高等教育供给侧结构性改革：目标、内容和路径

高等教育供给侧结构性改革：目标、内容和路径
作者：陈正权，朱德全
来源：《现代教育管理》 2017年第2期
陈正权1，朱德全2
（1.曲靖师范学院，云南曲靖655011；2.西南大学，重庆400716）
摘要：在高等教育大众化阶段，要破解高等教育有效供给不足与有效需求乏力的难题，必
须对高等教育供给侧进行改革调整和内涵建设，进一步优化结构、提高质量和强化创新。

从理
论上探寻高等教育发展的哲学基础和优化知识生产，从体制和管理上重构高等教育发展格局，
从要素配置上解决高等教育供给不足的局面，进而解决高等教育结构失衡、供需错位的问题，
从而推动高等教育在管理体制、运行机制和人才培养等方面的持续健康发展，并以高质量的教
育产品满足社会需求。

关键词：高等教育；供给侧结构性改革；目标内容；路径选择
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1674-5485（2017）02-0023-07
供给侧结构性改革不仅是我国发展模式的重大调整，也是解决我国经济进入新常态所面临
的结构性有效供给不足、有效供给不到位等问题的有效途径。

作为推动经济社会发展核心力量
的高等教育，其自身因受社会经济的结构性调整以及高等教育大众化发展进程的双重影响，出
现高等教育规模、外延快速扩大而内涵发展滞后的矛盾越来越明显，突出表现为高等教育的供
给错位，即无效供给过度出现的“就业难”和有效供给不足出现的“用工荒”局面越演越烈。

不仅如此，面对国家提出的推动高等教育内涵转型发展的教育发展新方向、推动教育治理体系
和治理能力现代化的新目标、经济社会和产业结构转型升级对教育提出的新要求等严峻挑战，
高等教育只有从供给侧结构性改革出发，探寻高等教育改革的理论、目标和路径，才能有效破
解制约高等教育科学发展的瓶颈，提升高等教育人才培养、科学研究和社会服务的全面发展能力。

一、高等教育供给侧结构性改革的目标
供给侧结构性改革是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满
足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。

［1］因此，高等教育供给侧结构性改革的目标指向就是围绕其供给端的“教育要素结构配置科学、供给效率与效益好、供给质量高”
等进行有效“创新”，从而实现高等教育四大功能的有机统一和协调发展。

（一）优化结构是基础
结构是功能的基础，功能是结构的表现。

［2］高等教育供给侧结构性改革的基础是对现有高等教育的“结构”进行调整和优化。

一是改革和优化高等教育的外部层次结构、科类结构、
形式结构、地域结构和管理体制结构。

使高等教育的专科、本科和硕士的层次结构比例科学合
理并与社会一定时间和空间内的经济发展相匹配，为经济供给侧结构性改革提供所需的技术型、技能型、学术型和创新性等不同层次、多元并举的发展性人才；从科类结构上让高等教育的基
础学科、应用学科、自然学科、社会学科以及人文学科之间比例适宜，使高等教育在理性发展
的同时既适应当前改造自然和社会发展需要，又能引领人类反思自身和社会发展；在布局和形
式结构上充分考虑“要素禀赋”“公平与效率”“区域社会需求”等实际，做到主次突出、优
先发展与后发促进有机结合，又形成多元主体和社会力量共同参与和举办的多元贯通的立交桥
式高等教育系统。

二是调整和优化高等教育的内部专业结构、课程结构、师资队伍结构和管理
体制结构。

使高等教育内部系统各要素资源配置与区域产业结构、社会经济发展战略尽可能匹配，以增强人才培养和社会服务功能的针对性和指向性。

同时强化各要素与系统内外部环境之
间协调运行、提升办学绩效和形成科学合理的师资队伍激励模式，以实现其系统内各项权力的
分配、资源要素的配置优化在遵循其内部发展规律的同时让功能得以有效发挥。

（二）提升效率效益是关键
教育供给侧结构性改革的关键是使高等教育的资源消耗尽量少而教育产出成果尽量多，使
高等教育的投资效率、资源利用效率和教育投资内部效率都达到最大化。

