“三旧”改造政策分析——以东莞市为例

“三旧”改造政策分析——以东莞市为例
刘云刚黄思骐袁媛摘要2009年8月广东省政府《关于
推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》出台标志着
“三旧”改造在广东省正式推开。

本文以东莞市为例分析了“三旧”改造政策的实施过程及其创新点并运用博弈论对“三旧”改造政策进行了综合评价进而探讨了政策的实施前景。

研究
发现在“三旧”政策框架下城市中心区及发展条件较好的工业
区的改造意愿和改造可行性将增强而市区外围、低效厂房和
偏远旧村则将成为政策死角。

针对这些问题应进行市镇协
调、平衡开发等补充政策。

关键词“三旧”改造政策分析政策创新博弈论东莞市【中图分类号】TU984 “三旧”是一个代名词最早出现在2007年《佛山市人民政府关于加快推进旧
城镇旧厂房旧村居改造的决定》中此后逐渐被社会舆论和政
府沿用用来指代旧城镇、旧村庄和旧厂房。

相应地“三旧”改造是指针对“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村居”的改造包括城镇辖区内的旧民居、旧商铺、旧厂房、城中村、空心村、旧物
业等的改造和市容村貌的整治等1。

2009年8月广东省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》出台
标志着“三旧”改造政策在广东省正式实施。

关于“三旧”改造已有杨廉、袁奇峰2010针对佛山联滘案例具体展示了基于“三旧”改造的村庄改造实施过程和土地整理模式2。

但是“三旧”改造政策究竟对原有政策体系有何突破对现有改造模式
有何影响政策实施产生哪些影响等等问题还需进一步深入
分析。

当然关于城中村与旧村改造、城市更新与旧城改造、
旧厂与旧工业区改造等主题的研究已经有很多3-12但这些研究并未直接回答“三旧”改造本身的问题。

从根本上看“三旧”改造是广东省面向城市更新的一次积极的政策尝试是一
个政策创新过程因此它必然带有不同于之前主题改造的特
点。

本文在此以东莞市为例分析广东的“三旧”改造政策希望能够通过该案例分析揭示该政策的创新点和实施前景为进
一步完善“三旧”改造也为其他地区的类似更新提供政策借
鉴。

【基金项目】国家自然科学基金项目40701041教育部博士点基金项目20070558072留学回国人员科研启动基金项目资助。

2 一、“三旧”改造的政策展开改革开放以来珠三角地区大力发展外向型经济带动了大量制造业和外来流动
人口快速进入该地区。

由于缺乏合理的规划和有效的控制政
策许多集体经济组织绕开《土地管理法》和市、镇政府直接
与投资者签订集体土地使用权出让协议将集体土地通过挂
靠、租赁等方式供其他个人和单位使用形成了土地交易的灰
色市场同时村民乱占耕地、私建房屋的状况也愈来愈普遍。

建设用地日趋不足另一方面居民对城市居住环境的要求也
愈来愈高。

在这些压力下珠三角各地市陆续出台了有关旧城
镇、旧村庄和旧厂房改造的系列政策试图缓解日益突出的人
地矛盾如表1东莞市的相关政策。

但是这些政策在执行过程
中不断受阻土地功能置换日益困难补偿标准日益提高竞标
成本日益高涨导致企业和地方政府对旧城、旧村、旧厂改造
的热情日渐降低。

“三旧”问题虽日益严重但另一方面对其治
理的行动力度却并没有相应提升。

这成为“三旧”改造政策出台的主要背景和原因。

表1 近年东莞市有关“三旧”改造的主要政策出台时间政策名称2001.8.15 东莞市土地收购
储备实施办法2001.10.16 东莞市村镇规划管理规定
2002.1.25 东莞市土地管理规定2004.5.13 东莞市“村改居”工作实施方案2004.5.14 东莞市关于“村改居”工作若干问题的指导意见2004.6.25 东莞市农村股份合作制改革实施方
案2005.9.2 东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法2006.6.30 东莞市整治旧村工作实施方案2006.7.18 关于规范和加强我市村居民公寓规划建设管理的通知2006.8.9 东莞市集体土地房屋拆迁管理暂行办法2007.1.1 东莞市集体建设用地使用权流转收益用于社会保障的管理办法在此背景下2009年8月广东省在参考佛山、深圳、广州、珠海等
地市实践经验的基础上正式在全省推开了“三旧”改造工程。

