常熟市燃气特许经营项目实施方案

前言
城市管道天然气是重要的市政公用基础设施，是城市经济和社会发展的重要载体，直接关系到社会公众利益，关系到人民群众的生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展，具有显著的基础性、先导性、公用性和自然垄断性。

我国城镇燃气行业面对城镇燃气大发展，存在两大难题，一是建设资金缺口比较大，二是行业改革相对滞后，划域而治的管理体系还没有完全打破，要解决这两个难题必须实行市场化改革，而管道燃气特许经营制度则是实现市政公用事业市场化的主要形式，运用特许经营的方式择优选择城镇燃气设施建设和经营的主体，取得特许经营权的企业可以发挥其在资本市场上的融资能力和技术管理优势，解决项目建设所需资金，按时保质保量建设项目，向社会提供协议规定的产品服务，政府即按照特许经营协议进行监管，允许企业通过政府核定的价格收取经营所得，以获得回报，经营期满后再收回。

因此可以说，特许经营的方式是这种完全按照市场机制的运作方式，既发挥了企业追求利益的积极性，又解决了政府管理体制改革中遇到的问题，是发展我国城镇燃气的必由之路。

我公司接受常熟市住建局的委托，为常熟市管道天然气特许经营项目编制实施方案，审慎地分析本项目的核心条件和关键问题，为常熟市住建局的决策提供参考，并为下一步特许经营协议的签署提供指导意见。

目录
第一章项目概况 (4)
一、项目名称 (4)
二、项目区域背景 (4)
三、常熟市天然气专项规划情况 (5)
四、常熟市现有管道天然气企业基本情况 (6)
第二章项目实施的组织机构和依据 (9)
一、项目实施的组织机构 (9)
二、项目实施的依据 (10)
第三章项目实施思路及原则 (12)
一、项目实施的总体思路 (12)
二、项目实施的原则 (13)
第四章项目实施的法律结构 (15)
第五章项目实施的主要经济指标 (17)
一、特许经营权内容 (17)
二、特许经营期限 (17)
三、特许经营区域范围 (17)
四、土地使用权 (18)
五、燃气建设费 (18)
六、燃气设施建设与改造 (19)
七、特许经营权费 (20)
第六章项目实施的关键问题 (22)
一、服务价格的收费和调整机制 (22)
二、供气质量与服务 (22)
三、供气安全及应急预案 (23)
四、履约保函 (24)
五、期末资产处置 (25)
六、财务管理 (27)
七、资产移交 (28)
八、政府主管部门的监管 (29)
九、政府其他职能部门的监管 (31)
十、股东变更 (33)
十一、违约责任 (34)
十二、政府临时接管 (35)
十三、提供公益性质服务 (36)
第一章项目概况
一、项目名称
为了更好的规范常熟市管道天然气的特许经营工作，常熟市政府决定授权常熟市住建局与目前已获准在常熟市进行管道天然气经营活动的两家公司---常熟市天然气有限公司和常熟中石油昆仑燃气有限公司签署常熟市管道天然气的特许经营协议，鉴于此，本项目的名称定为：常熟市管道天然气特许经营项目。

二、项目区域背景
常熟市位于江苏省东南部，东邻太仓，距上海100千米；南接昆山、苏州；西接无锡、江阴；北濒长江黄金水道，与南通隔江相望；西北境与张家港接壤。

全境东西间最长距离49千米，南北间最长距离37千米，总面积1263平方千米，全市的现有常住人口约为106万。

常熟拥有中国沿海同类城市中最发达的立体交通网。

全市拥有四条高速公路：苏嘉杭高速公路、沿江高速公路、疏港高速公路、锡太高速公路；一条国道：G204国道；四条省道：S227省道、S338省道、S342省道、S224省道；国家一级口岸常熟港：拥有4个3.5万吨级和1个5万吨级码头；世界第一大斜拉桥——苏通长江公路大桥，横卧大江南北。

城区正在建设全国同类城市中第一条开工且建设里程最长的环城高架快速化道路。

本市城市轻轨、通苏嘉城际铁路、沿江城际铁路也将在十二五期间建成运营。

全市行政区域划分如下：虞山镇、梅李镇、海虞镇、古里镇、沙家浜镇、支塘镇、董浜镇、尚湖镇、辛庄镇、碧溪新区（街道）、常熟经济开发区、东南经
济开发区、招商城、尚湖度假区，市人民政府驻虞山镇。

