公共行政学 一 行政原理与行政体制

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 北京大学政府管理学院考研资料
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 公共行政学第一部分行政原理与行政体制
第一章绪论
第一节公共行政学概述
1 公共行政学的涵义：又称行政学、行政管理学。

或者公共管理学、政府管理学等。

就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统地思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。

主要反映政府管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。

政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，因此，合法性和有效性构成了政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值标准。

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2 公共行政学的研究对象与学科目的：
研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能；
研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。

其基本任务集中在四个方面：如何不断提升政府公共政策的质量；不断提升政府社会管理的水准；不断强化政府公共服务的功能；不断提升政府的与时俱进和自律的能力；
不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；
全面培养政府公务员，尤其是行政通才。

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3 公共行政学的研究范畴与方法：
研究范畴：行政原理、行政职能、行政权力、行政组织、人事行政、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率、机关管理、公共财政、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法治行政、行政改革、行政能力、行政发展； 研究方法：
逻辑分析方法：又称哲学研究法；
法规分析方法：法理、法规、法律的角度研究合法性、合理性、规范性；
历史分析方法：又称史学研究法；
实证分析方法：又称事实研究法、行政调查法；
规范分析方法：理论分析方法，价值判断；
比较分析方法：
系统分析方法：
生理分析方法：研究政府成员的胜利需要的生理状况；
心理分析方法：行为研究法和人际关系研究法；
资料分析方法：图书馆分析法；
案例分析方法：
量化分析方法：
模拟分析方法：
利益分析方法：
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4 公共行政学的学科特点与相关学科的关系：
学科特点：
综合性：交叉的、丰富的、广泛的。

相关学科如司法行政、公安行政、商业行政等；
实践性：实际的、应用的、具体的；
系统性：整体的、有序的关联的；
技术性：方法的、工具的、手段的；
发展性：动态的、进步的、创新的。

公共行政学与相关学科的关系：
公共行政学与政治学：公共行政学源自政治学。

政治学主要研究国家的基本理论和制度，如国家的起源、构成要素、体制，国家的政治原则、政治权利、政治制度，以及其他政治性的原理原则和实践；公共行政学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效达成这些目标。

行政学借政治学指引其方向，政治学则依赖于行政学充实他的内涵；
公共行政学与行政法学：行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容市研究和规定公共行政管理的法律规范。

公共行政学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在实际行政过程中的有效性；
公共行政学与企业管理学：二者在本质上是一样的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差异；
公共行政学与社会学：社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，是社会科学的基本学科之一。

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5 现代行政现象与现代行政精神：
现代行政现象：
行政职能扩展：20世纪的行政权力已不再仅仅是担负守夜人的角色，而从政治侍女的地地位一跃上升到执政之牛耳的地位。

在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政立法权为主要内涵的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。

这种现象，被英美法学家称为行政国家。

究其原因是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。

其次，与行政国家现象相伴而生的行政越权现象实在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。

但是，行政权力的本质特征并没有发生改变；
不良行政现象增加：行政裁量权的广泛使用，使政府的行政活动几乎涉及社会生活的每一个领域：
行政组织规模庞大，行政了结构复杂、分工精细、门类繁多的专业部门和各种行政委
员会，政府公务员大量增加。

一方面提高了政府的专业化水平；另一方面，也使得政
府在自身行政管理方面遇到重重困难；
行政决策迟缓，使得政府行政管理的效率和有效性受到影响。

政府整体的知识能力、
政府首长的品格、素养，等都是限制因素。

同时在现代民主宪政体制国家里，尽可能
兼顾各方的利益，是政府行政决策的出发点，也会引发利益纠葛，影响行政决策；
政府人员专业化，在提高政府行政管理水平和效率的同时，造成了不同专业人员之间、
政府和公众之间在相互理解方面的某些障碍；
官僚化倾向滋长，导致了程序化行政现象的出现，使国家行政组织中人际关系淡薄，
主动进取精神受到抑制。

帕金森定律：英国学者诺斯科特·帕金森《帕金森定律——组织病态之研究》：冗员增加原理：官员希望增加下属；官员们彼此制造工作；
中间派决定：政治双方争取中间派，中间派对决策不甚了了；
鸡毛蒜皮定律：涉及金额越大，讨论时间越短；
无效率系数：复杂的利益关系导致决策性委员会的非必须成员越来越多；
人事遴选庸才：最终依靠偶然性标准遴选；
办公场所的豪华程度与机关事业效率成反比：
鸡尾酒会仪式：重要任务出现的时间和地点；
嫉妒症：
财不露白：
退休混乱：在位者设法延迟退休，接任成为严重问题。

