山西省人民政府办公厅关于印发山西省“十一五”以工代赈建设规划的通知

山西省人民政府办公厅关于印发山西省“十一五”以
工代赈建设规划的通知
文章属性
•【制定机关】山西省人民政府
•【公布日期】2006.11.15
•【字号】晋政办发[2006]82号
•【施行日期】2006.11.15
•【效力等级】地方规范性文件
•【时效性】现行有效
•【主题分类】城乡建设综合规定
正文
山西省人民政府办公厅关于印发山西省“十一五”以工代赈
建设规划的通知
(晋政办发〔2006〕82号)
各市、县人民政府，省人民政府各委、厅，各直属机构：
《山西省“十一五”以工代赈建设规划》已经省人民政府同意，现予印发。

二○○六年十一月十五日
山西省“十一五”以工代赈建设规划
2006-2010年是山西省经济社会的“黄金发展期”，又是全面建设小康社会的关键时期，同时也是全面解决全省贫困人口温饱问题的重要阶段。

以工代赈是国家根据贫困地区资本稀缺、劳动力资源富余的特征，通过组织受赈济者参加劳动并对其支付劳动报酬的形式，采用基本建设项目管理方式，在贫困地区组织实施的一项特殊的、有效的扶贫开发政策措施，是我国全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要组成部分。

以工代赈扶贫开发通过实施基本农田建设、农田水利、县乡村道路、人畜饮水、小流域治理和草场建设六类工程，旨在改善贫困地区基础设施条件和生态环境，提高贫困人口的收入水平，从根本上促进
贫困人口脱贫致富，对缓解和消除贫困、构建和谐社会、走向共同富裕具有重要的现实意义。

本次规划范围为山西省35个国家扶贫开发工作重点县，农业人口543.12万人，其中贫困人口269.86万人，分别占全省农业人口、贫困人口的23.46%和81.28%。

“十一五”以工代赈工程的实施重点放在贫困地区的贫困乡（镇）、村，特别是从未实施过工程项目的乡（镇）、村，涉及392个乡（镇）、3181个行政村和3395个自然村。

一、以工代赈扶贫开发工作回顾
（一）主要成就
80年代以来，经过有计划、有步骤、大规模的扶贫开发建设，山西省贫困地区农民生活水平有了一定的提高，农村贫困人口大幅度减少，贫困发生率控制在4%以下。

特别是“十五”前四年，贫困人口由2000年的437万人（其中未解决温饱人口182万人，低收入人口为255万人）下降到2004年的332万人（其中未解决温饱人口122万人，低收入人口210万人）；贫困发生率从2000年到2004年也下降了1.40%；国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入由2000年的1033元提高到了2004年的1432.36元，是2004年全省农民人均纯收入的55.31 %。

贫困地区的扶贫攻坚取得了阶段性的成果，以工代赈作为扶贫开发的一项特殊的政策措施，也取得了令人瞩目的成就。

自1984年开始实施以工代赈以来，山西省以工代赈建设本着开发式扶贫方针，着眼于贫困地区的长远发展，始终坚持开展农业和农村基础设施建设、生态环境治理，有效改善了贫困群众的生产生活条件，增强了贫困人群的自我积累和自我发展能力，不仅为贫困地区可持续发展创造了有利条件，而且也极大地调动了人民群众摆脱贫困、提高自身生活水平的主动性和自觉性。

以工代赈政策使贫困农民直接感受到了党和政府的关怀，深受广大群众的支持和拥护。

1984～2005年的22年间，在国家的大力支持下，在省委、省政府的高度重视和正确领导下，按照国家的总体部署和要求，我省先后实施了七个批次的实物以工代赈和1996年以来采取资金投入方式的以工代赈。

截至2005年国家累计投入我省以工代赈资金32.67亿元（含实物折资），集中用于贫困地区基本农田建设、县乡村道路、农田水利、人畜饮水、小流域治理和扶贫综合开发等项目建设，扶贫开发效果十分显著。

