中小城市公共交通绩效审计初探

中小城市公共交通绩效审计初探李庆祥 郭河山 汪保东 卫 萍 许　伟 刘爱花 王长利 虎晓岚 段志平*
摘要：随着经济和社会的快速发展，中小城市交通拥堵矛盾已日渐突出。

对城市公共交通这项公共产品，审计部门有责任站在一定的高度，参与到社会管理层面进行绩效审计。

本文通过公共交通绩效审计的意义、关注的主要审计内容、建立公共交通绩效审计评价指标体系、采取的主要审计方法四个部分，结合审计案例对城市公共交通存在的问题，剖析深层次原因，提出体制、机制方面的建议等进行了详细论述，对审计产生的效果进行了后评价。

笔者认为该文对以后政府审计机关开展系统的城市公共交通绩效审计具有一定的参考价值。

关键词：中小城市　公共交通　绩效审计　意义　审计内容　指标体系　审计方法　案例　效果后评价
十六大提出要把质量和效益作为经济工作的一个重点，随着公共管理体制的建立和政府职能的转变，强化资金绩效观念也越来越成为社会各界关注的焦点。

绩效审计也称3E审计，经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素，是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。

经济性是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出，就是节省的程度；效率性是指产出（如产品、服务）与投入的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，就是支出是否讲究效率；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，就是是否达到目标。

绩效审计就是利用专门的审计方法和依据一定的审计标准，对被审计单位资源利用的经济性、效率性、效果性进行评价。

城市公共交通作为民生项目，属公共管理范畴，通过绩效审计揭示城市公共交通管理方面存在的问题，对于改善城市公共交通状况，提高公共交通的社会效益和经济效益具有重要意义。

一、中小城市公共交通绩效审计的意义
随着经济和社会的快速发展，中小城市交通拥堵矛盾已日渐突出。

公交车运行速度低，乘客等车时间长，公交车陈旧，乘车环境差，已远远不能满足市民高效方便、舒适快捷的出行要求。

随着经济的发展和生活条件的改善，市区私家车增长迅速，新车上牌数量大多以每年10%以上的速度上涨，交通拥堵，城市道路不堪重负，公交出行分担率低，导致市民出行结构不合理，而与之相对应的交通规划、交通设施建设、交通管理却远远跟不上发展，并形成恶性循环。

面对日益拥堵的城市生活交通环境，市民迫切需要改善这种状况。

对城市公共交通这个公共产品，审计部门需要站在一定的高度，参与到社会管理层面来。

通过公共交通绩效审计，了解城市公交运营及政府对公交事业投入情况，摸清城市公交运营体系的现状及存在问题，反映公交运行的总体社会效益及经济效益，剖析制约公交发展的因素及深层次原因，从体制、机制等层面向各级政府和有关部门提出建设性的意见及建议，促进大力发展城市公共交通，吸引民众逐步转向乘坐公交，渐渐步入降耗节能、改
* 李庆祥、郭河山、汪保东、卫萍、许伟、刘爱花、王长利、虎晓岚、段志平,安阳市审计局，邮政编码：455000，电子信箱：**********************。

二、中小城市公共交通绩效审计的主要内容
要实现以上绩效审计的目标，对城市公共交通的经济性、效益性、效率性进行审计及评价，首先要确定审计的主要内容。

绩效审计关注的重点首先是经济性的审计内容。

对既追求经济效益同时又承担着社会公益性服务功能的城市公交运营单位来说，社会公益性质决定了公交公司政策性亏损的必然性。

因此，城市公共交通经济性方面的审计内容主要包括两部分：一是经营性部分，二是政策性部分。

经营性部分主要是通过财政、财务收支审计的方式，确定城市公共交通行业是否实现了以最小的投入，来满足正常运营需要，为广大市民提供质优价廉的公共交通服务产品。

政策性部分主要是通过分析计算确定。

那么这些包含有政策性亏损在内的除运营单位本身需通过加强管理减少亏损外，当地政府在一定时间内最低应承担多少政策性城市公共交通亏损补贴，才能满足城市公交的正常运营需求呢？具体审计内容包括：认定会计报表中公交运营营业收入（包括票价收入、IC卡收入），各级各类财政资金补贴，融资投入、城市公交实际运营成本等，同时还应了解办理减免票儿童、老人、伤残军人等人数，减免票金额，城市每年平均工资，固定资产购置，公交车辆更新周期等。

