浅议两部制水价的实施条件及运用

浅议两部制水价的实施条件及运用
陈德柱;朱荣勤
【摘要】随着水价改革的深入，两部制水价制度逐步完善，运用更加广泛并产生了积极效果。

但是，由于对两部制水价的实施条件及运用效果认识不到位，影响了其进一步推广。

对两部制水价的内涵、政策依据及理论基础作了简要介绍，重点论述了实施两部制水价制度的运用条件及效果。

实行两部制水价制度后，可以提升水利资金的使用效率，促进建立供水生产成本、费用的均衡补偿渠道，提高供水管理能力，更好地发挥节约用水和优化配置水资源的作用。

%With the deepening of water tariff reformation, two-part water tariff system has been improved and its application is more extensive, producing a positive effect. However, insufficient understanding of its implementation condition and application effect affected the promotion of the water tariff system. In this paper, the connotation, policy basis and theoretical basis of two-part water tariff are introduced, and its implementation condition and application effect are also discussed emphatically. The im-plementation of two-part water tariff can improve the use efficiency of water conservancy funds, promote establishment of a bal-anced compensation system between water supply costs and charge fees, improve water supply management ability and give full play to the role of two-part water tariff in water conservation and optimal allocation of water resources.
【期刊名称】《人民长江》
【年(卷),期】2016(047)019
【总页数】5页(P123-127)
【关键词】两部制水价;节约用水;水价制度;供水工程
【作者】陈德柱;朱荣勤
【作者单位】水利部海河水利委员会，天津300170;水利部长江水利委员会，湖北武汉430010
【正文语种】中文
【中图分类】TV213.4
我国人均水资源占有量低,水资源时空分布不均，随着经济社会发展以及人口的增长，水资源供需矛盾愈发突出，水资源短缺已成为影响社会和国民经济可持续发展的瓶颈。