供给侧结构性改革就
是要提高高等教育在人才培养、社会服务和科学研究等方面尽可能实现以相对较少的教育资源
投入在相对较短的时间内产出数量相对合理、质量过硬的人力资本和科研成果，从系统内和源
头上减少无效供给产品的出现。

因此，要改革当前对高等教育的财政投入评价模式，引导高等
教育以效率和效益为目标，将政府投入的资源进行最大化利用；在人才培养、科学研究和社会
服务方面强调通过资源的配置优化组合、管理机制的创新和体制的改革实现高等教育所培养的
人才、提供的服务对社会经济产生持续的回报和贡献；进一步提高高等教育在整个社会系统中
的地位和投入，高度重视高等教育对于促进就业、提高劳动生产力等经济方面的效益，研究高
等教育在公民素质提升及社会和谐方面的广泛社会效益，以进一步提高政府、社会、个人及企
业等利益相关者对高等教育供给侧结构性改革的认识；要进一步创造良好的环境和条件，通过
深化教学改革不断提高高等教育质量，进一步改革高等教育运行机制，提高高等教育对市场和
社会的适应反应性和引领性；强化高等教育治理体系和能力现代化建设，完善高等教育治理结
构制度设计，规范高等教育各种权力分配和运行机制，构建各利益群体基本一致的价值取向、
相互认同的文化理论和共同遵循的大学制度。

从制度机制上促进高等教育效率和效益的有效发
挥和推进高等教育供给侧结构性改革。

（三）提高质量是核心
高等教育供给侧结构性改革的目的是通过结构的优化和调整、效率和效益的提升最终实现
高等教育质量的提高，这不仅是改革本身的要求，也是高等教育发展的最终价值取向。

高等教
育质量其本质是高等教育产品和服务所具有的高效性、人文性和发展的可持续性。

从纵向过程
来看，包括教育投入质量的控制、过程质量的监控和产出质量的评价和反馈；从横向范围来看，包括人才培养质量、科学研究质量和社会服务质量显著提升；从内在教育活动来看，包括教育
教学质量、管理质量和服务质量。

高等教育质量目标是个多元、立体全方位的系统，它不仅仅
是一种价值判断和评价，更是一种理念的践行、行动的实践和理性的选择。

因此,要提升高等教育供给质量和服务水平，高等教育应逐步树立从静止封闭、通用标准化的质量控制到动态开放、区域需求适应性、特色个性化的质量监控转变；应建立从计划的、内部供给主导和生产导向的
质量管理向面向市场、外部供给主导和消费导向的质量体系。

强化高等教育质量目标的内生性、自主型和理性的原则。

树立高等教育质量物质要素（资本投入、场所和硬件设施等办学条件）
是质量的基础，制度要素（制度文化及理念体系）是质量的保证，过程要素（人才培养、科学
研究和社会服务等活动）是质量的关键的意识，形成多元主体参与质量控制管理评价体制、高
效的运行机制和健全的质量评估指标体系和质量控制系统。

（四）强化创新是灵魂
要实现高等教育供给侧结构性改革结构优化、效率和质量的提升，关键在于用创新的思维
构建创新高等教育体制机制、创新的高等教育产品和服务体系、精神和思想相对理性自由的教
育创新氛围，以教育的创新提供创新的教育，以创新的教育提供创新的人才，以创新的人才产
生创新的成果，以创新的成果推动高等教育和社会的创新；因此，要回归大学本质，扩大办学自主权、推进政府与大学间“放、管、服”改革、优化高等教育内部权力运行机制、深化以人为本高等教育综合改革，促进高等教育人才培养、科学研究和社会服务功能的拓展；通过创新“以质量为核心的内涵发展战略、以改革释放办学活力、以法治理性思维推进治理体系现代化和开放共享的思维”，加快推进创新型高校和“双一流”建设、加强创新型人才培养和调动广大教学和科研人员的积极性；要构建在“独立之精神、自由之思想”基础上的创新氛围，营造一个宽容和谐的创新环境，给予创新人才以足够的时间和自由去研究，以对现实社会进行理性批判、对学术问题进行刨根问底、以发挥人的创新潜能，推动高深知识生产和创新原动力的产生。