特别是在“十五”期间，我省进一步加大争取国家支持力度，共争取国家以工代赈资金14.02亿元，占同期国家以工代赈资金总额的5.24%，为“十五”前17年我省争取国家以工代赈资金总额的75.17%，加上千方百计落实地方配套和自筹资金，共投入以工代赈扶贫开发资金27.66亿元，成为以工代赈投入最集中、建设力度最大的时期，也是效果最为显著的时期。

以工代赈工程的实施极大地改善了贫困地区基本生产生活条件和生态环境，提高了贫困农民的收入水平，促进了贫困地区经济发展，保持了社会稳定，推进了贫困农村和谐社会的建设，为全省扶贫开发做出了突出贡献。

“十五”期间以工代赈建设的成就主要表现在以下几个方面：
基本农田建设工程。

新建和改造基本农田21.48万亩，特别是沿黄、沿汾建造的沟坝地、河滩地，解决了移民迁入地的基本生产条件，为移民搬迁奠定了坚实的基础。

累计投资27304万元，其中国家以工代赈资金16154万元，占该类工程投资的59.16%。

农田水利工程。

发展水浇地面积90.23万亩，其中改善灌溉面积24.04万亩。

累计投资81696万元，其中国家以工代赈资金43023万元，占该类工程投资的52.66%。

县乡村道路工程。

新修道路3665.9公里，桥涵12座，解决了2300个村、361.3万人行路难的问题。

累计投资68974万元，其中国家以工代赈资金30066万元，占该类工程投资的43.59%。

人畜饮水工程。

解决了87.39万人、14.27万头大
牲畜饮水困难。

累计投资26344万元，其中国家以工代赈资金13601万元，占该类工程投资的51.63%。

小流域治理工程。

新增治理和控制水土流失面积1371.9平方公里。

累计投资47940万元，其中国家以工代赈资金27320万元，占该类工程投资的56.99%。

草场建设工程。

发展人工草场面积420.53万亩，扶持贫困农民发展养鸡100万只，养畜4.9万头。

累计投资20615万元，其中国家以工代赈资金7396万元，占该类工程投资的35.88%。

易地移民工程。

共搬迁3835人，累计投资2530万元，其中国家以工代赈资金1450万元，占该类工程投资的57.31%。

实践证明，以工代赈以正确的指导思想，切合实际的建设方式，实实在在的扶贫成效，已成为我省扶贫开发建设中不可缺少的极为重要的组成部分。

其投入规模之大，实施范围之广，成效之显著，在我省的扶贫开发建设史上写下了浓重的一笔。

（二）主要经验和问题
“十五”时期，山西省以工代赈建设取得了巨大成就，在工作中也积累了许多宝贵的经验。

归结起来主要有以下几个方面：
1.整合涉农资金，区域梯次推进
在以工代赈建设中，对贫困人口相对集中的区域，用以工代赈资金作引导，按照“集中使用、渠道不乱、各司其职、各记其功”的原则，整合其它涉农资金，捆绑使用，逐个逐年集中开发和建设，在充分发挥各项涉农资金综合效益的基础上，梯次推进，最终实现贫困地区整体脱贫致富。

以工代赈在汾西县整合资金，梯次推进的例子很典型，扶贫开发效益十分显著，应坚定不移地坚持此做法。

2.立足生态特点，塑造区域特色
鉴于贫困地区的自然、经济、社会条件差异较大，根据贫困地区资源秉赋的不
同，以工代赈采用了不同的开发模式，有效地利用了以工代赈资金。

在干旱缺水的地区，积极兴办水利；在基本农田较少的地区，利用沟道和河滩，打坝淤地和垫滩造地；在坡耕地多、产量低的地区，着重改造中低产田，改良耕作技术，提高单产、总产；在山高坡陡、沟壑纵横、荒山裸露、水土流失严重的地区，集中开展小流域治理等等。

