论我国信息弱势群体电子化公共服务供给机制的构建

论我国信息弱势群体电子化公共服务供给机制的构建王少辉武汉大学政治与公共管理学院　湖北武汉　４０００７２摘　要:关键词：信息弱势群体；电子化公共服务；供给机制；电子政务；数字鸿沟我国当前在进行电子政务建设的过程中，应当加强对信息弱势群体电子化公共服务的提供，以提高政府电子化公共服务的覆盖面，缩小数字鸿沟。

信息弱势群体电子化公共服务供给机制的构建主要包括供给模式和供给渠道两个方面。

在供给模式上，应当采取公私合作的多元主体供给模式。

在供给渠道上，应当综合采用互联网、移动电话、政府呼叫中心等多种方式，使更多的信息弱势群体能便捷地获取到政府提供的电子化公共服务。

一、引言随着以互联网为核心的现代信息通信技术在政府中的广泛应用，２０世纪９０年代中后期，一些世界发达国家纷纷开始了政府信息化的进程，电子政务在全球范围内掀起了声势浩大的发展热潮。

政府电子化公共服务作为电子政务建设的关键环节，它有助于拉近公民与政府的距离，提高公民参政议政的积极性，提升政府管理和服务效率。

所谓政府电子化公共服务是指政府部门遵循“以公众为中心”的原则，以电子政务系统为依托，借助由互联网和其他信息化手段所构建的现代服务体系向社会大众提供高效、便捷的公共服务。

近年来，我国政府提供的电子化公共服务有了很大的发展。

根据中国软件评测中心、人民网共同开展的２００９年中国政府网站绩效评估的结果显示，到２００９年年底，我国政府网站数量达到４．５万个，国家部委、省级、地市级和县级政府网站的拥有率分别为９７．４％、１００％、９８．５％和８３．５％［１］。

我国政府正在充分利用互联网平台，向社会公众提供多种形式的电子化公共服务。

虽然人们现在可以方便地登录到政府网站获取这些电子化公共服务，但是一个现实的问题是，从整个国家的人口数量来看，真正能获取到这些公共服务的人并不占多数。

在社会信息化发展过程中，由于“数字鸿沟”这一客观现象的存在，大量的信息弱势群体很难直接通过互联网获取政府提供的电子化公共服务。

如果政府提供的电子化公共服务只能为少数人服务，这显然有悖于政府公共服务的基本原则。

因此，如何使信息弱势群体也能平等地获取到政府提供的电子化公共服务，是我国政府当前电子政务建设应当重点解决的问题。

二、信息弱势群体电子化公共服务的供给模式当前我国政府在提供电子化公共服务时，主要采取的是政府独家供给的模式。

这种由政府作为单一主体提供电子化公共服务的模式存在着许多弊端。

首先，政府财政负担过重，效率较低。

电子化公共服务的建设需要大量的资金投入，从信息基础设施的建设，到公共服务资源的整合，都离不开财政资金的保障。

然而中国作为一个发展中国家，财政收入能力有限，不可能在电子化公共服务建设上投入过多的资金。

由于受到资金的限制，2010国际电子政务理论与实践交流会暨第五届中国电子政务论坛征文政府很难对信息弱势群体提供有针对性的电子化公共服务。

其次，政府提供电子化公共服务的能力有限，服务的覆盖范围较窄。

中国幅员辽阔，需要政府电子化公共服务的公众人数众多。

仅以政府一家的力量，很难满足如此大量的需求。

特别是对于信息弱势群体，其数量众多，分布较散，并且信息化水平较低，政府的电子化公共服务很难覆盖到这类人群。

因此，要想解决政府针对信息弱势群体提供的电子化公共服务严重不足的问题，首先就要在电子化公共服务的供给模式上变当前政府单一主体供给模式为公私合作的多元主体供给模式。

（一）公私合作模式的具体形式公私合作模式指政府部门与私人机构长期合作向公众提供某项公共服务，特别是那些需要很高投入的服务。

一般来讲，这种合作模式由私人机构提供器材设备，政府部门负责管理运行，但政府也可以完全把这项服务外包给私人机构，从设计、建设到运行维护，都交给私人机构负责，政府部门反过来从私人机构那里购买服务。