彼德原理：美国教育学家、心理学家、管理学家劳伦斯·彼德《彼德原理》：
彼德原理推论：每一个职位最终由不能尽责、胜任的员工占据；
彼德差别定律：政府机关忙着花钱，企业忙着赚钱；
胡尔定理：多位贵人的共同提拔，产生乘数提拔效应；
艾利斯进步定律：所谓进步，就是以一件麻烦事代替另一件麻烦事；
马克吐温禁果定律：亚当不是为了苹果要苹果，而是因为是禁果才要；
庞德定律：善始者必定以恶重；
欧瑟定律：组织的最高权位者，所有事件花费在出任委员会委员及签名的趋势；
道定律：职位越高者，困惑越大；
斯威夫特野心定律：野心驱使人从事最为平凡的事；
甘地枷锁法则：金枷锁比铁甲所危害更大；
哈佛定律：严密控制条件下，人体内的器官会随心所欲，为所欲为；
汉密尔顿人性法则：人类会讲述理由却不会理智思考；
梅尔定律：事实和理论不符，事实必定被抛弃；
链条定律：链条越长，脆弱的环节越多；
华盛顿办事规律：一人做事敷衍了事；两人做事互相推诿；三人做事无成事之日；
奈什规则：作者工作的人赚钱多；
理发定律：不要问理发室是否该理发了；
萧伯纳经济学家规律：所有的经济学家排圈坐，绝无可能达成共同结论。

公共行政管理和公共行政管理理论现代化：
重视社会目的：现代社会是民主社会。

民主的观念、意识已经深化为大众的、社会的
现象，国民形式公民民主权利到了前所未有的程度。

在现代国家中，就国家的阶级职
能而言，民主不仅是调整统治阶级内部矛盾的重要手段，而且是调节统治阶级与被统
治阶级之间阶级关系的重要手段。

民主是阶级统治的必要条件。

就国家的社会职能而
言，民主则是政府取得社会的理解、合作和支持，以推行政令的必要条件，而国家的
阶级职能，是以社会职能为条件的。

这要求政府在内的一切国家机关重视国民议员，
接受大众监督，要求政府以实现一定的社会目的为一切行政行为的出发点。

必须看到，
经营政治与大众民主的矛盾将长期存在，重视社会目的将是一个渐进的过程；
公共行政管理手段现代化：政府为适应现代化管理的需要，不断和大量吸收、采用现
代化的技术设备和技术方法的行政现象；
公共行政管理理论现代化：从科学管理理论开始，经过人际关系-行为科学的激荡，管
理科学的充实，系统论-权变观的发展，当代公共行政学已经成为一门内容丰富多彩、
分之学科众多的、研究领域独特、实践针对性较强的学科。

现代行政精神：
主动进取：传统的行政是征税募兵、维持秩序的行政，民众以纳税完粮为己任，不及其他。

主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准，意味着重新选择政府的宏观公共政策，意味着制度创新；
追求卓越：是指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会管理和公共行政管理的能力、有效的向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力；
创新发展：现代社会条件下，发展变化的节奏明显加快，优胜劣汰已经成为一种常见的社会现象，政府对国民负责。

要使国富民强，就必须具有强烈的忧患意识，不断创新发展。

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第二节公共行政学的演进
1 早期公共行政研究时期：1887年威尔逊发表《行政学研究》——科学管理理论提出之前。

这一时期，欧美主要国家早已完成产业革命，随着各国工业化进程的迅猛发展，工商界、金融界形成了一批对国民经济和国民生活具有重大影响的垄断组织，在社会发展过程中出现了都市化以及一系列的复杂社会问题。

矛盾冲突甚至对抗成为普遍的社会现象。

这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，有效减少、缓和、解决矛盾，保证社会稳定和均衡的发展。

这种情况下，政府地位增强，全力加大，职能扩展，责任加重，管理方式科学化。

但政府及其人员的表现不能令人满意，由此导致公共行政问题的研究。

从理论渊源上看，行政学的产生也不是偶然的。

主要包括：
西方近代政治学说;
君主制时代德、奥两国的官房学；
普鲁士的任官制度和英国的文官制度；
西方资产阶级革命时代兴起的行政法学（尤其是冯·斯坦因的行政法理论）。