如保德县沿黄和静乐县沿汾河河滩，集中大面积开发基本农田，不仅有效解决了当地基本农田短缺问题，而且在为易地移民搬迁工程提供迁入地中发挥了十分重要的作用。

同时以工代赈建设与区域优势产业相结合，根据优势产业发展对基础设施的要求，有针对性地安排项目，塑造区域特色。

如在雁门关生态畜牧经济区，重点安排草场建设和小流域治理项目，在东西两山杂粮干果经济区，重点扶持小杂粮、红枣、核桃等特色农产品生产基地建设；在中南部果菜经济区，重点扶持与水果、蔬菜相关的基础设施建设，都取得了显著效果。

这种因地制宜、塑造特色的做法，应予以坚持。

3.鼓励农民参与，增强发展能力
实施“参与式"扶贫，建立一种公众参与扶贫行政过程的机制，使公众能介入扶贫项目的决策、实施、监督过程，通过政府投入一定数量的扶贫资金，以贫困乡村为平台，为贫困农户创造表达意愿的机会，赋予贫困农户知情权和监督权，并激发他们的参与意愿，发动贫困群众参与项目的决策、实施和监督过程。

在充分尊重他们意愿的基础上，提升贫困农户自主脱贫、自我发展能力，从根本上解决贫困问题。

以工代赈扶贫开发坚持由乡（镇）政府和村委会组织当地农民参加工程建设，充分发挥他们作为扶贫开发主体的作用，已收到了非常显著的效果。

4.广辟增收渠道，构筑高效农业
以工代赈扶贫开发坚定不移地以增加贫困农民收入为目标。

在实施农田水利工程上，积极鼓励农民进行小额信用贷款，发展高效农业；在草场安排上引导农民积极发展以草食畜为主的畜牧业；在小流域治理上，采取生物措施，在适宜的地方尽
可能地发展经济林，采取工程措施，拦河筑坝控制水土流失，尽可能多地进行标准化淤地，修建基本农田，引导贫困农民发展高效农业，增加农民收入。

多年来，以工代赈扶贫开发工作取得了显著成效，也积累了许多宝贵的经验，但是我们也应清醒地认识到，以工代赈建设仍存在不少问题。

在资金投入方面，一些地方领导的责任感不强，对扶贫开发的严峻性、长期性认识不够，不能保证以工代赈资金的及时足额到位；今后的扶贫工作难度将越来越大，以工代赈总量投入仍然严重不足；贫困地区财政困难，配套资金落实难度大，省级配套资金也基本没有落实，影响了以工代赈项目效益的发挥；扶贫需要全社会的力量，但投入以工代赈扶贫开发中的社会资金较少，社会合力仍较弱。

在工程建设方面，一些地方主管部门存在重申报、轻全程管理，出现了一些项目实施进度慢、工期长、质量不高等问题，直接影响了工程效益的发挥。

部分项目建成后，缺乏科学的管理，影响了工程长期效益的有效发挥。

在落实劳务报酬政策方面，一些地方没有制定完善的管理办法，对项目实施单位监督检查力度也不够，影响了劳务报酬政策的有效实行。

在受益群体方面，工程项目完工后受益机制还不够完善，一些地方的工程效益分配仍不太合理。

此外，由于个别富裕户收入的大幅增长拉升了整个区域农民人均纯收入水平，现有的统计数据已不能很好地甄别贫困人群、贫困水平及其分布区域，也直接影响了以工代赈建设项目的合理安排。