“三旧”改造通过用地指标的调配和相邻地段联合开发等措施
使旧城、旧村和旧厂在统一规划下得到统筹改造并且在土
地、财政和规划政策等方面“三旧”改造都比之前的历次主题
项目都更为开放、大胆。

因此不难看出此次“三旧”改造不仅是作为一次城市更新运动同时也是广东省推进产业升级、制
度创新和空间调整的一个战略举措13。

而东莞作为广东省四
个“三旧”改造试点市之一从一开始便积极加入了此次改造进
程其相关政策如表2所示。

表2 东莞市“三旧”改造主要政策出台时间政策名称2009.3.10 东莞市实施“三旧”改造土地管理暂行办法2009.4.15 东莞市已建房屋补办房地产权
手续总体方案2009.8.13 东莞市推进“三旧”改造工作方案 3 2009.12.16 东莞市“三旧”改造实施细则试行2009.12.16 东莞市“三旧”改造单元规划编制指引试行二、“三旧”改造的政策创新由于“三旧”改造是在省政府组织下推行并且之前已
经积累了如佛山、深圳、广州等地市的众多政策经验因此整
个“三旧”改造政策体系与之前的相关政策体系相比有了很大
不同。

内容涉及到多方面包括国土、建设、规划、房管、产
业、财政、税收等。

以东莞市为例其中主要的政策创新如下
所述。

1. 历史问题处置“三旧”改造政策规定根据用地行为
的发生时间和拆迁改造类型将“三旧”改造用地分类处理按用
地行为发生时的法律政策处理完善征收手续。

此政策意在解
决征地补偿安置标准的区域差异问题同时为之前没有合法
用地手续的用地也提供了完善手续的机会。

2. 用地报批手续简化按原规定“三旧”改造需按该土地使用前的地类报批
需扣减指标和缴交新增建设用地土地有偿使用费需占补平
衡。

“三旧”改造政策对纳入“三旧”改造范围的用地不管原来
是建设用地还是农用地全部采用现状即建设用地报批。

这样
就免除了办理农转用的手续为进一步改造降低了成本。

3. 供地出让方式多元化按照旧规定凡国有经营性和工业用地
无论改造主体是谁均要入市交易。

“三旧”改造政策规定除政府收购储备后再次供地必须以招拍挂的形式出让外其他情
形可协议出让。

这一规定简化了供地方式大大调动了使用者
的积极性。

4. 改造模式多样化按照“三旧”改造政策规定需要改造的“三旧”项目可以根据实际情况选择适合的模式包括
政府主导改造、社会资金参与改造、集体经济组织自行改造
和原土地权利人自行改造等四种类型。

这为吸引更多社会力
量参与改造创造了制度条件。

5. 税费减免按照旧规定办理土地征收手续需要缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地占用
税和耕地开垦费等。

按照“三旧”改造政策规定用地行为发生
在1987年1月1日前的不需要缴纳任何费用直接确权发放
证书用地行为发生在1987年1月1日至2007年6月30日之间的免交新增建设用地有偿使用费、耕地占用税和耕地开
垦费以减轻业主的负担。

6. 出让金补缴减免 4 按照旧规定建设项目申请增加容积率需补缴土地出让金。

按照“三旧”改造政策规定在单宗项目拆建改造中对生产性工业用地因增
资扩产需要而申请提高容积率的可以不再补缴土地出让金
和配套设施费。

7. 税费返还按照旧规定拆迁改造中需要缴
纳耕地占用税、契税、征地管理费等13项土地税费经营性
用地需向省缴纳约90元/平方米向市缴纳约230元/平方米向
镇街缴纳约40元/平方米。

按照“三旧”改造政策规定市级的
土地税费全部返还给镇街从而增加了镇街的土地财税收入
以提高镇街进行“三旧”改造的积极性。

8. 土地出让金分成对于政府主导或引进社会资金参与的“三旧”成片拆迁改造项目土地出让金扣除农业土地开发资金后余额全部归镇街对
于集体经济组织将其所有的集体建设用地改变为国有建设
用地后自行改造的“三旧”成片拆迁改造项目土地出让金扣除
农业土地开发资金后余额全部归村或社区对于集体经济组
织将其所有的集体建设用地改变为国有建设用地后与有关
单位合作开发建设的“三旧”成片拆迁改造项目土地出让金扣
除农业土地开发资金后市、镇、村按244比例分成对于在改造中需要搬迁的国有企业镇街可从其地块的土地出让纯收
益中按3060的比例返还给企业对于通过征收农村集体建设
用地进行经营性开发的镇街可从该地块的土地出让纯收益
中按3060的比例返还给原农村集体经济组织等。