其次是效益性、效率性的审计内容。

由于城市公共交通行业的特殊性，所以其效益性和效率性相互交织，不易明确划分，如市民乘坐公共交通工具出行的效率性指标和公共交通的社会效益性指标是一致的，所以审计过程应统筹考虑设置评价指标，综合确定审计内容和重点。

一方面，首先应对目前城市公交行业的现状作深入调查，包括：公共交通专项规划；路网建设密度，城市主干道、次干道、支路级配情况，公交专用道、公交车标台数、公交车新旧程度、运营期限、更新情况；公交停车场、首末站、停车港湾设置、公交车进场情况；机动车保有量、分类及增长变化情况；城市人口；公众出行使用交通工具情况、公交车总行驶里程、客运里程；公交线路条数、线路设置、公交线路长度、公交车发车时间，各主要路口拥堵情况等。

另一方面，在获取第一手资料后，依据这些基础数据，再计算相应指标，如公众出行分担率、车辆进场率、万人公共交通车辆拥有量、公交线路覆盖率、车辆更新率、道路总长度及路网密度、次干道长度及次干道路网密度、支路长度及支路路网密度等，然后与中小城市公共交通绩效审计确定的评价指标进行对比，寻找差异，分析原因，进而作出评价，提出改进建议，最终达到以最小的投入来实现城市公共交通最大的社会效益和经济效益的目标。

三、掌握公共交通有关法律、法规及相关规定，建立公共交通绩效审计评价指标体系
我国绩效审计工作起步较晚，各行业绩效审计评价体系均不完备，许多甚至还未建立，城市公共交通绩效审计也不例外，并无现成的评价指标体系可借鉴。

建立城市公共交通绩效审计的评价指标体系，大体应该有以下四类依据：第一类为有关城市公共交通的法律、法规和规章、规定，如建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部颁发的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，财政部、交通运输部颁发的《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理办法》，河南省建设厅、省发改委、省财政厅、省公安厅、省国土资源厅、省劳动和保障厅《关于优先发展城市公共交通的实施意见》，《城市公共交通“十二五”发展规划纲要》等。

第二类为当地的相关规章及规定。

第三类为行业标准，如《城市道路交通规划设计规范》等。

第四类为具有可比性的相邻地区公共交通运营指标。

对于公共交通绩效审计而言，审计范围大，涉及面广，既包括公交企业财务审计，也包括城市道路、场站建设等投资审计，同时还涉及线路设置、客运量、客车运行速度等公共交通专业领域方面的内容。

根据以上四类依据，结合城市公共交通行业特点，在广泛征求被审计单位、相关主管部门和相关专家学
第一类为财政投入评价指标，包括城市公共交通建设资金占城市建设资金比率、政策性亏损指标、公交企业及出租车行业燃油补贴指标、是否建立规范的公共财政补贴制度、核定企业的合理成本制度，以及享受免费乘车的老年人、残疾人办理意外伤害保险等指标。

第二类为公共交通正常运行指标：包括公交企业职工保险及住房公积金交纳指标、公司在岗人员工资水平和一线司乘人员工资水平指标、未建正式首末站的临时设点工作环境指标、司乘人员工作环境舒适性等指标。

第三类为公交配套设施建设指标，包括公共交通分担率、车辆进场率、公共交通专用道设置、公交线路覆盖率、公交线路条数、运营车辆标台、城市公交设施建设、车辆更新率、万人公共交通车辆拥有量、年度行驶里程、城市主干道建设停车港湾数量、道路总长度及路网密度、主干道长度及主干道路网密度、次干道长度及次干道路网密度、支路长度及支路路网密度等指标。

四、中小型城市公共交通绩效审计的主要方法
开展中小城市公共交通绩效审计 ，除采用一般的财务审计方法外，主要涉及以下几种审计方法。

（一）依据建立的评价指标体系，多方收集基础数据
绩效审计的特点之一就是面广，而与公共交通有关的部门众多，如绩效审计评价指标需要了解城市近几年人口增长状况、机动车保有量和结构构成、机动车年平均增长状况、城市路网结构状况、财政补贴情况、公交总公司财务状况、IC卡中心业务电子数据等，这些信息需要不同的单位提供，所以我们不仅仅要审计运营单位公交总公司，还要延伸调查多个外围单位，如财政部门、住建部门、规划部门、城管部门、公安部门等，多方收集审计所需第一手资料。

（二）查阅资料、实地考察与走访有关部门相结合
在审计相关资料的基础上，注重现场查看公交公司运营单位场站布置、公交车停靠情况、司机中间停靠休息场所、停车港湾设置、上下班高峰期交通拥堵状况等，获取感官资料，为后续绩效审计的评价、剖析原因、提出建议打下基础。