这些问题在今后的工作中需要引起足够的重视。

二、“十一五”以工代赈扶贫开发面临的新形势
（一）发展机遇
1.党和政府对扶贫开发的高度重视，为贫困地区创造了良好的政策机遇
党中央、国务院对“三农”问题特别是扶贫开发工作高度重视，始终把解决贫困群众的生产生活困难放在优先位置，强调以人为本，树立全面、协调、可持续发展的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展；温家宝总理在十届全国人大三次
会议上作政府工作报告时强调，增加扶贫投入，积极帮助贫困地区群众脱贫致富；《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》明确指出，尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件；中国政府在去年召开的全球扶贫大会上庄严承诺了到2020年贫困人口达小康的奋斗目标。

十六届五中全会明确提出了逐步解决收入分配差距过大的原则和政策，强调要更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，规范个人收入分配秩序，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。

上述都充分表明了党中央、国务院进一步加大扶贫开发力度的信心和决心。

同时为推动开发式扶贫提供了制度和政策上的保障，为贫困地区的发展创造了良好的外部环境。

2.中部崛起战略，为山西省贫困地区提供了发展机遇
党的十六大以后，党中央以科学发展观统揽全局，在继实施西部大开发、东北老工业基地战略后又做出了促进中部地区崛起的重大战略决策；国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议的《政府工作报告》中对促进中部地区崛起的方针政策做出了全面的阐述，提出了明确要求；今年8月中旬，国务院在长沙召开的促进中部崛起座谈会上，温家宝总理强调指出，西部大开发和东北老工业基地优惠政策可以延伸到中部地区。

这些都为地处中部地区的山西省提供了重要的发展机遇。

3.市场经济的繁荣，为贫困地区提供了广阔的发展空间
随着市场经济体制在全国范围逐步完善，市场在资源配置中的基础作用明显增强。

土地、劳动力、资金、技术等要素能够在更大范围内优化组合，广大贫困地区干部、群众市场经济观念的增强，按市场经济规律办事的自觉性提高，这必将对贫困地区的开发建设产生积极影响。

市场经济为贫困地区提供了更为广阔的发展空
间，是贫困落后地区加快发展、逐步缩小差距的内在动力，更是具有历史意义的机遇。

4.经济增长与扶贫经验的积累，为扶贫开发提供了较高起点
由于近几年经济的快速增长，未来10年或20年的扶贫开发有了更加坚定的基础和较高的起点。

为推动山西省扶贫开发走上新台阶奠定了坚实的基础：一是山西经济的持续增长，综合国力的不断增强，为未来加大扶贫开发力度创造了基本前提，2004年全省GDP为3042.40亿元，比2000年增加了1398.60亿元，年均递增9.5%，高于全国平均增长速度。

财政总收入533.50亿元，比2000年增长了338.9亿元，四年内突破了四个百亿大关。

二是经过20年的努力，山西省贫困地区群众的生产生活条件已经有了较大程度的改善，抵御自然灾害的能力也明显增强，为新时期的扶贫开发打下了较好的物质基础。

三是多数贫困人口基本解决了温饱问题，具有了一定的发展能力。

四是各地在扶贫开发中创造和积累了很多成功经验，探索出了一些行之有效的做法。

5.农村金融体制的改革，为扶贫开发创造了良好的融资环境
为大力推进农村金融体制的改革与创新，强化金融对“三农”的支持，我省出台了一些新措施：继续深化农村信用社改革，进一步发挥其农村金融的主力军作用；抓紧制定县域内金融机构承担支持“三农”义务的政策措施，明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村发展的比例；采取有效办法，引导邮政储蓄资金回流农村；加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款；培育竞争性农村金融市场，允许探索建立小额信贷组织；加快落实对农户和农村中小企业实行多种抵押担保形式的有关规定；扩大农业支持政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开发农村保险业务等。