因此,需加强合理开发、优化配置、全面保护、高效利用水资源，发挥价
格的杠杆作用来缓解水资源供需矛盾。

水价按计价方式可分为单一制水价、两部制水价、阶梯水价、丰枯季节水价和超定额累进加价等多种计收方式。

其中，水利工程供水实行两部制水价制度在我国早就有政策规定，随着水价改革的深入，两部制水价制度逐步完善，运用更加广泛并产生了积极的效果。

两部制水价的内涵实质是由基本水价和计量水价补偿供水成本的计价方式。

国家发展改革委员会与水利部2003年4号令发布了《水利工程供水价格管理办法》(以
下简称《水价办法》)。

其中规定，水利工程供水基本水价和计量水价相结合的两
部制水价应逐步推行，基本水费按工程供水容量或用水户的用水需求量收取，计量水费按计量点的实际供水量收取。

即两部制水价制定基本水费和计量水价两个指标，用水户不管是否用水，均要向供水经营者缴纳规定的基本水费，再按实际用水量、计量水价标准缴纳计量水费。

基本水费只与水利工程设计的供水规模有关，与实际用水量没有关系。

商品水具有公共物品的属性，供水工程具有自然垄断性，依据马克思劳动价值理论，水价是供水服务价值的货币表现。

就计价形式而言，两部制水价制度是相对于单一制水价制度的效率改进，各方面利益主体之间达成一致性是两部制水价制度实现效力的目标。

在两部制水价制度设计上，必须是供用水双方双赢其绩效才能充分发挥出来。

科学有效的水价制度要考虑当前的国情、水情、水利工程特点、供水的自然属性、经济属性和供需水量变化的规律性等情况。

水利工程供水作为资金密集型的基础产业，主要特征表现在以下6个方面：① 固定的渠系管网系统。

在提供供水服务时，必须具备从原水生产到用水户终端所需的统一输配水网络才能提供社会化服务。

② 巨大的沉没成本。

供水生产技术的固定成本一般很高，供水设施投资额较大，使用期长，提取折旧年限长。

③ 服务的地域性和普遍性。

水利供水工程设施具有不可
移动性，用水户受地域限制。

④ 交易的不可逆性。

供水既然是以固定的水源工程
和固定渠系管网为载体的，供水服务是一个单向的传输过程，一旦提供，便无法收回和退换。

⑤ 价值实现的间断性和生产的连续性。

为确保及时向用水户提供供水
服务，水利工程完成蓄水、引水、提水生产是连续的；而供水商品的服务价值只有向用水户供水时才能体现，具有间断性。

⑥ 供水生产与供应受到降水随机性的影响。

大气降水是水资源的补给来源，大气降水的不确定性直接导致了水资源来水的不确定性[1]。

水利工程供水量易受天然来水量的多寡与用水量变化的影响。

一般而言，用水户在不同年度、不同季节、不同时段的用水需求有一定变化。

如果实施单一制水价，用水量较大时，用水户的水费支出较大；而供水经营者在供水量较小或不需供水时，其水费收入很少或者为零，难以弥补基本运行费用。

这种生产的连续性和价值实现的不均衡性或间断性，不利于水利供水工程的正常运行，也不利于工程长期稳定地发挥供水作用。

因此，两部制水价制度可以保证供水经营者正常运营费用的均衡补
偿和用水户均衡负担水费并使供水工程正常运行的水价制度[2]。

在我国，农业供水实行两部制水价的省份有甘肃、宁夏、湖北等，其计费形式一般是按亩计收基本水费、按水量计收计量水费。

非农业供水方面，引黄济青工程从自1989年投入运行以来，一直实施两部制水价，工程运行良好，达到了供需双赢的效果；2014年，南水北调工程由国家发改委批复并实行了两部制水价，详细制定了受水区各区段内各口门的基本水价、计量水价和综合水价[3]。

实行两部制水价不仅要进行供水成本核算，还要考虑供水能力及其稳定性、不同地区的水资源禀赋条件和不同用水户的经济承受能力等多种因素。

为顺利推行两部制水价制度，总结其实施条件有6个方面，这些诸多条件并不是同时具备，但前3
条是必备条件。

两部制水价制度计价科学，通过设立基本水价和计量水价，实现供水经营者和用水户双赢。

但由于基本水价的存在，出现了不论用水与否都需要缴纳基本水费的情况，与用水户习惯的单一计价方式发生冲突。

因此，拟推行两部制水价的地区，政府和用水户的观念一定要转变，要能够充分理解供水经营者为保障工程的良性运行制定基本水价和收取基本水费的行为，以便顺利推行两部制水价制度。

从已推行两部制水价制度的地区来看，由于目前供水工程特别是农业供水工程缺乏计量设施，渠系配套不完善，很难做到计量收费，实施两部制水价制度的难度增大。

用水的有效控制和水量的准确计量是推行两部制水价的重要条件。

供水保证率是对供水保证程度的定量评价指标，以供水得到满足时段占供水系列总时段的比例表示。

不同供水对象供水保证率不同，农田灌溉用水按P=50%和
P=75%两种保证率设计，非农业的供水保证率一般高于农业，在95%以上。

两部制水价由于设立了基本水价，用水户交纳基本水费，相当于供水经营者与用水户之间有了契约，无特殊原因，供水经营者必须满足用水户的需水要求，否则就是违约。

在某种程度上，基本水费实质是对供水工程供水能力的付费，需要较高的供水保证
率。

从另一个角度讲，实行两部制水价为供水经营者提供了比较稳定的收入保证，维持了工程的正常运行，按照公平原则，供水经营者也应该满足用水户的正常用水需要，并力争提高供水保证率，维护用水户的合法权益。

因此，在调蓄能力较好的水库、灌区，供水保证率高，实施两部制水价制度会比较顺利；反之，在调蓄能力较差的水库、灌区或不直接供水到用水户的水库，实施两部制水价的难度较大，可适当调低基本水费，以利于用水户接受[4]。

两部制水价的基本水价按《水价办法》的核定原则，需要补偿供水50%的折旧费、50%的修理费、直接工资和管理费用。

在供水量一定的条件下，如工程的固定成
本较大，势必基本水价很高。

过高的基本水价固然增加了供水经营者的稳定收入，但却使价格的需求弹性作用减弱，水价不能抑制用水需求的增长，就难以发挥水价在节水方面的激励作用，用水户没有足够的节水动力，对用水户尤其是低收入用水户显失公允。

从用水户的利益考虑，基本水价应有最高限度值。

在实行两部制水价制度时，要充分考虑受水地区的经济发展水平和用水户的经济承受能力。

由于基本水费是在未供水的情况下先行由用水户支付给供水经营者，需要用水户筹措资金，受水区经济基础好，资金筹集的难度就小，两部制水价就易推行。

我国水利工程供水长期以来受传统用水观念的影响，被赋予了福利色彩，水价低于供水成本。

通常认为，水事行为是一种兴利除害之举，修堤兴渠为天下之利，浇田灌地可以不交水费或少交水费。

水价低廉致使城市居民生活节水的意识淡漠，用水浪费严重，非农业用水也缺乏节水机制和动力。

两部制水价中，由于基本水价的存在，不论用水与否都需缴纳水费，这与传统的用水观念发生激烈冲突。

因此，要实行两部制水价的地区，人们的用水观念应该改变，能够接受水价改革的思想，充分理解供水经营者为保障工程的良性运行制定基本水价，预收基本水费是一种正常的价格行为，这样才能顺利地推行两部制水价制度。

