机关涉密档案解密管理工作研究

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档案保密
2024/3 （下） 总第431期
机关涉密档案解密管理工作研究
文/宁夏回族自治区通信管理局 张昱
涉密档案的解密工作涉及国家秘密安全和档案安全，也是对国家秘密实施有效管控和合理利用不可或缺的重要环节。

《国家秘密解密暂行办法》（国家保密局2020年6月28日印发）实施以来，是否破解了密级高挂和密级终身制的问题，能否解决涉密档案重保轻用和利用不足的问题，解密工作还有何难点等都作出明确规定。

本文针对机关和事业单位涉密文书档案的管理需求，开展了涉密档案解密工作的研究，分析了涉密档案管理和解密工作中存在的问题与对策，为提高档案保密的时效性，充分发挥涉密档案的生机和活力，做好机关档案解密工作意义重大。

一、档案解密工作沿革
涉密档案在保管和利用中，其密级和保密期限是随着时间的推移和工作需要而变化和调整的，或变更或解除[1]。

国家秘密的解除和开放，也有其历史发展进程。

1988年通过的《中华人民共和国保守国家秘密法》于2010年修订，提出保守国家秘密既要确保安全，也应便利信息资源合理利用的工作规则。

国家秘密的密级并非“一定终生”，解密工作是顺应时代发展、实现动态管理的必然要求[2]。

要统筹处理好保守国家秘密与开放档案的关系，做到该保密的保密，该公开的公开。

《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》以1991年1月1日为分水岭，规定了各级国家档案馆对在此之前形成的已保存的涉密档案负责解密工作，在此之前形成的未进馆的涉密档案由各档案形成机关、单位负责解密工作。

此项规定划定了解密主体，对解密工作具有里程碑意义。

1991年12月，国家档案局发布《各级国家档案馆开放档案办法》，规定各级国家档案馆对所有到开放期限（一般档案满30年、涉及国家重大利益档案满50年）的，应开展鉴定是否继续保密或控制使用。

该办法对档
案解密工作提出了鉴定要求，达到解密条件的档案也不可一放了之。

2014年施行的《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》《国家秘密定密管理暂行规定》较详细地规范了解密工作[3]。

2020年印发的《国家秘密解密暂行办法》提出了与档案管理、信息公开相结合的解密审核工作机制，还提出了划控和开放意见，及“依据充分、程序规范、及时稳妥”的工作要求[4]。

该办法的出台标志着国家秘密解密工作走上了规范化道路。

《国家档案馆档案开放办法》于2022年实施，该办法在缩短档案开放期限、扩大开放主体、拓宽开放渠道和方式以及对不按规定开放的责任追究等方面都作出了具体规定。

在2010年以前，全国各地各单位存在大量尚未移交档案馆的涉密文件，没有系统性地开展解密工作，不利于档案的开放和利用。

一直以来，国家保密部门和档案部门致力于推动解密工作的常态化、规范化和制度化，从2018年起，国家保密局先后在全国18个省市自治区和39家中央和国家机关开展密点标注和解密试点工作，解密试点是对长期以来“只定不解”现象的破冰之举。

2020年国家保密局印发的《国家秘密解密暂行办法》规定：“应依法做好档案密级的变更和解密工作”，该规定还提出了划控和开放意见，及“依据充分、程序规范、及时稳妥”的工作要求。

可以说，该办法的出台标志着国家秘密解密工作走上了规范化的道路。

宁夏回族自治区人民政府以办公厅作为试点单位，2021年制定印发了《宁夏回族自治区人民政府办公厅国家秘密解密实施办法》（试行），自实施以来取得了较好的效果，该办法建立健全与档案管理、政府信息公开相结合的解密审核工作机制，明确了定密责任人职责和工作要求，积极推进建立保密期限届满提醒制度，明确并细化了解密主体、解密条件、解密程序和解密后管理，使得解密工作化繁为简，该实施办法具有较强的指导性和实操性，
【摘要】在机关档案管理中，涉密档案的安全管理是一项重要的工作。

在涉密档案的解密降密管理方面，还存在诸多难点和安全风险点，文章以此为切入点进行论述，分析在管理过程中存在的风险和隐患，探讨有效的解决措施，提高涉密档案管理质量。

【关键词】机关；涉密档案；解密
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为解密工作提供了一定的借鉴和参考价值[5]。