这些新政策为实现以以工代赈为主线，吸引社会各种力量合力扶贫提供了良好的基础。

（二）面临的新挑战
山西省以工代赈虽然取得了巨大的成就，但也必须深刻地认识到，进入21世纪，扶贫开发工作面临着新情况、新问题。

实现小康社会最大问题在“三农”，而解决“三农”问题的重点在解决贫困人口，尽快解决贫困人口的温饱问题，进而实现稳定脱贫，逐步走向共同富裕的工作仍将任重而道远。

1.困难群体更弱，贫富差距拉大
尚未脱贫的贫困人口收入与农民平均收入差距持续扩大，1992年初我国贫困农民的收入上限与一般农民之比1：2.45，2003年扩大到1：4.12，2004年继续扩大到1：4.39。

贫富相对差距拉大，贫困人口的地位更趋弱势，这与构建社会主义和谐社会的要求形成明显反差。

2.贫困人口总量规模依然庞大，减贫任务更为艰巨
由于贫困人口基数较大，尽管贫困发生率已控制在4%左右，但2004年山西省贫困人口仍有332万人，其中未解决温饱人口122万，低收入人口210万人，贫困人口总量规模依然庞大。

新阶段，尚未解决温饱的贫困人口大多分布在地域偏远、交通闭塞、资源匮乏、生态环境恶劣的地方，解决这部分贫困人口的温饱问题，是扶贫工作中最难啃的“硬骨头”，投入大，见效慢，减贫任务将会更加艰巨。

在我省一些贫困县，其贫困程度不亚于西部，甚至比西部还要深，但却享受不到国家给予西部的优惠政策还有一些贫困县，返贫人口甚至大于脱贫人口，如隰县，从2000年至2005年，脱贫人口2.8万人，而返贫人口却达到了3.56万人，贫困人口没有减少，反而增加了0.76万人，这些都要引起我们足够的重视。

3.贫困标准偏低，返贫现象不容忽视
国家在制定"八七"扶贫攻坚计划时，对贫困人口的确定是按1990年不变价300元进、500元出的标准。

这一标准折算为2004年现价为924元，仅相当于全国农民人均纯收入的22.75%，与国际贫困线标准每人日均1美元相比差距就更大。

这一收入标准只是低水平地解决了绝对贫困人口的基本温饱，只能维持其基本生存和简单再生产。

初步解决温饱的人口群体因为标准较低，存在着极大的脆弱性，也很容易返贫。

当微观层面的负面冲击如因病、因灾、因子女上学发生时，就很容易下滑回到原来的贫穷状态。

当宏观层面的负面冲击如经济危机、金融风暴、就业政策、价格政策、特大自然灾害等发生时，他们也是首当其冲地返回贫困状态。

4.区域性经济增长对贫困人口的拉动作用减弱
区域性经济的增长点越来越转向资本和知识密集型产业，而不是劳动密集型产业。

也就是说，区域经济增长越来越不带动穷人就业和穷人经济收入增长，区域性经济增长模式也越来越明显地脱离农村经济增长。

依托经济增长来缓解贫困、让经济增长成果自动“滴落"到贫困阶层的扶贫思想面临很大的冲击，区域性经济增长对贫困人口的拉动作用减弱。

在新阶段的扶贫开发工作中，需要适时调整扶贫政策，转变思想观念，不断创新扶贫机制。

三、“十一五”以工代赈建设的指导思想、基本原则和发展目标
到2010年基本解决少数贫困人口温饱问题，巩固温饱成果，把我国扶贫开发事业推向一个新的阶段，是我国扶贫战略的奋斗目标。

从根本上改变贫困地区的落后面貌，缩小地区差距，是扶贫开发面临的艰巨任务。

在“十一五”扶贫开发工作中要更充分发挥以工代赈建设的作用，坚定信心，不懈努力，为达到预期的发展目标而努力奋斗。

（一）指导思想
以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指针，按照科学发展观、构建和谐社会和建设节约型社会的总体要求，认真贯彻《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》和《山西省以工代赈建设十年规划（2001-2010年）》，深入落实省委、省政府关于扶贫开发的重大决策，围绕提高贫困农民收入这一中心任务，在与
全省国民经济和社会发展规划以及相关专项规划相衔接、相融合的基础上，树立长期作战的思想，以可持续发展为前提，以结构调整为主线，以改善贫困地区生产生活条件为重点，动员全社会力量，整合各方面资金，集中投向以工代赈扶贫开发工程，通过对重点贫困区域的梯次推进，基本解决剩余贫困人口的温饱问题，并消除返贫现象，巩固扶贫成果，为全面建设小康社会奠定坚实的基础。