当前，实行两部制水价制度的水利工程各具特点，价格水平也不相同，其运用效果
却较为显著。

实行两部制水价制度后，水利资金的使用效率得到提升；供水生产成本、费用的均衡补偿渠道逐步建立；供水管理能力显著提高；节约用水和优化配置水资源的作用凸显。

一般来说，水利供水工程建设投资的大小是影响工程运营成本费用高低的重要因素。

实行两部制水价的水利工程因为要确定基本水费，需要和用水户沟通，在工程建设前要充分考虑用水户的需水请求，在工程项目论证阶段，多方案比较科学确定设计供水能力。

水利工程的合理供水规模确定后，当实际用水量接近设计供水量时，工程供水效能发挥最优，用水户用水的平均水价最低，从而提高了水利资金的使用效率和工程效益。

南水北调中线工程实行两部制水价，基本水价按照合理偿还贷款本息、适当补偿工程基本运行维护费用的原则制定；计量水价按补偿基本水价以外的其他成本费用以及计入规定税金的原则制定。

基本水费按基本水价乘以规划分配的分水口门净水量计算；计量水费按计量水价乘以实际口门的用水量来计算[5]。

以
南水北调中线工程天津市为例，天津综合水价2.16元/m3中，基本水价1.04元
/m3，计量水价1.12元/m3。

天津规划分配的分水口门净水量8.63亿m3，无论实际用水量多少，每年都要缴纳基本水费8.975 2亿元。

中线工程的投资规模是由供水效益决定的，决定两部制水价中基本水费的重要因素是规划收水量，收水量的大小决定工程的投资规模。

在工程建设前期，用水户确定收水量会更加契合实际情况，不会大计划小用水，增加基本水费的支出。

因而可以说，实施两部制水价有助于提高水利资金使用效率和效益。

通常，供水经营者最关心供水的成本费用能否得到足额、及时、均衡的弥补。

水利工程蓄水、供水易受降水随机性的影响，不同年度、不同季节、不同时段的来水和用水需求不一样。

两部制水价制度能使用水户在丰枯年度、丰枯季节、丰枯时段均衡负担水费，基本保证水利工程的正常运营费用。

如长期采用单一制水价，不进行计价方式收革，工程供水效益难以发挥，直接受损失的还是用水户，工程失修恢复
付出的代价会更大。

在《水利工程供水两部制水价制度研究》一书中，以引滦枢纽工程为例，取用了10 a的实际工业供水量计算单一制、两部制水费，两种方式对
工业水费影响的差值有正有负，随着每年供水量的不同，单一制水费年际变化大，两部制水费年际变化小，两部制水价制度在不同供水年份更能均衡补偿供水耗费[6]。

实行两部制水价制度后，供水经营者不论供水与否，都要向用水户收缴基本水费，供水工程维修养护及时，用水户对供水的关注加强，增强了供水经营者的责任心。

供水经营者与用水户之间互相信任、互相监督的氛围形成，一方面提高了供水管理水平；另一方面也为提高水费收取率创造了条件。

我国是水资源严重短缺的国家，在有些地区，常以过度开采地下水，牺牲生态及环境为代价来维持经济社会的发展。

在水价形成机制改革方面，党的十八届三中全会提出要建立健全全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的水价形成机制。

在这种形势下，实行两部制水价，可以充分发挥供水工程的作用，规范供水秩序，优化配置水资源，促进节约用水，缓解受水区水生态环境恶化状况。

在两部制水价制度下，由于用水户要先缴纳基本水费，在用水量达到设计用水量时，平均水价最低，这就从制度上鼓励用水户在设计能力范围内多用水，充分发挥工程的供水作用，在工程供水容量范围内使用水资源，限制超采地下水，逐渐恢复严重恶化的生态环境。

以天津市为例，南水北调通水前，天津市需水量为22.9亿m3，其中开采地下水6.3亿m3，南水北调中线通水后可调水量8.63亿m3，实行两部制水价，一方面可以解决南水北调主体工程的基本运行费用；另一方面由于先行缴纳了基本水费，鼓励用水户用足南水北调分配水量,全面补偿超采的地下水，恢复
良好的水生态环境。

此外，计量水费按实际用水量和计量水价确定，会促进用水户节约用水[7]。

《水价办法》规定水利工程供水应逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水
价，并将两部制水价作为今后水利工程供水价格改革的方向。