威尔逊和古德诺政治-行政二分法：
政府由政治和行政两种过程构成，行政是其中一种单独的构成；
行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；
关于行政的研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术成为科学；
行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。

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2 传统公共行政研究时期：1911年泰勒《科学管理原理》——30年代行为科学兴起之前。

公共行政学在前一段研究的基础上，同时受到科学管理留念的启发和影响，开始转向建立学科的基本框架和基本体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。

科学管理理论：弗雷德里克·泰勒、亨利·法约尔、马克思·韦伯。

公共行政学：怀特、威廉·魏洛比、约翰·费富纳、卢瑟·古立克、林达尔·厄威克。

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3 修正公共行政研究时期：1933年艾顿·梅奥《工业文明的人类问题》——60年代系统管理学派崛起之前。

行为科学-人际关系管理理论盛行，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域。

“霍桑实验”、西蒙等。

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4 整合公共行政研究时期：60年代初开始。

“丛林混战”：社会系统学派、决策理论学派、系统管理学派、经验主义学派、权变理论学派、
管理科学学派、组织行为学派、社会技术学派、经理角色学派、经营管理理论学派。

整合各种管理理论的基础：系统理论、权变理论。

系统论：系统论是对传统的科学管理和行为科学理论的各自偏颇的否定。

科学管理理论过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，行为科学理论过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性，有各自的局限性，无法普遍适用于各类组织。

同时，科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系。

因此，用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛使用于各种组织的理论构架，成为历史的要求。

系统论强调组织的部分、部分之间的交互影响，部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识；
权变观：70年代形成与西方的一种管理理论。

包括权变管理理论、权变领导理论、权变组织理论等。

权变观以系统理论为基础，否认一成不变、普遍使用的最佳管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。

权变观强调管理现象的多变性，但不否认类型的意义。

性反，它主张通过大量实例的研究和概括，来建立管理关系的基本模型，因此，，权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种队当时当地最有效的管理方式；
生态行政学：一般系统理论与公共行政学相结合就是生态行政学。

约翰·高斯强调行政行为与社会环境相互关系的重要性，政府与其生态环境的交互作用。

弗雷德·雷格斯把人类的行政模式分为融合型的农业型行政模式、棱柱形的过渡行政模式、绕射型的工业型行政模式；
公共政策分析：也称政策科学、系统分析。

公共政策分析兴起的背景，在于现代政府政策条件和政策任务的复杂化；现代政府所面临的已不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定的社会矛盾和问题，而是大量相互关联、相互制约的具有复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾和问题。

60年代到70年代，西方国家先后出现了诸如暴力犯罪增加、经济停滞、环境污染、能源短缺、失业扩大以及住房、卫生、社会保障、公共交通等众多的社会问题，其中美国更是问题丛生，诸如越南战争、种族冲突、城市暴动等严重的社会问题大大激化了社会矛盾，使社会处于严重动荡不安的失衡状态之中。

与此同时，社会科学和自然科学诸多学科的不断发展为政策科学的形成提供了一定的理论基础和实用技术，现实压力和未来需要则为其提供了有力的发展动力。

公共政策所注重的，是应用人类社会一切可能的指示以及与知识相关联的直觉、判断力、创造力来更好的制定政策。

对所涉及的政策问题，它不仅强调对组成政策的诸元进行分解式的单体研究，而且要求对诸元之间关系的结构及其作用力，以及由此而产生的特质进行整体性的分析。

基本的价值衡量标准，是要设计出既符合社会大众的利益和政治、经济、文化、伦理观念，即具有社会可行性，又符合政策者的既得利益和意识、目标，即具有组织可行性的政策。

公共政策一方面强调政策适用者或社会对象的分析；另一方面则注重政策制定者及其所属系统、程序、方法的优化。

政策科学的逻辑过程至少包括三个要点：欲达到的目标或目的、为达成目标而作的宣示或拟采取的行动，以及由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动。

以现实、合理、有效、可行的政策为追求目标，通过诸如理论与实践、定性与定量、宏观与微观，规律与个别情况、必然与偶然、实际与假设、理念与创造力、想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的优选择的应用，并通过政策制定系统的改进，来制定切实可行、行之有效的政策规范，以解决那些直接关系到社会公众生存和人类社会未来的公共政策问题；
5 发展时期：见最后一章。

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6 我国公共行政学的历史与现状：
特点：
80年代中期以来，行政学的教学和研究恢复，我国的行政学研究以加速度的节律迅速发展，表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入；
尽管发展迅速，我国的公共行政研究尚停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够。

