电子政务对公务员行政能力的影响

电子政务对公务员行政能力的影响
顾平安
从1993年美国总统克林顿宣布利用信息技术改造政府开始,电子政务已经迅速地登上了所有工业化国家的政治日程。

这场由信息技术引发的政府管理改革与创新,推动了当代全球政府管理改革正逐步从工业社会的传统行政模式,向后工业社会和信息时代新的政府管理模式转变。

宽泛地说，电子政务是指利用信息通信技术来改造政府，以提高政府的效率和效能，使公众更加容易得到政府的服务，促使政府对公众更负责分。

和传统的政务相比，电子政务的产生和发展必然要求公务员具备在虚拟的政府管理环境中开展工作的能力，随着政府管理的虚拟空间的不断扩大，公务员在这一环境中开展管理活动的能力将不断提高.另一方面，由于政府虚拟管理空间的出现和发展，以及虚拟管理空间与实体管理空间的相互作用,公务员在原来管理环境中的能力因素及其作用方式都将会发生不同程度的变化。

从发达国家的实践来看,电子政务在政府部门广泛开展和应用的结果将全面提升政府公务员的管理能力。

电子政务对公务员行政能力的影响主要表现在以下几个方面。

一、延伸与增强公务员的治理和体能
改善与提高公务员的管理能力可以从制度和物质两个方面进行，制度层面主要涉及人的行为方面，包括各种公务员培训、激励制度以及管理方式等，物质层面的主要涉及技术方面，包括设备、工具等。

改革开放以来,在改善与提高公务员行政能力方面，政府主要强调制度层面的因素，将改善与提高公务员行政能力定位在公务员素质、知识、工作作风、方式方法等问题上，因此，公务员培训和教育成为主要的解决方案,这种解决方案在一定程度上起到了积极的作用.尽管制度建设是带根本性的，但是，制度性的解决方案只是提供了一种解决问题的可能性和条件，制度建设本身是一个相对稳定的过程.在这种情况下，先进的技术工具和手段就成为发挥制度潜能的重要内容。

电子政务对公务员行政能力的改善与提高首先使技术性的。

通过现代信息技术可以突破时空限制，行政人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事务，可以完成以前智力、体能所无法完成的工作，扩大自己的工作半径。

同时，信息技术的广泛应用也大幅度地节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量实践和精力，降低了信息传输的时间成本、人力成本。

信息技术的应用,即对行政人员的知识和技能提出了更高的要求,又节约了行政人员的精力和时间，前者成为行政人员不断学习与培训的直接动力，后者则提供了可能和机会.信息技术带来的教育方式的更新（如网络学校），更为行政人员学习现代化的管理知识，掌握与运用现代化的行政管理技术和工具,提供了极大的便利。

二、改变公务员的工作方式
有效的激励方法和措施是以对人的认识为基础的。

在信息社会，随着政府工
作人员教育程度的提高、知识和能力的增加、自主以是的觉醒及自我实现愿望的增强，政府管理方式将由控制型向参与型和自主型转变，符合灵活、快捷、不断创新、非程序化管理时间的需要。

首先、公务员的工作将从体力操作型向知识智能型转变,由于政府管理创新的需求更为迫切，例行性工作的自动化趋势越来越强，使管理能力的好坏与知识和能力的发挥成正比关系.“知识就是力量”，在信息社会的管理活动中得到生动的体现。

知识和技能既是工作人员维持自身生存的基本条件,也是胜任管理工作的基本要求.其次、从职能分工型向综合多能型转变，科技的进步为打破分工过细的工作安排提供了条件:管理中的事务性工作可以借助于计算机为主体的现代办公系统去做；利用网络信息技术再造工作流程后,“集成化"、“模块化"、“无缝隙"、一体化的工作流程模式，要求管理人员必须俱备综合业务处理能力；借助于网络学习、组织学习以及传统的继续教育、多技能培训，可以促进管理人员向综合多功能型防线发展。

再次、从被动型向主动型转变，知识型、综合型和高素质的管理人员越来越不满足于在政府中处于被动受命的地位。

他们要求更多地参与组织的决策和更多的灵活性，对自己的工作进行自我控制,并更多依靠责任心来自我约束。

最后,更多的团队合作，在信息社会的政府种，人力和知识是工作的核心，在政府内部和政府之间建立多个功能交叉（以信息为中心）的合作团队，他们有清晰、简洁、共同的目标紧密联系在一起，形成“团队网络”。

职能部门将作为资源、技术和人员的基地及标准的提供者而存在，不同的职能部门不再是按照序列进行工作，而是同时工作；团队则负责项目从开始到任务完成的全过程。

网络信息技术可以保证团队成员的全方位沟通和团队与团队之间信息交流,从而有利于提高政府的绩效.
三、提高了公务员共同能力
现有的政府组织形态是工业革命的产物，其特点是官僚制或科层制,体现的是管理者与被管理者之间的命令与服从的关系。

从公共政策的角度看,政府作为一个整体（包括政府部门），都可以看作是一个基本上包括三个层级的金字塔结构，即战略层（决策部门）位于金字塔的顶部，战术层（行政和管理部门）位于金字塔的中间,操作层（即运行部门）位于金字塔的底部。

在这个层级化的管理结构中，每一个层次完成不同的职能,对数据和信息有着不同程度的需求和控制，对政府的使命和功能也有不同程度的视野，每一层级上的工作人员都只对他们的顶头上司负责。

在操作层上采集到的信息沿着纵向的指令系统在每一个层级上处理后,逐级向上流动而到达金字塔的顶端。

战略层利用这些信息做出有关决策之后，决策部门的指令再沿着纵向的指令系统层层传达并逐级予以实现.
现代信息技术使操作执行层与决策层直接沟通，对传统的金字塔式管理结构提出了挑战。