同时走访财政部门，了解在公共交通上财政投入情况；走访规划部门，座谈了解交通规划、公共交通专项规划及实施情况；走访住建部门，了解城市相关主干道、次干道及支路建设、管理和维护情况；走访公安交管部门，了解机动车增长、城市交通管理情况；走访公安户籍部门，了解市区常住及临时居住人口情况等。

（三）采用社会问卷调查方式，获取市民出行的意愿和要求
审计组为了掌握第一手资料，要到公交车站、学校、商业区、住宅区和公园、广场等公共场所，广泛了解市民市内出行需求。

根据绩效审计需了解的内容，制作公交出行满意度问卷调查表。

内容包括：1.被调查人职业；2.经常采取的出行方式（步行、自行车、电动车、公交车 、私家车、出租车）；3.经常坐几路公交车，出行是否方便，等车时间，到达目的地是否用换乘，换乘次数，线路布置是否合理；4.对公交服务质量是否满意（分为较差、一般、满意、很满意）；5.对公交车车况是否满意，包括新旧程度、车型大小、是否拥挤、空气质量（分为较差、 一般、满意、很满意）；6.居住地离公交车站牌路程多远，需步行多长时间，下车离目的地多远，需步行多长时间到达目的地，对当地公交发展提出的建议。

现场进行市内公交出行满意度问卷调查，收集意见和建议。

（四）结合外地考察对评价指标进行横向比较
审计期间，要选择经济收入、人口、地貌（平原或山区）、气候、发展前景与被审计城市相近的中小城市，进行横向实地考察，获取外地市城市公交运行情况的相关指标，寻找与审计定量评价指标之间的差异，从而发现差距，以便为改善城市公共交通管理提出切实可行的改进建议。

由于公共交通的公益性质，决定了当地财政均有不同程度的政策性亏损补贴，从而由基础模型延伸出符合公共交通特点的盈亏平衡模型：
主营业务收入-固定成本-变动成本-财政补贴数＞盈利状态
主营业务收入-固定成本-变动成本=-财政补贴数 盈亏平衡状态
经过对公交运营的特点进行分析可以得知，公交车行驶距离变化对主营业务收入及可变成本有影响，行驶距离越远，收入越多及产生的可变成本越大，而固定成本及财政补贴数一般不随着运营公里而改变，是相对稳定的。

保本行驶公里数×（主营业务收入-变动成本）=行驶公里数×（固定成本-财政补贴数）
保本行驶公里数=行驶公里数×（固定成本-财政补贴数）/（主营业务收入-变动成本）
保本公里数即是盈亏平衡状态的行驶里程，超过该行驶里程，就进入盈利状态，以此分析帮助企业通过加强企业内部管理，最大限度地减少亏损。

同理也可对单票价盈亏平衡进行分析。

例如，通过对某城市公交运营的30条线路收支盈亏平衡分析，得出在中央对燃油进行补贴，不考虑购置车辆和基础设施建设，仅仅维持正常运营情况下，下列票价可以达到盈亏平衡：2008年至2010年在低工资情况下不考虑办理IC卡减免票时，票价为0.99元、1.24元、1.24元；考虑办理IC卡减免票时，票价为1.18元、1.59元、1.63元；如按社会平均工资1545元、1791元和2007.58元测算，不办IC 卡为1.04元、1.35元、1.38元；办理IC卡为1.24元、1.73元、1.81元。

以上结果显示，公交公司目前实行的1元票价正常运营都无法保证，更无公交车辆更新以及基础设施建设的能力。

（六）利用计算机技术辅助公共交通绩效审计，提高审计效率
依据从住建部门、规划设计院、车管所获取的相关电子数据，用计算机辅助技术对我市的路网资源合理性进行评价和计算公共交通绩效指标；用计算机辅助技术对IC卡中心业务电子数据与公交总公司的电子会计资料进行比对，检验主营业务的真实性，为绩效审计计算指标提供帮助。