这样不仅可以利用私人机构优秀的管理模式、丰富的经验使公众获得更好的服务，也可以减少政府的支出，从成本效益的角度达到最优化。

常见的公私合作方式有：①ＢＯＯ（Ｂｕｉｌｄ－Ｏｗｎ－Ｏｐｅｒａｔｅ）模式。

这种模式是指由企业投资并承担工程的设计、建设、运行、维护、培训等工作，硬件设备及软件系统的产权归属企业；而由政府部门负责宏观协调、创建环境、提出需求，政府部门每年只需向企业支付系统使用费即可拥有硬件设备和软件系统的使用权。

②ＢＯＴ模式（Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ）。

设备由私人机构建设并运行一段时间，之后将设备、系统的所有权转交政府部门。

③ＢＢＯ模式（Ｂｕｙ－Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ）。

私人机构从政府购买提供服务的相关设备，进行大规模改造和升级，之后为公众提供更高级的服务。

④ＤＢＯ模式（Ｄｅｓｉｇｎ－Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ）。

设备的设计、建设、运行由私人机构负责，但所有权归政府。

⑤ＢＤＯ模式（Ｂｕｉｌｄ－Ｄｅｖｅｌｏｐ－Ｏｐｅｒａｔｅ）。

私人机构租用或购买政府提供服务的相关设备，对其进行适当改造后，对公众提供服务。

与ＢＢＯ模型的区别在于，很多原先的设备仍然在使用中。

（二）公私合作模式的优点电子公共服务项目如果采用公私合作模式，只要项目结构设计合理，对政府、私人企业、公众三方来说将形成三赢局面：①政府方面。

首先，通过公私合作，可以缓解政府单方面进行信息弱势群体电子化公共服务建设的资金压力。

其次，政府将提供公共服务的设备交给私人机构建设、运行，有助于借用私人机构的管理方式避免建设中不必要的浪费，同时也可利用私人机构在该领域较高的技术能力进行设备更新，不断提高其服务水平。

②私人机构方面。

公私合作显然为他们提供了更多的商机，而且在公私合作中，私人机构并不是只负责设备的建设，而更多地参与到设备运行、提供服务等事务中，从而为私人机构提供更大的发展空间。

③信息弱势群体方面，政府和私人机构联合起来，各展所长，共同向信息弱势群体提供服务，显然有助于扩大政府电子化公共服务的覆盖面，提高服务质量，使更多的信息弱势人群获益。

同时，政府也必须保证在这些公私合作项目中公众和社会的利益不会受到损害［２］。

（三）公私合作的案例当前，我国一些地方政府已经开始采用公私合作模式进行电子化公共服务项目的建设。

实践结果表明，与以前相比，采用公私合作模式建设的电子化公共服务项目其服务效率更高，服务对象的覆盖面更广，从而使更多的信息弱势群体有机会获取到政府提供的电子化公共服务。

⒈云南省２００９年６月，为了方便公众及时、直接地获取政府信息，云南省政府部门和电信公司共同建设开通了９６１２８政府信息查询专线。

公众如果需要了解有关政府信息，只用拨打电话９６１２８，就可以得到相关政府部门的直接回复。

该项服务为缺乏网络设备和网络应用能力的信息弱势群体提供了获取政府信息资源的便捷条件。

云南９６１２８专线的建设采用ＢＯ０模式，云南省电信公司负责硬件设备和软件系统的投资建设，并提供话务转接服务，而云南省政府部门负责政策法规保障、信息资源建设和服务监督考核，并通过购买基本服务的方式获得９６１２８专线的使用权。