首先，现代信息技术使得政府管理获取信息变得更加容易了.利用数据库和计算机网络，在同一个业务过程或业务流中的不同工作人员可以在不同的地点、不同城市、甚至不同的国家，分享和处理信息,完成各自不同的职责,实现信息源头的一次性捕获与业务流程中的信息共享.其次，信息可以迅速地获取意味着业务活动的控制和协调可以在决策的较低层次上，即在更接近于实际活动的层次上来完成；信息也可以方便地在横向进行处理，而不需要通过纵向的管理层次一层一层地传递。

第三，“知识库"可以扩大工作人员的“能力"，使一般工作人员有可能变为很有知识的人,借助于一台计算机和决策支持系统,几乎任何人经过授权都可以作决策，只要信息充足，权责明确，不一定要通过金字塔式得组织结构层层上报审批。

第四，
管理者和其下属都可以利用信息技术手段随时了解对方的状态和意图，而且进占用很少的精力和时间，一个管理者能够同时指导更多的下属人员,从而增加了管理幅度,使得一个行政组织要完成过去同样的工作量所需要的行政人员大为减少，从而行政组织更加精干高效。

四、提高决策者的政策制定能力
网络拓展了决策者进行理性判断和抉择的能力。

行政人员应用信息技术，能及时获得大量信息，有助于逻辑地、辩证地和系统地思考问题。

特别是网络技术的飞速发展，为获得信息提供了极大的便利，大大开阔了行政人员的视野。

在政府管理信息系统（MIS）基础上发展起来的计算机辅助决策支持系统(DSS),是以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础,以计算机技术、仿真技术和信息技术为手段，辅助中、高层决策者的决策活动,诗句优质能作用的人机计算机系统。

20实际80年代末90年代初，决策支持系统与专家系统结合起来，形成了智能决策支持系统（IDSS）。

专家系统使定性分析辅助决策，他和以定量分析辅助决策的决策支持系统结合，进一步提高了辅助决策系统的能力.90年代中期以后，数据仓库、联机分析处理（OLAP）、模型库等相关技术结合起来形成的综合决策支持系统。

他们互相补充、互相依赖，发挥各自的辅助决策优势，实现更有效的辅助决策,成为决策支持系统的新形式.
DSS对决策者的决策能力的影响是多方面的。

第一，它削弱以至取消决策者与执行者之间的严格分界。

DSS技术的发展使得每个人都能及时获得所需要的信息，在工作现场就可以做出必要的决策,无需事事都先向上级汇报，再执行上司的决策。

第二，改善政府决策者的有限理性。

信息的不完备是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一.网络环境下电子政务的推进，使得政府决策者可以在广泛了解决策所需要的信息的前提下进行决策,避免了开经验决策和决策信息不完备导致的决策盲目性想象，从而提高了政府决策的科学性和合理性。

最后,支持与强化政府决策过程.政府决策可以分为程序化决策和分成粗话决策两肋.以计算机为基础的DSS完成程序化工作的效率与功能是不言而喻的。

而对于非程序化决策,DSS也可以提供强有力的信息支持。

五、提高行政监督能力
在电子政府条件下，政府活动被置于双重程序和桂枝的监管之下：一是制度程序和规则,二是事先设定的由机器和软件运行所形成的程序和规则。

如果说没有实现电子政务的情况下,制度程序和规则经常受到人为因素的干扰，那么在电子政务条件下，人为因素对事先设定的机器和软件程序破坏，将是困难的和难以修补的。

因此，电子政务在提高政府活动的规则性、程序性的同时，也会极大地提高管理者的行政监督能力。

电子政务能够有效地排除行政过程中认为因素的干扰,保持行政程序和行政信息的完整和中立.电子政务可以有效防止夏季政府或组织利用“信息垄断权、知青权”搞“黑箱”操作,防止下级政府或组织违背上级决策精神而肆意妄为，从而在很大程度上保证下即政府或组织的决策，切实地保证政府决策的顺利执行。

电子政务的开放型将有效地抑制在传统政务中容易滋生的腐败和徇私想象。

当然，由于计算机在政府中的应用时间不长，在我国政府各部门中还没有真正建立起一种有利于电子政务发展的文化。

电子政务的发展将不可避免地遇到各种各样的社会阻力，特别是当电子政务的发展与某些部门或集团的利益发生冲突，影响到少数人的权力和利益的时候。

各国的实践表明，在电子政务建设过程中所遇到的最大阻力来自政府内部，也就是政府工作人员。

产生这种情况的主要来自于所谓“技术打击”和“权力冲动"。

他们或者由于自己对新技术不熟悉,担心“技术打击"，害怕因为自己不能正确使用系统而降低自己的威信；或者由于电子政务带来的工作流程的变化,担心失去他们在目前体制之中获得的权力和势力范围,减少手中的权力；或者由于新的自动化工作程序增加了透明度，担心将减少自己得到灰色度，担心将减少自己得到灰色收入的机会；或者由于电子政务的发展会给他们带来更多新的工作，
担心自己在别人面前线的愚蠢.诸如此类的原因都可能在政府内部形成对电子政务的阻力,从而延缓公务员行政能力的发展与提高。

折旧要求对现有的政府工作人员的能力状态，做细致、全面的评估，并在此基础上建立人力资源管理策略.其中最主要的就是加强对公务员在虚拟组织中进行学习和工作的能力的培训和养成，并在机构的层面上建立知识管理系统，形成整合型政府管理知识系统，最终实现公务员在虚拟组织中工作能力的团方位、多功能的拓展。

-—《中国行政管理》2003年第10期36—38页。