二、高等教育供给侧结构性改革的内容框架
高等教育与其他社会组织结构不完全等同。

高等教育所特有的知识生产、精神理念和制度机制与政治社会组织相比具有相对的独立性和自由性，具有相对于组织化社会自我确认特性而言的批判性、相对于重视功利的社会习性而言的创造性与传授知识的超脱性、相对于社会分工专门定势而言的包容性特征。

这些特性决定了高等教育供给侧结构性改革须对高等教育的哲学认识论、高等教育的知识生产、高等教育自治与政府治理的角力、组织系统结构和制度变革等维度方面的变革。

（一）变革高等教育的哲学基础
有学者考察了我国高等教育价值观的演变历史和过程，并把这种以社会服务为宗旨的价值观概况为“高等教育的适应论”［3］。

并认为这种适应论强调人的社会价值而忽视人的个性，强调作为政治统治和社会秩序工具性的哲学基础所遵循的是外部逻辑和实践理性，这给我国高等教育带来了难以弥补的破坏和损失。

［4］可以看出，随着时代和高等教育的发展，现有高等教育哲学基础已不能完全解释当前高等教育存在的合理性问题，必须探寻或变革高等教育哲学合理性基础。

因此，一是须对当前国家干预占据着绝对主导地位、政治论以制度的形式作为我国高等教育存在合理性基础进行反思，分析其对高等教育生态的冲击和影响，逐步形成把公平理念作为高等教育发展的基本规范、把效率理念作为推进高等教育发展的重要原则、把协同理念作为高等教育发展的导向和把以人为本作为高等教育发展的终级追求的意识，从而为确立新的高等教育哲学认识论奠定基础。

二是要从高等教育发展、操作层面的研究逐步转向价值、认识层面的思考，即思考视角由“高等教育如何发展”的层面向“什么样的高等教育是好的？什么是高等教育存在的合法性基础”的价值层面转变，立足我国高等教育发展实践、脱离西方认识论影响来思考当下我国高等教育发展的哲学基础。

三是针对当前政治论高等教育哲学的过度膨胀并产生许多问题这一事实［5］，结合高等教育产生及其四大功能的形成，逐步变革政治论主导的哲学基础，寻求认识论与政治论两种哲学观的平衡同时，促使高等教育本体价值得到彰显、高深学问探索得以深入、人的理智训练和“闲逸的好奇”精神得以滋养。

四是结合高等教育改革其本身也是资源配置和效率提升的过程、高等教育服务于经济发展功能、人力资本理论所证明的人的知识和能力是社会财富根本源泉、知识经济和全球经济一体化等现实基础，探索高等教育发展的“经济论”哲学依据，以更加明晰高等教育四大职能，通过系统内资源优化配置达到优化高等教育结构和提升效率、促进高等教育内涵发展和质量提升，从而在发挥高等教育职能的同时更好地推动经济社会发展。

（二）变革高等教育的知识生产和管理模式
知识管理和生产是高等教育系统的核心要素资源，其供给侧结构性改革的关键是提升知识生产和管理的效率，从而实现高等教育有效开展科研、教学及以学术为基础的社会服务和提升组织的竞争力。

因此，一要转变观念，确实把知识作为高等教育组织系统内最重要的战略资源和资本，把最大限度地获取和利用知识作为提升高等教育活力的关键。

使系统内知识资源在深
度和广度上不断提以拓展、创新，以适应社会变化和提高组织运行效率的同时促进知识的增值。

二是构建高等教育知识共享联盟战略，打破知识的国界、域界和组织边界，在知识学习、储备、共享和转移的基础上通过联盟战略推动知识整合创造和技术创新，促使高等教育系统组织结构
由封闭、内向走向开放并具有高度弹性和竞争优势。

