更 大，比如乱占土地，乱开采矿产，不做 环评就上项目，排污等，有许多都是有 关政府批准、默许、参与或不作为造成 的。去年国家环保总局曝光的十几个大 的违反环评的水电项目，就是政府违法 的典型例子。
什么是直接经济损失？直接经 济损失难以定义！

案例：经济损失不适用于水污染处 罚
我国当前行政法律手段的障碍 分析

强化环境违法者的民事赔偿责任，一则 可以弥补行政处罚额度较低的不足，让 污染者为其违法行为付出经济上的代价， 使其违法行为在经济上不可行；
我国当前行政法律手段的障碍 分析

强化环境违法者的民事赔偿责任，二则 可以对受害者给予民事上的救济，并为 恢复区域、流域生态环境筹集资金，真 正体现“谁污染，谁负责”的环境法原 则。


温家宝总理指出解决环境问题必须实 现“历史性转变”，即“从主要用行 政办法保护环境转变为综合运用法律、 经济、技术和必要的行政办法解决环 境问题”。 “必要的行政办法”指的便是“区域 限批”这类手段，而经济手段则指的 是全新的环境经济政策体系。
潘岳：环保制度建设比“风暴” 更艰辛

环境经济政策体系之所以重要，就因 为它是国际社会迄今为止，解决环境 问题最有效、最能形成长效机制的办 法。在社会主义市场经济体制下，作 为宏观经济政策的重要组成部分，环 境经济政策是落实科学发展观的具体 举措。
我国当前行政法律手段的障碍 分析——2、体制方面

2008年全国人大常委会环评法执法检查报 告显示，许多地方和部门存在未批先建、 批小建大、未评先批等现象，一些地方甚 至用红头文件为此保驾护航，仅2007年， 全国就清理出51件与环评法有关规定不相 符合的地方性文件。而环保部对2008年省、 市级审批的118个建设项目进行抽查，结果 违法率高达24%。
我国当前行政法律手段的障碍分析
1、法律法规方面的障碍 2、体制方面的障碍 3、能力障碍

我国当前行政法律手段的障碍 分析——1、法律法规方面的障碍

现行的环境法律体系过于强调环 境保护中的行政管理，相对忽视 了环境保护的刑事处罚和民事赔 偿责任的追究，不利于法律手段 在环境管理中的综合全面运用。
潘岳：环保制度建设比“风暴” 更艰辛
/GB/1 46189/147235/147237/147260/ 8868342.html 2007年12月18日08:26 来源：人 民网－《人民日报》

潘岳：环保制度建设比“风暴” 更艰辛

在环保复位的过程中，“风暴” 是必须的，因为它的强势，才能 够在错综复杂的利益格局中重新 建立环保的权威；但“风暴”再 强，也还是传统的行政手段，没 有改变现有的游戏规则，而且过 于依赖各级执行者的个人意志
潘岳：环保制度建设比“风暴” 更艰辛

构架绿色理念的环境经济政策体系， 以绿色为导向的市场、社会和政府 将构成绿色责任、绿色参与、绿色 行政的有机主体，将构成落实科学 发展观的巨大合力。惟其如此， “绿色中国”才有望实现。
罚款
案例： 吉林石化分公司因水污染被罚款100万 松花江污染罚100万 损失巨大处罚不力 美国电力巨头污染环境认罚46亿美元
我国当前行政法律手段的障碍 分析

在我国目前的环境侵权赔偿判例中，基本上 是污染者对具体受害人造成的直接损害赔偿， 除《中华人民共和国海洋环境保护法》规定 “对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保 护区，给国家造成重大损失的”，可以由相 关部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求 外，污染和破坏生态造成环境损失的污染者 众，但承担民事赔偿责任的却少有其人。
环保部门的执法力度还不够。国家法 律给予环境保护部门的权力，职权不够， 环保部门仅有一些建议权和罚款权。这 些权力对于治理环境违法行为起不到很 大作用。
我国当前行政法律手段的障碍 分析——2、体制方面


环境保护部门和有关部门的协调机制也 没有充分建立起来。环境管理也是一个 系统工程，有一个与其他部门相协调的 问题。比方说对水的管理，水污染防治 归环保系统负责，水资源归水利部门管 理，污水处理由建设部管理，地下水又 归国土资源部管理。 ……
环境执法——一种特定的行政 行为
环境执法是由国家行政机关实施的一种 行政行为。其表现形式多样,如监督检查、 奖惩、罚款、强制等。环境执法的主要 依据是环境保护法律、法规、规章、政 策性文件以及环境标准，其执行程序要 受行政法、行政程序法的限制。
环境执法——一种特定的行政 行为


环境执法由于是一种特定的行政行 为,因此往往会由特定的行政机关中 特定的机构和人员执行。 环境执法分散于法律授权的环境相 关行政机关,相比而言环保部门集中 了大部分的环境执法权.
环境规划与管 理第4章：环 境管理的政策 方法(行政手段)
二、行政手段
行政手段包括研究制订环境政策、组织制订和检查
环境计划； 运用行政权力,将某些地域划为自然保护区、重点治 理区； 对某些环境危害严重的工业－交通企业要求限期治理， 以至勒令停产、转产或搬迁； 采取行政制约手段,如审批环境影响报告书,发放与环 境保护有关的各种许可证等 ……
我国当前行政法律手段的障碍 分析

如在2004年的沱江特大水污染事 故中，川化股份有限公司违法排放 造成了3亿元的直接经济损失，专 家预测恢复沱江生态环境需要5年 时间，其恢复费用可想而知非常可 观，但肇事企业却未对沱江生态环 境恢复承担责任。
我国当前行政法律手段的障碍 分析

民事赔偿责任缺失造成的恶果，一方面是 污染者大肆污染却逃脱了损害赔偿责任， 另一方面却是国家和地方政府屡屡为整治 环境污染和修复生态环境埋单，其实质是 污染者将损害赔偿责任转嫁给了社会与污 染受害者，以较小的环境成本赚取了最大 化的经济利益。
我国当前行政法律手段的障碍 分析——2、体制方面
我国环境行政执法机构本身还不够强 大。
与此同时，地方环保机构也要进一步加强。因 为我们地方的环保部门从属于地方政府，无 论在财政上还是执行上都要依赖地方政府的 支持，因此很难突破地方利益的限制，真正 起到监管和保护环境的作用。
我国当前行政法律手段的障碍 分析——2、体制方面

环监局的主要职能集中在3个方面， 即执法监督检查、排污收费和突发 环境事故应急处理。国家环境保护 总局还在区域层面设立执法监督机 构。2006年7月，国家环境保护总 局在全国建立5个环境督查中心。
环境执法——一种特定的行政 行为


国家环保总局2007年度开展的重大执法活 动包括： 2月，首次实行“区域限批”，对河北省唐 山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、 山东省莱芜市等４个行政区域，以及大唐 国际、华能、华电、国电等四大电力集团 实行制裁。