五、中小城市公共交通绩效审计案例
某市审计局为改变城市公共交通相对落后的现状，对该市2008年至2010年的城市公共交通情况实施了绩效审计。

针对审计发现的问题，进行了专题分析，并提出了改进建议。

（一）未编制公共交通专项规划，路网建设密度低，主干道、次干道、支路级配不合理；公交停车场、首末站、停车港湾少，无法解决调度和司机临时生活需求
审计情况及原因分析：经分析2008年至2010年有关数据，发现以下问题：一是市区公交车平均行驶速度低，只达到国家规定的87.5%、86%、84.5%，并逐年下降；二是市民的出行结构不合理，城市公交出行分担率仅达国家规定的28.8%、29.2%、34%；三是市区路网结构不合理，主干道、次干道、支路比例为1:0.33:0.55，与规范指标1:1.5:3.75~1:1.17:3.33相比，主干道密度远远高于国家规范，次干、支路密度却明显偏低；四是市区机动车保有量逐年增加，私家车占比大，分别为72.23%、71.77%、70.31%，城市道路不堪重负；五是公交车辆进场率低，仅达国家最低规定的71.36%；六是公交车停车场站和首末站少，仅有西环城、王裕口、公交西站、北仓街火车站4个停车场，漳涧和宝莲寺2个首末站，未能完成市政府文件规定新建2个停车场、10个首末站等目标，且西环城路停车场还面临八中连片开发拆迁等问题；七是作为公交基础设施建设依据的专项交通规划，由于资金和部门改革交接等其他原因未能出台，基础设施建设缺乏整体性、长远性、有序性，公交设施的发展未能呈现良性循环。

建议：第一，将专项规划编制费列入2012年度财政预算予以保障；发改、规划、交通、住建、公安等单位制订实施方案，争取2012年10月前完成，并予以实施。

第二，专项规划未正式出台前，一是
需建8个人工调度亭，供司乘人员简单中转生活之用。

由公交公司选址，发改委进行立项，土地、住建、园林等单位在职责范围内配合实施。

（二）公共交通成本核算机制（成本规制）、承担社会福利性政策亏损及低票价亏损补贴机制未形成。

公交公司无法建立稳定的公交职工劳动保障和职工工资增长机制
审计情况及原因：1.经审计，公交公司2008年至2010年报送亏损6663.47万元，共多计亏损2807.83万元，审计调整后实际亏损3855.64万元，其中承担社会福利性亏损2573.6万元，低票价亏损1282.04万元。

扣除财政已到位亏损补贴1550.14万元，实际亏损2305.5万元，未补贴到位。

公交公司欠交职工“五险一金”，截至审计时共计1339.98万元。

2.2008年至2010年共计投入各类财政资金8260.15万元，其中市本级4609.96万元，占市本级一般预算收入56.67亿元的0.81%。

3年公共交通财政支出（含市政道路）24.22亿元，占城市建设资金支出316.74亿元的7.65%。

建议：成立以市政府领导为组长的公交成本机制调研小组，发改委牵头，相关部门配合，制定符合公交公益性特点的具可操作性的成本规制方法；每年年终公交公司按此办法进行核算、上报结果，财政会同交通部门审核，审计部门监督，确定政策性亏损金额，财政予以补贴。

（三）公交车数量少，万人拥有指标低于国家规定及周边地区
车辆陈旧，更新速度低于周边地区，运营期限高于国家规定；车辆档次低，无空调车，对比城市开封、焦作分别拥有50辆、195辆。

审计情况及原因：1.目前市区人口已超115万，万人拥有公交车辆指标仅达规范最低要求54%、62.5%；公交车数量与市政府文件要求相差280标台；市公交总公司运营车辆514辆中，有152辆超过10年使用年限，占29.57%。

2.与周边城市比较。

开封：近5年财政投资1.04亿元专项用于更新公交车辆466辆，占车辆的66.57%；仅2011年，财政一次性投资6500万元，更新车辆254辆，占车辆的36.3%。

运营车辆时间最长的为2005年购置车辆，空调车50辆。

焦作：近4年累计投资财政资金5000万元专项用于车辆购置，年平均更新车辆30辆左右。

运营车辆时间最长为2001年购置车辆，空调车192辆。

安阳：近4年来累计投资财政资金2530万元专项用于车辆购置，共更新车辆77辆，占总公司车辆514辆的15%，运营车辆时间最长为1998年购置车辆，无空调车。

建议：第一，加大财政对车辆购置和更新扶持力度，在数量和质量上逐步保证，资金分年度列入预算。

更新超期限车辆152辆，按每辆25万元估算，约3800万元；数量达到市政府文件规定需购置280辆，约7000万元；购置一定数量的空调车，改善乘车环境，提高公交出行分担率。

第二，逐年购置和更新车辆，体现“三个优先”，即超期限运营车辆优先更新；部分客运量大的线路，乘客拥挤严重的小车型优先更新，如11路；乘客反映强烈的发车间隔时间过长线路车辆增加班次优先，如19路。