2010年，常熟市地区生产总值1452亿元，同比增长16%；实现地方财政一般预算收入100.09亿元，同比增长28.2%；完成全社会固定资产投资440亿元，同比增长21.9%；实现社会消费品零售总额360亿元，同比增长18.2%。

在第十届全国县域经济基本竞争力排名中位居“区域经济强县统筹发展组团”并列第一名，荣获《福布斯》杂志“2010年中国大陆最佳县级城市”第二名。

三、常熟市天然气专项规划情况
常熟市燃气专项规划是常熟市总体发展规划的重要组成部分，根据总体规划要求，构建于常熟市总体规划相适应的气源充足、能源结构合理、运行安全、调度灵活、经济合理、远近结合，并能满足常熟市经济发展和各类燃气用户不同要求的燃气管网系统。

在常熟市燃气专项规划中，要求至2010年大力发展以管道燃气提高居民的管道气化率，并实现市区及开发区管道气化率达60%；
远期（2011-2020年）：市区及开发区基本实现管道燃气供应，管道气化率达80%，各建制镇的规划建设进度宜逐步采用燃气管道供气，到2020年其燃气气化率达到70%。

根据专项规划预测，各类用户2010年及远期天然气用气量如下:
单位：万m3/年
常熟市天然气有限公司2010年的实际供气量为22512万m3，与专项规划中预测的2010年用气量相近，说明专项规划对常熟市天然气近期用气预测量是基本准确的。

但随着常熟市工业企业的增加特别是经济开发区工业企业的不断入驻，以及常熟市中石油昆仑燃气有限公司的开始供气，专项规划中远期用气量预测可能会略有保守。

根据常熟市燃气专项规划，常熟市未来的天然气气源保障充足，有四种气源：“西气东输”天然气、“川气东送”天然气、江苏如东LNG气源、“西气东输”二线天然气。

四、常熟市现有管道天然气企业基本情况
1、常熟市天然气公司基本情况
2004年8月西气东输登陆常熟，同年常熟市天然气有限公司成立，该公司是由常熟市城建公有资产经营有限公司（60%）、苏州市天然气管网有限公司（20%）、常熟市经济开发管道液化气有限公司（20%）共同出资组建的股份制公司，公司注册资金6000万元人民币，组织机构设置为：董事会下设经理室、企管部、财务部、安全技术部、运行维护部、经营调度部、后勤保障部。

公司主要承担常熟市的天然气开发和利用，为范围内的工商业用户和广大居民用户提供天然气能源，是一家从事投资、经营、管理天然气管道基础设施和提供相关服务的专业燃气公司。

常熟市天然气有限公司成立6年来，已累计投入资金近五亿元，铺设高中低压管道827公里，建成天然气门站三座，调压分输站6座。

特别是在沿江经济开发区，投入了三路高压供气管道确保供气。

目前已形成从沙家浜、谢桥以及太仓
三个方向供气，管道总储气调节能力达到30万方，有效保障了常熟市管道天然气设施的安全稳定供应，有力提升了常熟市管网系统的储气调节能力和抗事故能力。

2009年常熟市天然气公司按照常熟市委市政府的工作要求，已基本完成了全市天然气的基础设施建设。

常熟经济开发区、滨江新市区、东南开发区、虞山高新技术产业园、新材料产业园、董浜工业园、海虞工业园、辛庄工业园、支堂工业园、尚湖工业园等工业园区以及全市各中心镇均已开通使用天然气，全面完成了主管网“镇镇通”工程建设，并且形成了环状高中压供气机制，分别引入了“西气”和“川气”，实现了多气源供气格局，年供气量达到2亿多方，提高了常熟市的安全、平稳供气能力。

同时常熟市天然气公司还加大城区管网建设力度，配合新城建设以及老新村改造，努力完善城区管网设施，确保每年新增1万户居民用户。

2、常熟中石油昆仑燃气有限公司基本情况
随着常熟市的快速发展，天然气的供气量已经逐渐紧张，常熟市政府为保障未来气源的充足，于2009年4月与引进了中石油昆仑燃气有限公司、北京朗润天一投资有限公司，三方签订了《常熟市天然气综合利用项目合作框架协议》。

2009年12月8日常熟中石油昆仑燃气有限公司正式注册成立，注册资本1200万元，其中中石油昆仑燃气有限公司占53%股权，北京朗润天一投资有限公司占37%股权，江苏中兴能源投资有限公司占10%股权。