这些土地
收益分成新政策旨在减少原用地者对“三旧”改造的抵触情绪以调动他们参与改造的积极性。

三、“三旧”改造政策评价那么这次“三旧”改造中谁会获得最大利益在此本文仍以东莞市
为例利用博弈论对“三旧”改造政策创新的影响进行评价
14-15。

这里采用完全信息静态博弈博弈各方均采取纯策略主
要的博弈方有政府——村集体和村民、政府——私有工厂业主、政府——城市居民和商铺业主、市政府——镇区政府。

此外由于国有企业、公共单位由政府主管独立性不强因而不
作讨论。

表3 “三旧”改造博弈方及其博弈目的博弈方具体博弈参加者博弈目的政府市政府促进经济发展提高城
市品质解决土地供需矛盾、加大本级财政收入镇区政府“三旧”产旧村村集体经济组织、村民提高收入改善居住环境
旧厂私有工厂业主增加企业利润 5 权者国有工厂——旧城城市居民改善居住环境商铺业主提高租金收入公共单位医院、学校等—— 1. 政府——村集体和村民在“三旧”产权关系中村集体和村民拥有相对完整的土地产权包括
所有权、占有权和使用权这使其同政府的讨价还价能力较
强。

但是村集体和村民不能将土地出售、赠与、抵押或出租
给其它单位和个人也不能擅自将土地用作非农用途尤其是
建设用途。

在“三旧”改造政策出台前村集体和村民如果想对
旧村进行改造主要有两种选择①在政府主导下变集体用地
为国有用地政府及其下属企业负责拆迁然后由开发商开发
村民得到拆迁补偿②村集体绕过政府直接与开发商签订协
议将拆迁后的土地用于商品房小产权房或经营性用地开发
村集体和开发商对收益进行分成这时村集体违规拥有了土
地的支配权。

两者中前者为合法改造后者为违规改造。

围绕
改造与不改造、改造合法与否、是否严格执法等问题政府与
村集体和村民展开博弈如表4所示。

表4中ZS—XCB1—C 表示政府严格执法且村集体和村民合法改造时政府因改造
带来的经济发展、城市品质提升、土地供给压力减小、土地
出让金和税费收取而获得的收益ZS以及由于严格执法付出
的额外的行政和司法成本XC政府纯收益为ZS—XC村民通过合法改造获得的政府补偿为B1付出的代价包括失去房屋
和土地及其衍生的收入为C村民的纯收益为B1—C。

其它博弈结果以此类推其中F表示村集体和村民违规改造被政府阻
止后支付的罚款ZC表示因违规改造引起的政府损失S表示违规改造中村民和村集体的收益。

显然Sgt0Fgt0而由东莞市以往的改造经历来看ZS—XCgt0B1—Clt0ZCgtXC。

由划线法可知两者博弈的纯策略中不存在纳什均衡因此用箭头法分
析博弈过程。

由00开始这时村集体和村民不进行改造政府
处于宽松执法状态接着趁执法宽松之际村民和村集体为获
得收益S进行违规改造造成政府损失ZC博弈进入—ZCS政府为了减少损失会严格执法从而使双方均受损博弈进入
—XC—F为了规避损失村集体和村民会选择不改造博弈进入—XC0此后政府为节约行政和司法成本会减少额外的支
出博弈进入00然后博弈进入下一轮循环。

由此可见在政策
创新前村民和村集体的改造意愿徘徊于不改造和违规改造
之间改造难以进入正常轨道此时推行改造会遇到较大阻力。

“三旧”改造政策出台后旧村改造中最重要的创新点就是首次
将村纳入到土地出让收益的分成中即政府让利、村集体和村
民得利。

相应的博弈如表5所示。

表中△B表示政府 6 的让
利B2表示政府让利后村民获得的补偿和收益△BB2—B1由于“三旧”问题已经十分严重ZS中土地出让金和税费所占比
例已变得较小如东莞市委书记曾表示政府进行改造的目的
并不是为了赚钱因此可以认为ZS—XC—△Bgt0表5中其它字母代码含义与表4相同。

