001.转型背景下新区综合交通规划创新探索——以重庆两江新区为例

转型背景下新区综合交通规划创新探索
——以重庆两江新区为例
岳雷，张利志，盛志前，曾永松
摘要：交通规划作为城市最重要的公共政策之一，是引导城市有序发展及城市交通转型的重要依据。

在新区建设由“产业主导的外围功能拓展区”向“产城融合的现代都市新区”转变的大背景下，应针对新区不同地区空间、产业和建设时序的差异性，以目标和问题为导向，形成具体可有效指导实施的规划策略。

以两江新区为例，通过对两江新区交通发展的深入剖析，提出基于交通分区分类的差异化交通策略。

采用定性与定量相结合的方法划定交通分区，以应对“规划上的问题”和“阶段性问题”双重属性；根据不同类型分区的交通特征及存在的问题，提出分区建设重点、建设标准和需求管理方式；以示范小区为例，提出各类型交通示范小区建设的策略和具体措施并形成项目库，以作为政府近期建设的抓手，落实分区建设指引。

关键词：两江新区，发展转型，综合交通规划，规划编制
1、引言
自新中国成立以来我国城镇化已走过数十年历程，2016年城镇化率已达57.35%，并带动经济社会持续快速发展，其中新城新区的规划建设功不可没。

与国外城市内生生长模式相比，我国在新城新区规划建设方面也逐步形成了自己的特色，这些新城新区往往被赋予了重要职能定位，是各地经济发展的重要引擎，是积聚就业、培育产业功能的重要载体，在城镇化历程中占据着重要地位。

目前在国家层面，现已批复的就有上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等十多个国家级新区[1]，而各地设置的新城新区则更多。

而从早期1993年批复的浦东新区为代表，发展至今也有20多年的时间，新城新区也已逐步发展成为“熟城熟区”，在此过程中却也呈现出诸如交通拥堵、基础设施配套不完善等老问题，值得反思和总结。

当前中共中央国务院高度重视新型城镇化工作，对于做好新区规划建设也提出更高的要求，在此背景下重新审视做好新区相关规划尤为重要。

本文旨在围绕新区发展中的交通问题，从新区不同片区空间、产业和建设时序的差异性特征入手，就空间维度、时间维度、层级维度方面提出新区综合交通规划编制技术要点，以为规划合理引导新区交通发展，避免新区重复走城市病老路提供思路和借鉴。

2、新区交通发展特征分析
典型的城市新区或者新城是规划作为具备相对的独立性和完整性，以某一个或某几个城市功能为主导的新城区[2]。

传统的规划观点认为，新区在不同发展阶段，呈现出不同的交通需求和交通特征[3]：第一个阶段，新区作为产业拓展的空间支撑，起步阶段甚至很长一段时间内是以产业园区方式存在，此阶段主要呈现产业功能逐步培育，人口逐步集聚，老旧城区间长距离通勤交通是主要矛盾。

第二个阶段，新区产业产能逐步释放，城市功能逐步发挥，此阶段人口和产业显著增长，随之而来的客货运交通混杂成为主要矛盾，在此阶段新区还面临产业园区向城区转变的任务。

而第三阶段，随着新区各项功能日益完善，既相对独立又与主城区联系密切，交通又呈现出新区内部短距离交通、新区与主城间长距离交通“两头高”的特征。

表1 西部各国家级新区发展阶段特征对比（2014年统计数据）
发展阶段西部国家
新区
现状城镇
人口
规划城镇
人口
现状城镇建设
用地
规划城镇建设
用地
现状城镇
化率
第一阶段：发展起步期贵安新区27 200 30 220 38% 滇中新区13.5 130 16 175 44% 西咸新区20.5 236 22 272 23% 兰州新区17.4 100 15 170 40%
第二阶段：功能提升期天府新区235 650 254 650 80% 两江新区220 500 224 550 90%
而随着我国新型城镇化深入推进，特别是城市划定“三生空间”后，推动传统增量规划建设向存量规划建设转变，新城新区发展也迈入了新的阶段，现阶段大多数新区已不可能完全白纸一张，所谓“新区”以部分新区+部分建成区形式成为主流，例如重庆两江新区、四川天府新区等。

这种新区内部建成区带新区的模式，既有助于新区快速起步，但同时带来新区内部不同板块之间、内外部之间，以及不同发展时序间的交通协调问题，这对于编制做好新区层面的综合交通规划提出了更高的要求。