（四）交通基础设施资金来源渠道单一，仅依靠财政投入为主体，未建立多方资金筹措机制，多方解决公共交通资金不足问题
审计情况及原因：经审计，3年用于公交公司公共交通基础设施的建设资金共计11116.15万元，其中中央及地方财政投入8260.15万元（市本级4609.96万元），公交公司自筹资金2496万元，超越集团捐赠360万元。

财政资金的不足制约着公共交通公益事业的发展。

建议：第一， 可借鉴昆明等地“商业+交通“模式，由政府提供土地，开发商进行建设，底部解决停车场、首末站以及必要的办公场所，上部开发办公楼，固定资产归政府所有，商品房由开发商出售，
港湾可考虑利用社会资金，广告收入归投资方，政府各部门给予大力配合。

（五）交通形式单一，未能因地制宜采用多种形式大力发展立体交通。

仅有文峰中路立交及南、北地下通道，无一座人行天桥，未能克服路网资源不足向空间进行延伸
审计情况及原因：市区路网密度仅占规范要求48.3%左右，路网资源不足；公共交通仅以地面公交为主，除有文峰中路立交及南、北地下通道外，未能因地制宜向空间延伸，大力发展立体交通。

建议：第一，在机动车保有量逐年增加、市区路网资源严重不足、市区道路资源增长空间有限、人口非常密集的现实情况下，对交通经常堵塞严重交叉路口采用架设立交桥，保证高峰时候主要路口的车辆能够平稳、快速通过，解决交通拥堵的瓶颈问题。

如老教育局路口、三角湖路口、一中路口等。

第二，开始增加人行天桥的建设，对通过交叉口的人流进行疏导，实行人车分流，保障道路通畅。

（六）公交线路覆盖率低，指标1.86公里/平方公里低于规定的3公里/平方公里；部分线路未优化，发车间隔时间未能及时进行调整
审计情况及原因：公交线路覆盖率仅为市政府文件规定覆盖率的62%；与周边城市开封对比，开封公交线路40条，不含重复线路长230.4千米，市区公交线路48条，不含重复线路长仅190千米；问卷调查显示：通往东区公交车辆少，不能满足周边地区居民乘车要求；东区线路未覆盖至周边地区和村庄，如中华路不通公交车、文明路仅开通到日报社；未能及时根据客流量的需要，调整线路发车时间间隔长，解决车辆载客能力小，乘客拥挤严重问题，如11路、19路等线路；冬天末班车收车时间太早，无法满足乘客乘车需求。

建议：第一，交通部门应督促公交公司搞好调研，对线路实行动态管理。

对部分客流量大，公交发车间隔时间长，乘客等车时间长的线路，调整公交车的班次，缩短发车时间，使市民乘坐公交更方便快捷。

第二，线路向覆盖不到的区域进行延伸，如新建大型小区、东区村庄。

同时，加强内部管理，增加收入，减少亏损。

（七）未能从管理入手，制定系列公交优先通行制度，解决城市交通堵塞问题
审计情况及原因：经实地查看，公交港湾仅在东风路（人民公园至三医院）、文峰东路（靛市街至市政府）、永明路（人民大道至文明大道）三条路段设置21个；市区仅中华路设有公交专用道7公里（人民大道至长江大道）。

建议：第一，根据城市人口密度大和现有城市道路资源不足的中小城市的实际情况，有选择地灵活采用公交专用道分路段、分时段（高峰期）运用。

交通、公安部门搞好调研，在部分路口设置公交专用车道，配合设置优先通行信号灯，保证公交优先通行。

第二，在文明大道、文峰中路建立环形BRT大运量的公交快速通道。

针对市区人口已超百万，符合设置BRT条件，并且文明大道、文峰中路纵向长度较长，适合建设环形BRT线路。

乘坐公交方便快捷了，逐渐吸引市民出行采用公共交通，使城市居民出行结构步入良性循环轨道。

（八）未建立向城市公共交通倾斜的优惠政策，城乡公交向城市公交渗透，争地盘，矛盾日益加剧，公交公司运营艰难
建议：出台相关政策，加大公交公司运营权限，增强公交公司活力。

公交线路向相邻乡、镇延伸，形成以长线养短线，增加收入，减少亏损和财政投入。

六、公共交通绩效审计产生的效果后评价
通过公共交通绩效审计，当地政府及被审计单位严格整改，城市公交绩效审计后续成果明显。

一是2012年首次有了41辆空调车，而且都是混合动力，采用新能源的车辆，结束了当地无一辆空调车的历史；。