由划线法可知两者博弈的纯策略
中仍不存在纳什均衡同样用箭头法进一步分析博弈过程。

遵
循与上面论述中相同的原则博弈的过程由宽松执法和不改
造的00→宽松执法和违规改造的—ZCS→严格执法和违规
改造的—XC—F→严格执法和合法改造的ZS—XC—△
BB2—C→宽松执法和合法改造的ZS—△BB2—C→宽松执法和违规改造的—ZCS然后进入下一轮循环。

通过分析可知在政策创新后村民和村集体的改造意愿介于合法改造和违
规改造之间政策效果有所进步但问题仍未得到根本解决即
博弈没有达到既能节约政府执法成本又能促进“三旧”改造正常进行的均衡状态。

表4 政府与村集体和村民的博弈政府
不让利时村集体和村民合法改造违规改造不改造政府严格执法ZS—XCB1—C —XC—F →—XC0 ↓　宽松执法ZSB1—C ↑—ZCS ← 00 表5 政府与村集体和村民的博弈
政府让利时村集体和村民合法改造违规改造不改造政府严格执法ZS—XC—△BB2—C ↓←—XC—F —XC0 宽松执法ZS—△BB2—C →↑—ZCS ← 00 2. 政府——私有工厂业主与村集体相比私有工厂业主只有土地的使用权。

而且私有工厂业主不具有集体性在政府的管理如罚款、吊销
营业执照、阻止违法用地活动等面前没有太多讨价还价的余
地。

因此该组博弈的主动方为政府私有工厂业主只有改造和
不改造两种选择。

私有工厂业主进行改造的目的是提高企
业利润具体的方式主要有两种①拆除旧厂房建设新型厂房
提高容积率进而扩大生产规模②调整土地使用性质进入利
润率更高的行业。

在“三旧”改造政策出台前不论哪种改造方式土地都必须由政府采用收回、收购或置换土地使用权等方
式纳入土地储备再进入土地交易市场企业包括原有用地企
业需要重新竞标拿地。

这样一来原用地企业将面临繁琐的土
地交易程序和更高的地租而且7 还要担负拿不到地的风险这些成本在表6中由FC1来表示。

而企业由于利润提高而得到的收益为H政府收益为ZS。

由东莞市过去的实际情况来
看企业的改造纯收益H—FC1lt0许多私有工厂宁愿低效利用土地也不愿进行改造。

这时双方的总收益为0。

“三旧”改造政策出台后生产性工业用地因增资扩产需要申请提高容积
率的不再调整土地出让金和建设配套设施费将工业用地改
为经营性用地的只需要补缴土地出让金签订出让合同变更
协议或重新签订出让合同即可。

这样一来私有工厂业主的改
造成本大大降低即FC2ltFC1如果企业预计纯收益
H—FC2gt0则改造就可由私有工厂业主自发进行。

同时如前
所述由于政府收益ZS中土地出让金和税费所占比例已变得
较小因而由于让利所损失的土地溢价收益△DZltZS。

这时双方总收益为ZS—△DZH—FC2gt0。

由此可见政府在旧厂改造中的让利可以促进工业用地的改造提高土地的效率进而
让社会总效益得到提升。

因此此方面的政策创新是值得肯定
的。

表6 政府与私有工厂业主的博弈私有工厂业主改造不改造政府不让利ZSH—FC1 00 让利ZS—△DZH—FC2 00 3.政府——城市居民和商铺业主在“三旧”产权者中城市居民和商铺业主最为弱势不仅在土地使用权上
是典型的“散户”而且各个业主在参不参与改造的问题上往往
意见相左与政府讨价还价的能力较弱。

因此在该组博弈中政
府是绝对的主动方。

在旧城改造中最为关键的问题是拆迁补
偿只要货币或实物补偿不低于原有物业价值进行改造遇到
的阻力将不大具体博弈如表7所示。

表7中ZS表示政府从改造中得到的收益B1表示“三旧”改造政策出台前居民和商
铺业主获得的补偿和收益△B表示政府的让利B2表示政府让利后居民和商铺业主获得的补偿和收益△BB2—B1。

“三旧”改造政策出台前根据《东莞市城市房屋拆迁管理办法》和《东莞市城市房屋拆迁搬迁补助费、临时安置补助费标准和
因拆迁非住宅房屋造成停业的补偿标准》等拆迁管理法规政
策的规定城市居民和商铺业主得到的补偿往往不及原有产
权的价值即B1—Clt0。