（二）基本原则
1.坚持基础设施建设与产业化扶贫并重的原则
产业化扶贫是以市场为导向，以龙头企业为依托，利用贫困地区所特有的资源优势，逐步形成“贸工农一体化、产加销一条龙”的产业化经营体系，持续稳定地带动贫困农民脱贫增收。

实施产业化扶贫是新阶段扶贫开发的重大举措，是有效解决贫困地区“三农”问题、优化资源配置、增加农户收入的战略选择，也是贫困地区向小康社会迈进的重要途径。

以工代赈实施的六类基础设施建设工程，要与区域优势产业开发紧密结合，以改善贫困群众生产生活条件为目的，结合贫困地区资源优势，优先对能够大量安排贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动密集型优势产业的基础设施进行投资建设，为区域优势产业的发展奠定良好的基础，变区域资源优势为竞争优势，从而带动贫困地区经济快速发展和农民增收。

2.坚持社会效益、生态效益和经济效益兼顾的原则
我省贫困地区大多位于生态环境脆弱的山区，在进行以工代赈工程建设中要从区域特点出发，选择有利于维护环境良性循环的项目，坚持科学的发展观，以人为本，以贫困群众利益为出发点，统筹规划、综合开发、全面发展。

在发展区域经济，增加农民收入的同时，要正确处理好社会效益、生态效益和经济效益的关系，兼顾农民增收、生态建设与可持续发展。

把以工代赈纳入区域国民经济和社会发展规划，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，促进经济发展和人口、资源、环境相协调，构建资源节约型、环境友好型的社会主义和谐社会。

3.坚持政府主导与社会参与相结合的原则
在政府主导的前提下，广泛动员全社会关心、支持、参与扶贫开发，是我国缓解和消除贫困的一种具有广泛性、有效性、持续性的有力举措。

积极发挥政府在以工代赈建设中主导作用的同时，加大动员和组织社会各界参与扶贫开发工作力度，努力形成全社会共同支持扶贫开发工作的合力，走出符合我国国情扶贫开发之路。

4.坚持区域整体开发与重点突破相结合的原则
在扶贫开发建设中，一方面针对不同区域生态、经济、技术、劳力、资金等水平，分析制约区域经济发展的瓶颈，根据区域特点进行扶贫开发，在每个区域确定2～3项重点工程，集中力量，倾斜支持；另一方面在每个区域贫困人口相对集中的地方，选择一些条件较好的中心区域，用以工代赈作引导，将其它涉农资金在维持其各自政策和管理渠道不变的前提下，进行资金整合，捆绑使用，围绕中心区域集中开发和建设，在充分发挥各项涉农资金综合效益的基础上，推进中心区域整体脱贫致富，依次类推，梯次推进区域的整体开发，提高整个区域的经济发展水平，为全面建设小康社会奠定坚实的基础。

5.坚持项目管理程序化与人性化相结合的原则
程序化管理是指根据成文的规章制度，依靠组织职权进行的管理，是凭借制度约束、纪律监督、直至惩处、强迫等手段进行的。

人性化管理则是指依据组织的共同价值观和文化、精神氛围进行的人格化管理，是依靠激励、感召、启发、诱导等方法进行的。

在项目管理中要将程序化和人性化相结合，既要进行规范化操作，又要充分发挥人的积极性。

（三）发展目标
1.总体目标。

到2010年使我省35个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入达到2400元（年平均递增9%左右），基本解决农民的温饱问题，消除绝对贫困。

进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质。