解密试点工作开展以来，解密工作机制更加完善，各机关单位能够更加清晰地摸清保管国家秘密的规定，定密、解密主体责任更为明确，使涉密档案管理更加有的放矢。

二、档案解密工作的意义
（一）利于档案开放。

档案的最大价值是得到社会的广泛利用，为人们生活带来便利，为社会发展提供经验。

新修订的《中华人民共和国档案法》充分体现了档案事业开放的新要求，也体现了“以人民为中心”“以人为本”的档案事业建设之本。

一是缩短了档案封闭期限，将档案封闭期限的阈值由三十年改为二十五年。

档案封闭期的长短直接反映一个国家档案的开放程度，加大开放力度有利于提升档案服务的便利性并扩大覆盖面[6]。

二是拓展档案
开放主体范围，除了“县级以上各级档案馆”必须依法开放档案之外，“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”，并提出“积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利”，进一步放开了档案的受众面，反映出我国档案事业开放性的特征。

及时解密、合理开放解密后的档案，是体现档案开放性的重要内容。

（二）提高档案利用率。

解密是国家秘密定密管理的重要内容，是对国家秘密实施有效管控和合理利用不可或缺的重要环节，对提高档案利用率、适应公共资源开发要求具有重要意义。

随着社会经济的快速发展和国际形势的不断变化，人们对档案价值有了新的认识，利用档案的需求越来越多，档案所产生的效益也越来越广，这给我们的工作带来了机遇，但同时也带来了新的挑战。

对涉密档案文件的过度保密，既不利于档案的开发利用，也制约了档案信息化、数字化成果效应的发挥，更制约了档案事业的发展。

涉密档案不及时解密，会造成密级高挂和密级终身制的状况，给档案利用带来诸多不便和闲置，缩小了利用范围，影响了档案利用的效果。

机关和事业单位依法依规对本单位定密事项及时解密，依法规范管理和使用已解密事项，对推动保密工作和档案工作高质量发展大有裨益。

三、涉密档案管理存在的问题
（一）涉密文件未归档。

在实际工作中，各单位的涉密文件量逐年攀升，有的单位存在涉密公文未纳入档案全宗的问题，档案管理人员以涉密文件无法保管为由拒绝接收，由机要工作人员长期锁在保密柜，造成涉密
文件无法归档的窘境。

档案室作为保密要害部位，档案管理人员具有特殊的责任，不得拒绝涉密文件归档。

（二）涉密档案与普通档案混装。

根据《机关档案管理规定》（国家档案局令第13号）第二十五条之规定，涉及国家秘密档案的管理应当符合保密管理的相关规定。

在档案管理的实际操作中，涉密档案和非密档
案一同归档，混合组卷的情况极为普遍，混装不符合保密管理的要求，也存在扩散秘密的风险。

当调档借阅和解密时，要从大量的非密文件中挑拣出涉密文件耗时耗力，不如将涉密文件单独立卷查用更为便利。

（三）定密不规范。

定密规范是便于解密的前置条件。

在实际工作中，基层机关单位90%以上的涉密文件为派生密，原始定密的文件不足10%。

派生秘的密级应与原始秘密密级一致，收文单位不能擅自改变原始密级和保密期限。

因此，规范定密尤为重要，在确定密级的同时要确定保密期限，时间要尽可能准确。

《国家秘密解密暂行办法》明确规定了自行解密的条件，保密期限、解密时间或者解密条件未明确标注且未作出书面通知的，保密期限按照绝密级30年、机密级20年、秘密级10年执行。

在定密工作中，不少原始定密机关单位在定密环节只标密级而不标保密时限，导致密件要按照顶级期限保管，在10年、20年乃至30年后，原始定密人无从查找，导致保管国家秘密的成本增加，解密成本也随之增长，给今后的解密工作带来更大的难度。

（四）涉密档案长期未解密。

不少单位长期存在只定不解、重定轻解的现象，普遍存在不会解密、不敢解密的问题，造成涉密文件一存了之、超期服役，涉密文件该解不解的问题长期存在。

《保密法》第四条所规定的：法律、行政法规规定公开的事项应当依法公开。

这也是与《政府信息公开条例》相辅相成。

定密如同关闭了水龙头，解密则是拧开了水龙头，及时解密，便于涉密档案利用的有序流动。

（五）解密只是档案部门的工作。

档案解密鉴定是一项政策性、业务性和责任性很强的工作，不应把这一任务归结到档案部门来完成，应改变文件解密完全依赖档案部门的观念。

档案文件既有表面涉密的特征，也有隐性泄密的因素，对其鉴定要从专业知识上把握，从法规政策上考量，具有很强的专业性，还承担着一定的责任和风险。

档案人员的素质、对机关业务部门的了解程度以及看问题的角度和对全局的把握存在一定的局限
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性。