如在南城的一次改造中由于补偿价与
周围商品房价差距太大居民获得的货币补偿只能够买原有
面积约一半的房屋。

此时城市居民和商铺业主将选择不改造
博弈双方总收益为0。

“三旧”改造政策出台后对拆迁补偿方
式进行了重大改进。

补偿的方式主要有三种①按照“拆一赔一”进行房屋产权调换②按照被拆房屋所处地区附近的8 新建普通商品房市场价格评估确定补偿价进行货币补偿③以
上两种方式相结合。

这样一来城市居民和商铺业主可以用旧
房换新房改善居住条件纯收益B2—C≥０其改造意愿被大大
提升博弈双方总收益为ZS—△BB2—Cgt0。

与旧厂改造相似
政府在旧城改造中的让利可以提高业主参与改造的积极性
进而提升社会总效益此方面的政策创新也值得肯定。

表7 政府与城市居民和商铺业主的博弈城市居民和商铺业主
改造不改造政府不让利ZSB1—C 00 让利ZS—△
BB2—C 00 4. 市政府——镇区政府按照常理来讲作为上下
级市政府和镇区政府本不应该存在博弈关系但是由于财政
分家以及开展工作时具体面对的工作对象不同两级政府在
容积率控制、商品房开发等问题上会产生一定分歧。

镇区政
府偏向于少留空地、提高地块容积率和促进商品房开发这样
一来地块开发的收益就会提高开发商的参与意愿会更强政
府的工作能更好地开展镇区财政收入也更多。

为保障“三旧”改造的质量市政府则偏向于严格控制地块容积率、增加公共
设施配套。

围绕这些分歧两级政府展开博弈其中作为上级的
市政府是绝对的博弈主动方具体博弈见表8。

表8中SZS
表示市政府从改造中的获益ZZC表示镇区政府因无法从改
造中获得额外收益而工作不积极由此对市政府造成的损失
ZZS表示由于市政府管理宽松导致镇区政府乘机违反规定进
行改造如减少空地面积、提高地块容积率等由此增加的财政
收入N表示镇区政府违规改造对市政府造成的损失由当前
市政府的表态可以看出NgtZZSNgtZZC。

对于市政府而言在此博弈中严格管理是上策因此纳什均衡为SZS—ZZC0。

由此可以看出在“三旧”改造中镇区政府很可能出现工作不积极的
情况这将延缓“三旧”改造的进程。

因此有关镇区政府与市政
府的利益分成方面“三旧”改造政策有待进一步优化。

表8 市与镇的政府博弈镇区政府遵守不遵守市政府宽松管理SZS—ZZC0 SZS—NZZS 严格管理SZS—ZZC0 SZS—ZZC—ZZF 9 由以上分析可知“三旧”改造政策解决
了部分利益分配难题使各方的关系得到了一定的协调。

其中
旧厂和旧城的改造基本不会受到“三旧”产权所有者的阻挠。

但是由于村集体和村民拥有土地所有权、占有权和使用权且
具有高度的行动一致性政府要阻止村集体违规改造并非易
事有关旧村改造的政策需要进一步探讨。

四、“三旧”改造政策实施前景对改造意愿的讨论只是第一步改造是否可行还
要看是否有改造动力主要是改造资金的来源问题只有既有
改造意愿又有相应的动力改造才能进行改造的前景如何也
主要取决于这两者。

根据基于博弈论的探讨可知“三旧”产权
者基本都有改造意愿。

下面本文将在讨论改造动力的基础上
对“三旧”改造政策实施前景进行简要展望。

地块的改造动力主要有4种来源①改造后地块升值除去改造成本可以赢利。

这类地块主要为市区、镇区的旧居住区、旧工商混合区、公
共设施用地、城中村和旧工业区②工厂业主有能力筹集相应
资金进行改造通过改造可以提高企业利润。

这类地块为旧工
业区和旧厂房③改造的公共效益明显主要表现为有利于完
善城市道路系统、提升城市景观质量、解决公共服务设施缺
乏问题这类地块主要为旧城区④业主有能力筹集相应资金
进行改造通过改造可以改善居住环境。

这类地块主要为旧居
住区和旧村。

在改造方式上根据相关规划①类主要由开发商
进行房地产开发、②类主要由工厂业主自行改造、③类由政
府利用财政收入进行改造、④类由村集体和个人自.。