根据协议常熟中石油昆仑燃气有限公司将建设和管理常熟经济开发区（含碧溪新区）范围内的天然气利用项目。

2010年6月常熟市发展和改革委员会核准了常熟中石油昆仑燃气有限公司建设常熟经济开发区天然气利用工程项目，目前公司已完成初步设计文件的制
订，初步设计的论证工作也已完成。

根据核准文件，公司将建设常熟昆仑门站一座，高压管道7.66公里，中压管道61.7公里，设计最大供气能力12万NM3/H，输气管道最大输气能力7亿NM3/a，总投资9622万元。

常熟中石油昆仑燃气有限公司将于2011年下半年开始供气，目前已签订供用气合同的用户有4家，都为工业用户，暂时还未开发商业用户用和居民用户。

第二章项目实施的组织机构和依据
一、项目实施的组织机构
管道天然气事业属于市政公用事业，属于常熟市住建局的主管范围。

常熟市住建局对于市政公用事业的内部管理体系设置如下：
就本项目来说：
常熟市住建局作为行业主管部门，有权经市政府批准后进行市政公用事业的特许经营权授权，并签署特许经营协议；
常熟市市政公用事业管理处：作为常熟市住建局的二级单位，具体负责常熟市市政公用事业的规划与管理；
常熟市特许经营管理所、常熟市燃气管理办公室：隶属于市住建局领导，归口市市政公用事业管理处管理，具体实施对供排水、供气、污水处理等市政公用事业特许经营者运营及设施维护的日常监管并负责做好特许经营者与政府其它相关部门的协调，配合抓好安全生产和企业管理。

因此，本项目中常熟市住建局负责进行特许经营授权，签署特许将经营协议，常熟市市政公用事业管理处和常熟市特许经营管理所以及常熟市燃气管理办公室在常熟市住建局的领导下具体负责对市政公用事业的管理和特许经营的监管工作，三者有机统一。

二、项目实施的依据
1、中华人民共和国国务院令第583条《城镇燃气管理条例》；
2、国家建设部第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》；
3、建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》（城建[2005]154号令）；
4、江苏省第十届人民代表大会常务委员会公告（第97号）《江苏省燃气管理条例》；
5、苏建法[2006]279号《江苏省管道燃气特许经营管理办法》；
6、苏建城〔2007〕325号关于印发《江苏省城市市政公用事业特许经营招标投标制度》等制度的通知，其中包括：
➢《江苏省城市市政公用事业特许经营招标投标制度》；
➢《江苏省城市市政公用事业公益董事或监督员制度》；
➢《江苏省城市市政公用事业公众参与监督制度》；
➢《江苏省城市市政公用事业特许经营权临时接管制度》；
➢《江苏省城市市政公用事业特许经营市场退出制度》；
➢《江苏省城市市政公用事业履约保证制度》；
➢《江苏省城市市政公用事业经营成本监管制度》；
➢《江苏省城市市政公用事业产品和服务质量监管制度》；
➢《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》。

7、江苏省物价局2010年7月颁发《江苏省管道燃气定价成本监审办法（试行）》；
8、江苏省物价局2010年9月颁发的《江苏省管道天然气价格管理暂行办法》；
9、苏州市人民政府2007年9月8日发布的《苏州市燃气管理办法》；
10、其它相关法律法规政策文件。

第三章项目实施思路及原则
一、项目实施的总体思路
1、常熟市天然气有限公司
根据《江苏省燃气管理条例》第十三条规定：从事管道燃气经营的企业，必须取得设区的市、县（市）人民政府授予的特许经营权，并与设区的市、县（市）人民政府或者其授权的建设主管部门签订特许经营协议；以及根据《江苏省管道燃气特许经营管理办法》第二十二条规定：对在《条例》实施前已经从事管道燃气建设和经营但还没有实施特许经营制度的企业，应按《江苏省燃气管理条例》的有关规定，完善实施特许经营的相关制度，签订特许经营协议，明确特许经营的内容和要求，并报上一级建设行政主管部门备案。

我们认为：常熟市天然气有限公司在2004年就已经开始从事常熟市大部分区域管道天然气的建设和经营，时间上要早于《江苏省燃气管理条例》及《江苏省管道燃气特许经营管理办法》的颁布和实施。

所以，依照《江苏省燃气管理条例》及《江苏省管道燃气特许经营管理办法》的规定，常熟市政府应与常熟市天然气有限公司及时补签和完善管道天然气特许经营协议，界定双方的权利与义务的法律文件。