以重庆两江新区为例，目前已进入新区发展的第二个阶段，即功能提升期，不同片区的差异化特征已凸显，具体表现为：
（一）“时间维度”上，各片区建设实施情况差异显著，呈现出不同的发展阶段特征：例如观音桥、人和组团等位于城市功能核心区，经过多年开发建设后用地实施率和道路实施率均较高，形成较多成熟社区，部分老区还面临城市更新改造问题；水土、龙盛等外围组团是
近年来工业化的主战场，正处于大规模开发阶段，现骨架道路建设已初步成型，但用地开发特别是城市生活配套建设相对滞后，部分地区处于从“工业园区”向“综合性城区”转变阶段，亟需完善公共服务包括公共交通等配套。

同时，从交通出行上分析，两江新区各组团内部出行比例呈现“南北高、中间低”特征，水土、空港、龙盛内部出行比例达0.8以上。

重庆两江新区直管区用地、道路、公交建设以及出行情况如图1至图4所示。

图1 两江新区直管区用地建设情况 图2 两江新区直管区道路建设情况
水土
0.86
空港
0.76
龙兴0.90
复盛0.87
唐家沱
0.56人和0.58
观音桥
0.73
礼嘉
0.66悦来
0.32蔡家0.62
内部出行比例 图3 两江新区直管区公交建设情况 图4 两江新区各组团内部出行比例
（二）“空间维度”上，两江新区直管区范围内不同地区由于区位、功能定位等不同，在交通上也呈现明显的空间差异特征：观音桥商圈、复盛高铁站周边地区城市功能定位为市级中心或组团中心，规划路网密度较高，需要重点考虑的是设施布局与未来出行需求之间的匹配关系，以及“老区”停车难等问题；而产业发展地区土地则呈现“大地块”特征，道路网密度较低，需要重点考虑为未来城市转型更新预留更充裕的弹性空间，如图5、图6所示。

图5 两江新区直管区规划路网密度分布图6 两江新区直管区公共停车规划分布
3、新区交通规划再认识
目前，传统新区综合交通规划的编制主要参考1995年出台的《城市道路交通规划设计规范（GB50220-95）》，建立了与城市总体规划基本对应的技术体系和方法[4]。

大体思路为根据城市总体规划确定的城市空间布局，利用交通调查建立的预测模型，提出交通发展战略和总体性的交通解决方案，有以下几个特点：
（一）重系统性，轻针对性。

传统交通规划往往针对道路网络、公共交通、停车、慢行等各交通子系统提出一揽子“大而全”的规划应对措施，但是新区在编制综合交通规划时往往存在不确定性，交通问题很多依靠预测和定性分析，提出的一些应对措施过于笼统。

比如综合交通规划大都会提出“建立多层次的公共交通客运系统”，但缺少“轨道、公交规划建设标准”等具体量化指标管控体系。

（二）重整体性，轻差别化。

传统交通规划强调城市整体性的交通发展战略，对道路网络、公共交通、停车、慢行等各子系统整体性、均衡性考虑较多，但这往往忽略了不同空间区域、不同功能板块、不同发展阶段地区在现状问题、未来需求等方面存在的巨大差异，导致很多在宏观上合理的规划在具体片区落实中存在困难或不合理。

（三）重规划理念，轻落地引导。

传统交通规划注重交通总量供需平衡研究[5]，但对于新区层面的综合交通规划，往往存在向上受制于城市综合交通规划条条框框，向下又缺乏引导城市新区发展的指导性与应用性，形成“高不成低不就”的窘境。

例如其近期建设规划章节通常简单地对道路建设提出时序安排建议，但对城市快速发展以及交通规划建设条块分割与多元主体所带来的协调难题鲜有涉及，对下一层次专项规划和设计指导传递不够。

而综合交通规划作为城市最重要的公共政策之一，是指导城市科学发展及城市交通转型的重要依据[6]。

随着新区建设的逐步推进，交通问题也会逐步和分类涌现，其中既有规划策
略本身的问题，例如新区与既有老城区之间、新区各功能板块间衔接通道往往不够，需要从规划本身出发深入分析需求；又有不同发展阶段的实施问题，比如新区发展初期用地开发建设时序与交通建设时序并不完全匹配，次支路网建设滞后造成主要干道超负荷运行，而这也会随着规划建设的进一步实施逐渐缓解。