实行两部制水价不仅要进行成本测算，还要考虑供水能力及其稳定性，不同用水户的经济承受能力和不同地区的水资源条件等因素。

根据我国水利供水工程的自身特点、供水对象的接受能力，两部制水价一方面比较符合水利工程供水经营者和用水户的习惯；另一方面也较好地体现了供用水双方的利益。

在供水较少的年份，能较好地保证工程运行费用开支；在供水较多的年份，又能减轻用水户的负担，尤其是照顾到农民的利益。

为了便于两部制水价的推广应用，针对目前两部制水价制度实行中存在的问题，提出以下建议。

(1) 加强计量设施和末级渠系配套工程的建设与管理。

供水工程要做到高效输水、计量收费，必须要有完善的输水系统和计量设施，实行两部制水价制度的供水工程更不例外。

在我国，水利供水工程向城市供水，输水渠道(或管道)以及计量设施都比较完善。

但是向农业供水的计量设施，不仅手段落后而且很不完善，影响计量的准确性与完整性，进而影响到收费的合理性，难以体现公平负担原则。

渠系工程特别是末级渠系存在的问题较多，末级渠系工程遍布田间，由农民和村组管理，有的甚至只有人用，而无人管理，且多为没有防渗的土渠，再加上缺乏或根本无量水设施，只能粗略按亩收取水费，而与用水量没有直接关系，农户节水积极性不高。

因此，加强计量设施和末级渠系配套工程的建设和管理，能为较多的供水工程实行两部制水价制度创造极为有利的条件[8]。

(2) 要加强计费方式改革。

由于农业供水需求分散、计量困难、用水不稳定，应加强农业用水计费管理。

目前全国有的地方，采取灌区向农民用水者协会计收水费的方式，从而提高了水费收取率，降低了收取成本，减少了中间加价、截留、挪用现象，节省了农民水费支出。

要大力推广“计量到斗口、价格到田头、统一票据、明码标价、开票到户”的“一票收费”制，以及“配水到户、量水到户、收费开票到户、建帐到户”的“供水到户”方式等管理经验，切实做到“水价、水量、水费”
三公开，减少中间环节。

目前例如内蒙古河套灌区、河北石津灌区等，农业供水引进了“公司+协会”的国外先进管理模式，取得了较好的效果。

对非农业供水，如供水工程向城市供水的，直接与城市自来水厂及直接供水企业签定供用水合同，按市场化规范运作，可以有效地提高水费收取率和水费的合理使用。

(3) 开展两部制水价基础理论研究。

两部制定价是经济学家在发现单一制的边际成本定价或平均成本定价都存在一些缺陷之后设想的一种计价模式，将两部制定价模式应用于水利工程供水，尚缺乏基础理论研究。

尽管水利工程实行有偿供水已被
社会普遍接受，其商品属性也得到了各方面的认可，但人们对基本水费的内涵、基本水价的构成、两部制水价制度的适用条件、特点和优势等认识尚有不足，各国实践中对基本水价和计量水价的经济含义和划分标准也不尽相同，并且在投资主体多元化的情况下，国家能否成为供水工程最大投资者(股东)，在水资源配置和价格制定上处于支配性、决定性的地位，对此的认识也不统一。

因此，需要加大基础理论研究，指导推行两部制水价制度[9]。

(4) 尽快制定《水利工程供水两部制水价核算办法》。

我国少数供水工程率先实行的两部制水价制度，是在没有全国统一核算办法的情况下，在探索中形成的，实现形式不可避免地会出现随意性、不规范性，这不仅影响到实行两部制水价制度所要达到的目的，也影响到其进一步推广的力度。

在《水价办法》对两部制水价原则规定的基础上，建议国家有关部门尽快制定《水利工程供水两部制水价核算办法》等配套政策，统一规范两部制水价制度的内涵、两部制水价核算原则、办法及其实施细则、管理权限、水费尤其是基本水费的计收和使用管理等，以便供水经营者能够针对水利工程供水的具体情况，准确核算两部制水价的各要素，以加快推行两部制水价制度的进程。

(5) 加强合同管理。

供用水双方签订供用水合同，明确供用水双方权利、义务和责任，是在市场经济条件下，约束供用水双方履行职责最普遍、最有效的方式，可以
避免很多不必要的经济纠纷。

合同内容要明确水价标准、供水时间、供水量、供水价格、水费计收方式、违约责任和解决争议的方法等内容。

两部制水价与单一制水价相比，在合同中不仅需要明确的内容多，同时，还要特别明确何时交纳基本水费、计量水费等条款，以保障两部制水价的顺利实施[10]。