2、常熟中石油昆仑燃气有限公司
在江苏省政府与中国石油天然气集团公司（简称“中石油”）制定的“气化江苏”的方针指引下，2009年4月22日常熟市政府与中石油昆仑燃气有限公司以及北京朗润天一投资有限公司签署了《常熟市天然气综合利用项目合作框架协议》，协议约定两家公司共同成立常熟中石油昆仑燃气有限公司以BOT的模式在常熟市政府划定区域内进行投资、建设、经营管道天然气的活动。

框架协议签署后，常熟中石油昆仑燃气有限公司即注册成立并开始了前期的投资建设工作，预计2011年下半年开始供气。

常熟市住建局为了加强对其的规范和监管，决定与常熟市天然气有限公司共同开展特许经营协议的签署工作。

3、上述两个公司虽然都是和常熟市住建局补签特许经营协议，但由于两个公司在股东性质、融资模式、用户性质等方面的不同，在制定本方案特别是在编制特许经营协议时要注重其差异，不能一概而论，且本项目在运作程序上要符合相关规定；
4、从政府监管的角度来看，通过本项目的实施，要切实加强和提升常熟市住建局以及相关职能部门对管道天然气特许经营的日常监管和监督工作，尊重政府监管部门的权益，提高常熟市管道天然气行业的整体管理和服务水平。

二、项目实施的原则
1、主动性原则
根据双方的合作情况政府应掌握主动，在特许经营协议签署前内部先拟定详细的实施方案，事先考虑各种情况，明确自己的合作目标和合作要求，以应对合作过程中可能出现的各种事件，顺利实现自身目标。

2、统筹规划原则
目前常熟市两家管道天然气公司的自身情况、气源情况以及服务客户情况都有差异，针对两家公司的不同情况，如何平衡两方的权利义务以及后续管理都需要有充分的认识，在这些合作事项中要有一个统筹的准备。

3、互补原则
互补原则包括资源互补和应急互补。

首先，充分考虑到两家燃气公司的资本实力以及融资能力，以及其经营管理、
技术、服务等综合能力，鼓励两家公司彼此竞争、互相学习，实现其资源互补，提高常熟市管道天然气的整体运营效率和管理水平。

其次，从常熟市市域范围内整体供气安全上来考虑，由两家管道天然气公司提供服务要优于一家公司提供服务，为了应对紧急情况，两家管道天然气公司应按照常熟市政府的规划和要求建立输气管网联通方案，确保任何一家天然气公司的供气出现问题可以由另一家实施应急预案，紧急供气。

4、有效监管原则
政府一般不应干预燃气公司的正常运营，但是政府必须加强对燃气公司的行业监管，政府监管主要是通过燃气特许经营协议完善城市燃气的政府监控体系，对燃气公司的日常运营、维护、管理进行监管。

第四章项目实施的法律结构
通过交流，我们认为本项目的实施结构如上图所示，主要体现在以下几点：➢常熟市天然气有限公司和常熟中石油昆仑燃气公司分别由三家股东共同出资设立，作为专门投资建设经营常熟市天然气的项目公司；
➢常熟市住建局作为常熟市公用事业的行政主管部门，经常熟市政府授权，将常熟市天然气的特许经营权分别授予常熟市天然气有限公司和常熟中石油昆仑燃气公司；
➢常熟市特许经营管理所以及常熟市燃气管理办公室作为市政公用事业特许经营专门的政府监管机构，经常熟市住建局授权，具体负责对常熟
市天然气有限公司和常熟中石油昆仑燃气公司进行日常监管。

第五章项目实施的主要经济指标
一、特许经营权内容
特许经营权的内容是指两家管道天然气公司在特许经营区域内的业务范围，未经常熟市住建局同意不得擅自拓展或者调整其业务范围，主要包括以下几点：
1、在特许经营区域范围内投资、建设、运营、维护城市管道天然气设施；
2、以管道输送形式向用户供应天然气并按地方物价主管部门审定的价格标准收费；
3、提供相关管道天然气设施的抢修抢险业务等。

如果经营不属于特许经营及其直接相关业务范围的业务，经常熟市住建局批准，燃气公司应按照法律规定的条件经营，但是必须将此项业务同特许经营业务以一定的形式（例如以设立子公司或其他能够进行独立核算和风险隔离的方式）分割开来。

二、特许经营期限
根据国家建设部《市政公用事业特许经营管理办法》中规定，经营期限最长可达30年，本项目的特许经营期限为30年，以两个公司正式签署特许经营协议并生效之日起计算30年的特许经营期限。