“规划策略本身问题”和“发展阶段性实施问题”等都需要在编制综合交通规划时有清晰的认识，否则可能造成无序建设或过度建设。

另一方面，自1995年《城市道路交通规划设计规范（GB50220-95）》颁布并指导规划编制已有20余年，综合交通规划编制也面临着新一轮的转型，编制重点需要由对交通蓝图的绘制向解决各发展阶段突出问题转变，即由“蓝图式规划”向“渐进式规划”思路转变。

4、重庆两江新区综合交通规划实践探索
重庆两江新区于2010年成立，是我国内陆地区第一个国家级新区，规划面积1200平方公里，主要布局有汽车、电子信息、通用航空、现代服务等产业。

经过6年时间“打基础、建平台”，现两江新区已处于从“产业园区主导与公共服务设施有待完善的外围功能拓展区”向“现代产业与现代城市有机融合的现代都市新区”转型发展阶段。

此时编制新区综合交通规划，既要解决当前面临的交通问题，同时也要为新区未来顺利转型发展提供有效支撑：一是要解决产城关系复杂，客货运输矛盾问题。

两江新区辖区面积大，布局有生态城、会展城等“六大城市功能组团”及通用航空产业园、互联网产业园等“八大产业园”，随着各板块功能逐步发挥，客货运需求激增，也造成新区多层次客货功能混杂，影响交通安全。

二是要解决路网体系不完善，整体运行效率较低问题。

因受自然地形条件限制，新区贯通性道路资源稀缺，路网出现功能性缺失、结构性不足、网络不成体系等问题。

同时现有快速通道存在建设标准较低、沿线开口多、平交路口多等问题，也难以满足快速通行要求。

三是要解决职住分离严重，长距离通勤压力大问题。

两江新区由于整体处于新区发展的第二阶段，外围悦来、唐家沱等城市新兴组团内部出行比例相对较低，出行向心性强，快速大运量的公共交通设施欠完善，造成跨组团出行的关键截面供需失衡，出行时耗大。

四是要解决交通基础设施服务品质提升问题。

通过现状普查分析，两江新区还存在核心功能区现状停车位缺口较大，大型功能性设施人性化交通设计欠缺，火车站等大人流聚集区域步行条件舒适度不高，慢行系统连续性有待加强等诸多问题。

图7 两江新区交通分区建设指引整体分析框架
基于两江新区本底特征，不同区域功能和发展阶段存在巨大差异的现实条件，从2015年开展本轮综合交通规划编制，明确重点要以目标和问题双导向，通过整体构建完善山地特色的综合交通体系，并基于分区分类原则细化制定差异化的交通设施供给和管理政策[7]，进而提出分区建设指引并对典型示范小区的建设计划进行统一安排，以最终形成具体的项目库和实施时序表。

通过采取这种自上而下的规划量化方法，探索解决发展阶段“时间维度”、不同板块“空间维度”，以及面向实施“层级维度”的相互协调问题。

4.1 交通分区划定与分类界定
在本次规划编制中，利用GIS软件对划分交通单元开展空间属性、经济社会属性及开发建设情况多元分析[8]，并按照城市功能、发展阶段以及当前面临的差异问题，将两江新区划定出128个近期交通建设单元，以及中心建设、城市改造、功能完善、产业发展、边缘待建区等5类类别。

其中，中心建设区和产业发展区是根据交通单元用地主导功能划分，再结合各交通单元用地实施率、道路实施率判断所处的建设阶段，又划分有城市改造区、边缘待建区和功能完善区。

城市改造区是用地和道路实施率“双高”地区，土地发展重点以用地存量更新为主，交通发展重点以次支路网连通为主；边缘待建区是用地和道路实施率“双低”地区，交通上重点是加强与核心地区的联系通道并引导土地利用开发；功能完善区则是用地和道路实施率“一高一低”或“双中”地区，未来发展重点是强化交通与用地功能的融合发展。

4.2 分区建设指引
针对五类划分单元的城市与交通定位、问题特征等，规划编制时进一步明确了不同小区近期的建设重点，建设标准和需求管理方式，并将诸多要求予以量化，建立指标体系，以形成具体的分区建设指引：
中心建设区：主要承担组团内部各片区的综合性公共服务功能，兼顾部分市级中心功能，是大量人流聚集区域，规划需要高密度路网和大容量轨道交通承载支撑。