三是根据知识生产的历史性、动态发展性
要求，结合当前高等教育发展的趋势、科学研究的全球化、知识生产者群体范围的扩大和知识
需求方的剧增等变化变革知识生产方式，构建适应知识生产由封闭模式向开放模式转变、由单
干模式向合作互动模式转变、由单纯的知识提供模式向消费创造模式转变的创新管理模式，以
丰富和激励高等教育系统内知识生产类别和模式，扩大知识资本来源供给渠道。

（三）变革高等教育自治与政府统制的角力
“自治是高深学问的最悠久的传统之一”，“失去了自治，高等教育就失去了精华”。

［6］我国高等教育自始就缺乏自治的传统，当高等教育赖以生存的社会、政治、经济环境发生变化时，高等教育面临着来自政府、公众和社会舆论等多方面的挑战导致高等教育处于失衡的发展
状态。

因此，一是政府要从直接的指令性计划管理、政府主导模式的划桨者角色转为通过简政
放权实现宏观调控和监督的掌舵者，赋予高等教育足够的自主权而不再将其看作是政府的附属
机构和工具，实现政府从“错位”“越位”和“缺位”到履行好“管办评”“放管服”职能的
转变，以发挥高等教育主体创新作用。

二是以公共正义、高等教育的自治、开放和竞争为前提，搭建高等教育、政府与市场的协同联动平台，发挥学术和市场配置高等教育资源的作用，寻求
高等教育“内部权力”与外部政府“公共权力”在价值取向上趋于平衡和相互制衡以共同达成
善治目标。

三是探索建立党委领导下的校长负责制框架内的教育董事会制度和现代大学制度，
以董事会制度推进高等教育治理的现代化，以章程和法治形式规范高等教育与政府协调运行的
组织框架、体制、决策程序和强化监督评估机制。

（四）优化和变革高等教育体制机制
对高等教育体制机制进行改革和优化，不仅能激发系统办学活力和提升教育教学质量，还
能提高科技创新和服务社会的能力，实现高等教育在更高水平上的供需平衡。

因此，一要借助
教育治理体系和治理能力现代化建设，扩大教育领域办学自主权，改革教育分级管理体制，实
行“管办评”分离，推进分类管理和建设。

二要变革办学体制和模式，构建政府主导、社会积
极参与、公办和民办共同发展并且实现资源共享、多元合作、纵横贯通的契约化联盟办学体制。

同时探索建立统筹配置、利益共享分配的投资吸纳体制，以缓解教育投资主体单一导致的投资
规模不足的问题。

三是变革管理评价监督机制, 以章程和法治形式规范高等教育内部治理结构
组织框架、运行机制和决策程序，完善优化学术科研、教学、社会服务管理制度和强化第三方
监督评估机制，使高等教育的改革运行做到有章可偱、有据可依。

四是推进人事制度改革，从
国家层面改革现行的单位管理和事业编制身份管理向合同管理转变，促进高等教育系统内部人
力资源的流动和优化；优化岗位聘用、激励的薪酬制度，对系统内不同系列人员的聘用、晋升、考核评价和管理实施精细化分类管理，以凝聚改革动力、推动高等教育内涵式发展。

三、高等教育供给侧结构性改革的实施路向
要解决当前高等教育领域有效供给不足的痼疾顽症，只有通过优化和完善高等教育管理体制、办学体制和运行机制，有效发挥高等教育的人才培养、科学研究和社会服务等本体功能，
提升系统内的人力资源、教育资本投入、教育创新和知识生产等要素效率，才能实现高等教育
的供给端的转型升级，才能以有效的、精准的、创新的教育供给推动高等教育供给侧结构性改革。

（一）体系重构：在优化变革中强化顶层设计1. 构建主体多元、职责明确和统筹协调的
管理体制
高等教育的管理体制受高等教育理念、时代变迁、大学使命和高等教育国际化的影响。

因此，一是要围绕当前高等教育发展不够科学、结构不尽合理、人才培养质量不高和供需错位等
现象，构建一种从重权力到重责任、重审批到重监督、重管理到重服务、重数量到重质量、重
管理到重治理等全新体制。