真正能够为文件定性的是各业务部门，他们最了解文件内容所处的发展地位和重要程度，以及需要控制人们了解的范围和深度。

因此，解密工作是一项系统工程，不能仅靠档案和保密部门单打独斗，需要档案部门、保密部门和业务部门建立协调机制、形成合力[7]。

四、开展解密工作的具体措施和方法
做好档案解密工作，在广泛宣传、提高认识、大力协调的基础上，应重点做好以下三个方面：
（一）实行涉密档案分类管理。

涉密档案关系党和国家的核心利益，应严防失泄密事件发生。

实行涉密档案分类管理，不仅能够确保国家秘密安全，也为更好地开展解密工作提供便利。

将涉密和非密文件分类归档管理，建立涉密档案动态管理台账，既解决涉密档案分散不集中、日后调密不便的问题，也能做到对本单位的涉密档案底数一目了然。

而对之前已形成的档案，在解密的同时按密级建立涉密文件档案目录和统计台账，为科学有效管理涉密档案创造便利条件。

（二）推动解密工作规范化操作。

做好定密工作、完善定密“三要素”（即密级、保密期限、知悉范围）是便于解密的前提，确定解密时间和解密条件可为日后顺利开展解密工作奠定良好的基础。

各机关单位在公文审核环节把好定密关口，确保定密的准确性。

根据《国家秘密解密暂行办法》规定的解密条件分类解密：一类是明确标注保密期限、解密时间或解密条件的，保密期满、解密时间已到或符合解密条件，且未延长保密期限的，自行解密。

解密后，应在标密处做出解密标志，本单位的派生密发文密级也应做出相应的调整变更；另一类是未明确标注保密期限、解密时间和解密条件的，不能笼统地按照绝密级30年、机密级20年、秘密级10年执行自行解密，还应征求原定密机关、单位的意见。

（三）做好解密后开放工作。

解密不等于公开，解密后有的可以开放利用，有的还需要延长保密期限，或作为工作秘密管理限制使用范围，不能无限扩大知悉范围。

建立解密与档案管理、信息公开相结合的审核机制，依据《国家秘密解密暂行办法》《工作秘密管理暂行办法》和《国务院办公厅关于进一步做好政府信息公开保密审查工作的通知》的要求，严格履行保密审查程序，有效防范信息公开不当造成的泄密。

做好解密档案的开放工作，关键要做到依法保密、依法公开、保放适度。

例如，2021年，宁夏回族自治区人民政府办公厅印
发《自治区人民政府办公厅关于公布解密事项目录的通知》，要求各单位组织对2011年度至2021年度符合解密条件的国家秘密事项履行解密审核，该方案按照“摸底、审核、解密、上报”四个步骤组织实施，经集中解密审核，对7项到期的国家秘密事项进行解密，并公布解密事项目录，其中有6项为“解密后依申请公开”，1项为“解密后不予公开”降为工作秘密管理。

对于档案解密来说，保密与利用不可偏颇，开放是基于保密基础上的利用。

五、结语
解密工作是对国家秘密实施有效管控和合理利用不可或缺的重要环节，亦是档案管理工作中的一项重要内容，解密是在保密和开放中寻求最佳契合点，应依法处理好保守秘密和信息公开的关系。

机关、单位常态化开展涉密档案解密是发挥信息资源共享在深化改革、转变职能、创新管理作用的充分体现，有益于促进信息的流动和传播，提高社会透明度，使人民群众享有知情权和监督权，广泛地为各界学者提供研究素材，更为客观地了解历史、研究政策，达到以史为鉴的目标。

【参考文献】
[1]李建忠.试论档案的保密与开放利用[J].云南档案,2007(07):79-80.
[2]国家保密局编写组.中华人民共和国保守国家秘密法实施条例解读[M].金城出版社,2014:7-116.
[3]张臻,孙宝云,齐巍.中国涉密档案解密管理研究综述[J].山西档案,2020(04):160-169.
[4]聚焦密点标注和解密试点工作[J].保密工作,2020 (11):5.
[5]自治区人民政府办公厅关于公布解密事项目录的通知.宁夏回族自治区人民政府公报[EB/OL].(2022-02-26)[2024-03-01].https:///zwgk/qzfwj/202102/t20210226_2610042_wap.html.
[6]徐拥军.新修订《中华人民共和国档案法》的特点[J].中国档案,2020(07):26-27.
[7]宫岩,刘运泉.军队历史档案降解密工作研究[J].信息管理(上海),2010(05):25-27.
[8]张敬博.解密三论之二：解密的内在动力和外在障碍[J].保密工作,2016(08):41-42.。