同时，中心建设区也规划是公交和慢行优先发展地区，通过提供良好的公交和慢行环境以促进街道活力的提升，而中心建设区的近期建设重点也明确为“强化轨道交通、提高路网密度”。

城市改造区：主要位于旧城成熟地区，包括一些老场镇，土地开发和交通建设已基本完成，但由于历史遗留问题导致交通欠账比较多，规划需要借助城市老区更新改造的契机提升交通系统的效率和出行品质，而城市改造区近期建设重点也明确为采取“打通一批断头路，构建微循环”等改善措施。

功能完善区：主要位于城市目前集中开发的地区，道路网骨架已经基本成型，城市主体功能已经布局完善。

下一步工作重点是加强公共服务设施配套及其与主体功能间的融合发展，交通上以完善交通体系为主，近期建设重点包括“完善次支路网，加强公共交通建设等”
提升措施。

产业发展区：主要以外围各大型产业园区为主，产业功能较为突出但同时城市配套较为缺乏，特别是外围地区公交发展滞后造成通勤不便。

下阶段建设重点是优化客货运交通组织，以及通过加强公共交通建设等措施保障员工日常通勤。

边缘待建区：主要以城市外围待开发地区为主，城市建设基本处于未启动的自然状态，在下一步开发过程中，重点是要加强与城市核心区之间的交通联系，通过起步区的建设有效带动周边地区成长。

表2 不同片区近期建设指引
4.3 示范小区行动计划
在本次规划编制中还将规划指引在各区示范小区中进行具体落地，每类片区选取1-2个代表作为示范，以分区建设指引为指导，对各示范片区找问题、提策略，细化近期建设重点和建设标准，建立“项目库”为抓手来指导近期建设和资源投放。

以寸滩港城片区为例，规划用地总面积2.43km2，其中的寸滩港作为重庆“三基地四港区”之一，年设计吞吐能力达到140万TEU，现该港区及片区道路基础设施等已基本建设完成，目前片区内还有1条轨道线（在建）及10条常规公交线路等。

江北
机场
重庆
北站
江北嘴
CBD
观音桥
图9 寸滩港城片区区位分析图图10 寸滩港城片区交通现状图
未来寸滩港功能定位将由港口运输、保税物流功能向保税贸易、邮轮母港转变，故交通发展重点是如何支撑土地、存量盘活和产城融合发展。

而在转型发展过程中也需重点解决两方面的问题：一个是近期解决“客货冲突”的矛盾，在寸滩港货运功能完全转移之前，将长期面临货运对城市交通的干扰。

另外一个是如何提升客运能力，从“货物运输”向“人流集散”转变，商贸（总部）等功能区也将产生大量就业岗位，同时邮轮母港、展示交易功能区将吸引大量游玩和购物人群，需要超前考虑如何解决停车、人行组织等问题。

针对寸滩港城片区现状交通存在的问题及转型发展要求，在综合交通规划中明确近期建设重点是优化集疏运体系，打造客运枢纽地区。

具体措施包括在游轮码头增设既有规划轨道线站点，强化公交和慢行的接驳，设置穿梭巴士线路；提高寸滩港城和周边地区的交通联系能力，对主要对外通道提出分时段限货方案，同时对规划滨江路提出建设时序要求，以增加和外部的联系通道，并使寸滩港城片区成为江北嘴CBD的有机组成部分等等。

图11 寸滩港城片区近期建设项目图图12 寸滩港城片区穿梭巴士线路示意图
表3 近期建设项目库
5、结语
做好新区综合交通规划是引导和调控新区发展的重要手段之一，在当前加强城市规划建设管理工作中意义重大。

两江新区在开展本轮综合交通规划编制中，以形成分区策略，解决不同板块空间维度协调问题；以形成建设指引，解决落地协调问题；以形成行动计划，解决时序协调问题，从而为新区创新综合交通规划编制提供了有益探索。

在编制过程中，也深感对于新区层面的综合交通规划而言，其处于中间层级起着承上启下的重要作用，既要落实上位规划又要指引新区发展实施，而近期建设规划内容又是其中的重中之重，可作为政府下一步工作开展和资源投放的主要抓手，也是真正发挥好综合交通规划统筹引领作用的重要体现。

参考文献
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作者简介
岳雷，主任科员，重庆市规划局；
张利志，两江新区分局局长，重庆市规划局；
盛志前，高级工程师，中国城市规划设计研究院；
曾永松，工程师，中国城市规划设计研究院。