⒉青海省青海省劳动与社会保障厅的青海劳动保障信息网项目采用ＢＯＴ模式，由清华同方股份有限公司全部承包。

这个项目由青海省劳动与社会保障厅提供信息资源、政策指导和政策保障，清华同方股份有限公司负责投资建设、运营和维护信息系统，并拥有投资部分所形成的资产所有权。

清华同方股份有限公司的这部分投资将通过发售社会保障卡、发卡广告费收入及收取使用费等方式回收［３］。

该项目的运行，为信息弱势群体查询有关养老保险、医疗保险、失业保险的信息资料，以及办理相关社会保险事务，提供了很大的方便。

⒊北京市北京市政府以ＢＯＯ方式将首都公共平台网络建设外包给首都信息发展股份有限公司，首信公司主要负责网络运营及一些应用系统开发，北京市政府只负责一些基础建设投入。

这样一来，政府负担小，所承担的具体职能就相对少，无须成立那么多的对应机构。

与此同时，首信公司也随着北京各政府部门越来越多的接入而获得利润，从而形成一种双赢的局面［４］。

三、信息弱势群体电子化公共服务的供给渠道目前中国政府主要是通过在互联网上建立政府网站来向公众提供电子化公共服务。

而在中国这样一个发展中国家，仅仅依靠互联网作为单一的渠道来提供电子化公共服务，显然无法满足公众的普遍需求，因为当前我国互联网的普及率仍然偏低。

根据中国互联网络信息中心（ＣＮＮＩＣ）２０１０年１月１５日发布的《第２５次中国互联网络发展状况统计报告》［５］的数据显示，截至２００９年１２月，我国互联网用户数量达到３．８４亿，其中城市互联网用户数为２．７７亿，农村地区互联网用户数为１．０７亿。

此外，互联网用户的分布也很不平衡。

首先从地域分布来看，全国只有１０个省份的互联网普及率高于全国平均水平（２８．９％），８个省份的互联网普及率高于全国平均水平但低于全球平均水平（２５．６％），还有１３个省份的互联网普及率低于全球平均水平。

这些互联网普及率低的地方往往也是信息弱势群体数量较多的地区。

从网民职业分布情况来看，信息弱势群体（例如失业人员、退休人员、农村劳动者、农民工等）所占比重也比较小（参见图１）。

图１　２００９年中国网民职业分布［５］从以上数据可以看出，在全体中国公民中互联网用户数量不到１／３，而且大多数地区的互联网普及率处于很低的水平，这使得当前我国政府提供的电子化公共服务的覆盖范围十分有限，大量信息弱势群体根本无法获取到这些公共服务。

因此，要想使信息弱势群体平等地获取电子化公共服务，政府应当在建立互联网站的基础上开辟更多的、更容易被信息弱势群体使用的电子服务提供渠道，例如移动电话、政府呼叫中心等。

（一）通过移动电话提供电子化公共服务近１０年来，移动电话发展迅速，已经成为当今社会普及率最高的通讯工具。

移动电话的功能也在不断扩展，人们不仅可以利用它进行语音通话，还可以通过它传递多媒体信息，如今甚至可以利用移动电话连接到互联网。

因此，移动电话应当成为政府向信息弱势群体提供电子化公共服务的一个很好的渠道。

⒈通过移动电话向信息弱势群体提供电子化公共服务的优势①移动电话普及率高。

据工业和信息化部公布的数据显示，截至２０１０年３月，中国手机用户数量达到７．８亿户，移动电话普及率达到５８．４部／百人。

移动电话用户在电话用户总数中占比达到７１．６％［６］。

由以上数据可以看出，随着基础通信设施建设的逐渐完善，移动网络覆盖率的逐渐增大以及移动电话用户数量的不断扩大，为政府通过移动电话向信息弱势群体提供电子化公共服务提供了硬件方面的保障。

②移动电话操作简单。

信息弱势群体很难接触互联网的主要原因除了缺乏上网设备之外就是自身不具有上网能力。

相比较电脑与网络而言，手机的操作非常简单。

伴随着硬件技术的不断创新和发展，例如语音识别技术，一些特殊的弱势群体（例如盲人）在手机操作上的困难将会逐渐消失；而且伴随着国家教育系统的完善，公民文盲率逐渐下降及其个人知识水平的不断上升都为政府通过移动电话向信息弱势群体提供电子化公共服务打下良好基础。