三、特许经营区域范围
根据常熟市政府会议纪要及特许经营范围示意图：
常熟市天然气有限公司特许经营服务区域：（1）除碧溪新区、常熟经济开发
区以外的行政区域；（2）碧溪新区、常熟经济开发区行政区域内的部分区域，具体为：西至碧溪新区区域西界，南至碧溪新区区域南界，常浒河、问张路、苏嘉杭高速、沿江一级公路，东至金泾塘、兴港路、长春路，北至长江。

常熟中石油昆仑燃气有限公司特许经营服务区域：除常熟市天然气有限公司特许经营服务区域以外的碧溪新区、常熟经济开发区区域。

需要注意的是：以金泾塘为界，以供气的长春、诺华、美桥地块原则上仍由常熟市天然气有限公司供给天然气。

四、土地使用权
就目前现状来看，常熟市天然气有限公司及常熟市中石油昆仑燃气有限公司用地的土地性质均为出让用地。

正常情况下，两个公司的用地性质在特许经营期限内不会发生改变。

两个公司应按照城市基础设施用地交纳有关税费，未经常熟市国土资源管理部门以及常熟市住建局的批准，两个公司不得擅自变更管道燃气设施建设用地的性质，也不得将该土地使用权转让、出租或抵押。

燃气公司对土地使用权出让费应根据政府规定的特许经营期限进行摊销。

五、燃气建设费
燃气建设费，原称为“燃气初装费”，在江苏省政府2000年即取消了“燃气初装费”的作为行政性收费后转变为企业的经营性收费，更名为“燃气建设费”，虽然社会上对燃气建设费的性质存在很多质疑，但国家及江苏省一直未正式出台取消燃气建设费的法律法规或者政策文件，目前很多地方包括常熟市的燃气公司仍在收取燃气建设费，新建工程的燃气建设费作为必须的基础设施配套由燃气公
司直接向开发商征收，老城区的天然气接通费用仍由用户直接向燃气公司缴纳。

针对该情况，我们建议：
1、两个公司的燃气建设费征收标准，必须经过常熟市物价主管部门的批准，并按规定执行；
2、常熟市住建局联合物价、审计等部门，定期对燃气公司的财务情况进行审查，对燃气建设费的构成成本进行监审，燃气建设费作为管道天然气公司的经营性收入也应纳入公司利润率的计算范畴；
3、燃气建设费形成资产的所有权属于缴纳该费用的用户，燃气公司不应将该部分资产划入企业资产范围；
4、燃气公司应根据国家法律法规或地方政府政策的要求及时调整燃气建设费，适时取消燃气建设费。

六、燃气设施建设与改造
燃气公司应根据城市总体规划及燃气专业规划的要求制订本企业管道天然气发展规划及远、近期投资计划，自行筹集资金投资建设、改造管道天然气设施。

但在特殊情况下，燃气公司的燃气设施建设与改造工作可获得相应的补偿：
1、因承担政府公益性指令任务需要改装、拆除或迁移燃气公司所经营的管道天然气设施的，经常熟市住建局批准或决定后，燃气公司应在双方约定的时间内保质保量完成，因此造成燃气公司经济损失的，燃气公司有权提出相应的补偿要求。

2、其它道路、桥梁等建设工程导致管道天然气设施需要改装、拆除或迁移的，必须经常熟市住建局批准后，由燃气公司在合理的时间内组织拆迁。

燃气公司对于因此而发生的损失和新增支出，有权要求建设单位给予相应的补偿或赔
偿。

七、特许经营权费
1、特许经营权费的资金用途
作为自然垄断行业，占用了一个地区的城市管道燃气经营资源，按照江苏省特许经营管理办法的规定，应交纳一定的特许经营权费，经营权费的资金用途主要是建设主管部门对市域内燃气行业管理所发生的直接和间接支出，并对某些专项支出留存一定比例，专款专用。

2、特许经营权费的收费原则
经营权费的收取标准，暂无统一规定，其收取原则是既能不影响企业发展，也有利于地方建设，通过协调和谈判，使签约双方达到都能认可和接受的范围，起到双赢的效果。

根据《江苏省管道燃气定价成本监审办法（试行）》中第十九条规定：特许经营权费用原则上不得计入定价成本。

政府明确规定特许经营权费用可以计入定价成本的，有特许经营年限的按照特许经营年限平均分摊计入；没有特许经营年限的按30年平均分摊计入。

3、常熟市特许经营权费方案建议
通过我们调研，江苏省内部分燃气主管部门收取特许经营权费的情况如下表所示：。