我们还缺乏依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。

我国公共行政管理研究近期、中期的所面临的主要课题：
从宏观上研究与我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系相一致的政府行政管理的基本职能，在此基础上建立符合国情的、中国式的国家公共行政管理模式。

我国正处在历史的转型期，改革和制度创新的任务尚任重道远，建设中国公共行政学的理论体系还需要从事大量艰苦的工作；
从结构、比例和行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制，其中的问题，是理顺关系、分清权责、减少不必要的环节，降低行政成本，提高行政效率，不断增强行政效果；
从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公务员制度，关键是要能够吸引、考选、任用、提拔优秀人才，通过公平合理的竞争和职业保障制度，调动政府公务员的积极性；
从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国公共行政管理的民主化进程，其主要问题，是实现公务员权利与义务的统一，领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一；
从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管理的法制化进程。

其要义是要制定一套能够依法行政的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度；
从现实与可能、目前与未来、国庆与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略，并制定好相应的规划，似乎我国的行政研究后继有人、有继有利、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。

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第三节国家公共行政管理体制
1 国家公共行政管理的基础：作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础：
经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能；
政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。

公共行政权力：
是一种权力：是一种社会现象，人与人之间的支配关系，权力主体之于权力客体的支配关系；
是一种公共权力：一种基于广泛的社会契约、并以现实力量的对比和历史的连续性为条件的、对契约各方均有约束力的权力；
是一种政治权力：国家公共权力。

以国家武装力量为后盾，具有极大强制力；适用于国家公共行政管理所涉及的每一个领域。

公共行政权力作为国家行政管理的基础，有效性取决于：合法性、合理性、实际运用。

2 国家公共行政管理的主体：
政府，包括中央政府和地方政府；
政府行政机关；
行政首长：包括政府首脑、高级政务类行政首长、常务首长、宪法和有关法律特别授权的少数首长；
政府普通公务员。

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3 国家公共行政管理的客体：
经济性组织：制造业、服务业、金融业、科技也和一切以盈利为目的的组织；
社会性组织：教会、社区团体、群众团体等一切以非盈利为目的的组织；
政治性组织：政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织；
教科文组织：学校、科学研究单位和各种文化团体；
新闻性组织：报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织；
公民：政府公共行政管理的最大量的行为对象。

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4 国家公共行政管理的主要方式：
行政立法、行政司法、行政管理法规；
行政决策、行政决定、行政政策；
行政领导、行政指导、行政引导；
行政规划、行政计划、行政预算；
行政协调、行政沟通、行政平衡；
行政干预、行政检查、行政制裁；
行政扶助、行政救济、行政服务。

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 第二章行政职能
第一节现代政府行政职能问题的由来与发展
1 罗斯福新政——现代政府行政职能问题的由来：大萧条之前的西方经济体制是以市场为基础的自由经济体制。

1923年-1933年的大危机将整个资本主义世界推到了崩溃的边缘：企业破产和经济持续衰退；金融体系接近崩溃；失业剧增；生产相对过程的危机；社会危机。

在这种情况下，与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家干预为核心的富兰克林·罗斯福新政开始推行。

罗斯福的新政大大扩充了总统的立法职能；大大扩充了总统的行政职能；大大扩充了总统的经济职能。

与政府职能的再认识相关，在政府与经济、国家与社会的相互关系方面，60年代以来西方国家先后出现了混合经济、福利国家和行政国家的现象。

其中，混合经济描述的是现代西方国家政府和经济的国家，福利国家描述的是现代西方国家和社会的关系，行政国家则是现代西方国家公共权力主体之间，以及政府与经济、政府与社会之间的综合关系。

由于政府在经济和社会生活中开始成为一个积极的、不可或缺的重要组成部分。

政府的活动行为直接关系到社会经济整体发展水平的持续提高，直接关系到国民生活质量的不断提升以及其他县官的切身利益。

因此，有关政府职能的定位和调整，以及连带的政府公共行政能力的提升和强化，就合乎逻辑的成为了社会普遍关注的焦点问题之一。

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2 东亚经济奇迹——后发展国家政府行政职能问题的产生：罗斯福的新政的实践效用主要表现在对付经济危机，60年代末期以来，东亚经济奇迹的出现、形成及其规模化、持续化，则从积极的意义上证明了政府职能扩展至与后发展国家社会经济发展的突出作用。

东亚儒文化圈国家和。