二是政府要转变管理职能和角色。

要逐步实现从一元治理到多元治理、从集权到分权、从命令到协商、从人治到法治、从管制政府到服务政府的转变，在高等教
育供给侧结构性改革过程中引导高校、社会和市场既要立足高等教育的全局和长远，又要回应
现实关切和要呼应外部社会诉求，切实规范“管办评”和推进高等教育的分类管理。

三是构建
权力分配合理、制度设计科学的政府主导、社会参与、办学主体多元、权责明确的统筹协调管
理体制。

配置分配好国家与地方、政府与大学、政府间的管理职能权限，处理好高等教育系统
内以及高校内部党的领导与行政、学术与行政的关系，界定各自职责权限。

建立基于规则和教
育法治、社会参与并独立于服务提供者的监管机制，强化政府依照法律规则与程序对高等教育
的监管。

2. 建立供需均衡、服务高效和灵活多样的办学体制
办学体制是关于谁有权举办教育机构以及教育机构如何办学的各种规章制度的总和。

其中，谁有举办权是办学体制的核心。

［7］即办学体制要解决由“谁”举办学校的问题，包括“谁投资、谁管理、怎么办”等方面。

因此从办学本身来讲，办学体制处于基础性、全局性地位，对
管理体制、人才培养模式和投资体制等起着决定性的作用。

基于此，首先，要调整政府、社会
和高校等多个主体所具有的办学权利结构，即政府从垄断的办学权、教育供给权利架构中部分
退出，将办学权利在社会主体间进行相对平等分配，让高等教育的“经营权”回归高校以调动
其积极性。

其次，引入非政府社会办学力量，对现行公立高等教育进行分层办学、办类管理、
分类发展和评估指导，大力发展民办高等教育，形成办学主体多元、制度环境公平、激励机制
健全和经费投入及融资渠道多样的办学格局。

再次，遵循学术和市场逻辑，对高等教育资源进
行优化组合配置，推动高等教育资源市场化和多元配置进程，在高等教育系统内部确立以学术
权力为核心的资源配置机制，提升高等教育人力、财力和物力等资源的配置效率和构建有效的
高等教育组织和制度架构。

3. 构建纵横贯通、互惠多赢和协同创新的运行机制
高等教育运行机制是“高等教育系统的各个构成要素之间以及与高等教育系统运行密切相
关的其他社会经济因素之间相互联系和相互作用的工作方式”［8］。

在推动高等教育供给侧结构性改革过程中，一是通过内部扩大高等教育办学自主权、增强学科专业和课程设置灵活性、
合理配置学术和行政权利和引入市场机制。

外部通过政策调整、资源配置竞争、合理构建政府、社会与高等教育关系并推动高等教育适应引领社会发展，以构建互惠多赢的系统内部和外部动
力机制。

二是构建协同创新的资源配置机制。

供给侧结构性改革就是要发挥市场在财政政策、
投资、学术、人才和科技等资源配置的创新和决定性作用，从而使高等教育人力资源、学术资
源和知识生产等要素自由合理流动，以矫正原有依靠政府行政命令配置资源的方式。

三是以现
代大学制度为基础，建立有效的高等教育内外动态协调机制，科学分配高等教育内部权力，建
立内部权力制衡机制和外部政府、企业和市场等共同参与协调的工作机制，推动不同利益主体
间权力配置的法制化和规范化。

四是构建多元主体参与、评价标准分层分类和动态调整、评价
方法科学多元和评价结果准确运用的绩效评估机制，以便对高等教育运行进行科学评估及时调整。

（二）回归本位：在引领和服务中追寻教育真谛
1. 回归人才培养基础本位，为供给侧结构性改革提供智力支撑
人力资本是推动社会发展的第一资源，是供给侧结构性改革重要的智力供给要素，而人才
培养是高等教育得以存在和发展的根本、是其全部工作的出发点、落脚点。

因此，高等教育供
给侧的关键要回归到人才培养这个中心上来。

因此，一要树立以人为本的培养理念。

“美国教
育家马可·霍普金斯说：理想的学院是一根木头，一头是教师，一头是学生。

”所以要充分尊
重教师、促进其专业发展和热情，让教师以一种无比虔诚的态度和神圣的使命去看待育人工作，并将培养理性、自由全面发展的人作为一切工作的出发点和落脚点。

二是遵循发展和需求相统
一的培养动机。

让高等教育追求在知识探索基础上培养和发展人的理性精神或智慧、促进学生
成长成才的同时，又能促进和满足社会的发展和进步的需求。

三是重塑教学的价值和效用。

转
变以知识传授为中心的课程体系和教学方式，强化以教学为中心、教学以学生为中心、学生以
能力为中心、能力以创新为中心的人才培养教学价值取向。

2. 坚守科学研究创新本位，为供给侧结构性改革提供动力源
高等教育通过科学研究产生新知识和新思想，不断促进人类文明与社会进步和提升社会各
要素效率。

没有高等教育的科学研究，社会文化、科技进步和人类理性就得不到长足的进步。

因此，在供给侧结构性改革逐步推进和高等教育与社会关系越来越紧密的背景下，一要确立高
等教育科学研究的任务驱动理念。

即高等教育要在秉承“为知识而知识和为学术而学术”同时
兼顾“为社会需求而科研”和“国家需要”的科研取向。

使探索高深学问与服务社会和国家需
要紧密结合。

二要围绕知识生产方式的跨学科协同性、集体性和生产主体多样性等特点创新科
学研究模式，在科学研究过程中要强化多主体协同互动研究、组建跨学科研究组织以动态和更
加开放的方式进行科研创新。

三要变革科研评价和管理模式。

科学研究是一种复杂而独特的智
力活动，评价要尊重科研人员劳动特点、采取同行评议兼顾应用价值及效果、形成以成果和贡
献为核心的分类考核科研绩效评价政策。

科研管理逐步形成淡化学科中心、遵循独立自由的科
学研究精神、形成自由、理性、开放和协同的科研创新管理体制。

3. 强化社会服务职能本位，为供给侧结构性改革承担社会责任
我国高等教育受中国传统经世致用思想和美国大学服务社会职能的影响，同时又作为知识
生产、传播和使用的集散地，从产生之日起就具有强烈社会服务的内在动力和需求。

因此，一
要理性审视和强化社会服务职责既是高等教育人才培养功能的衍生职能，又是其重要本体职能。

高等教育作为环境和遗产的产物，其人才培养的本体功能最终须通过科学研究和社会服务功能
与环境发生关系并得到体现。

二要遵循高等教育内外部发展规律，转变办学模式，构筑与社会
经济发展和对接政、产、学、研一体化的协同办学机制，通过多元合作、协同发展加强人才培
养和科学研究与产业发展联动，促进新知识、新技术的转化和应用，推动社会经济产业发展。

三要构建人才培养创新平台、完善的技术应用转移及社会服务体系和构建校企联合共同体，形
成高等教育既是高深知识的生产地，又能胜任社会治理协同创新、经济转型升级的推进器职能，还能担当文化传承创新的中心职能。

四要健全社会服务评价和激励机制，探索建立第三方评价
主导、社会组织评价参与、高等教育自我评价为基础的多元评价体系，构建高等教育在教学、
科研、服务三位一体协同推进的激励机制和高等教育系统内人员的成果转化激励机制建设。

（三）要素升级：在改革中提升供给要素配置效率和效益
1. 构建以人为本的高等教育人力资源要素配置模式
人力资源是高等教育发展的核心要素，充分发挥人力资源的基础性和战略性作用是推动供
给侧结构性改革成功的关键。

因此，一要确立人才优先发展战略。

即对系统内的师资队伍建设
和学生成才成长，要做到人才资源优先开发、人才结构优先调整、人才投资优先保证、人才制
度优先创新，处处做到尊重人才和确保人尽其才。

二要构建以育人为本、以教育人为本、以人
的成长为本的高等教育系统人员管理模式。

对学生要充分发展其潜质、以培养自由而全面发展。