利益冲突产生的原因及治理

李辉
【摘要】摘要：防止利益冲突作为一个国际性的预防腐败的策略，已被国际组织和多数发达国家和发展中国家所使用。

利益冲突会与特定的公共权力、公共利益、公务身份相联系。

利益冲突在我国产生的原因既有思想根源，也有文化和制度根源。

为了有效防控利益冲突，监督公职人员的公务行为，要在思想教育和廉政文化宣传、制度体系建设和制度的执行力上下功夫，从而为我国在源头反腐方面创造条件。

【期刊名称】林区教学
【年(卷),期】2015(000)003
【总页数】3
【关键词】利益冲突；廉政文化；权力制约；制度体系
利益冲突产生的原因及治理
基金项目：国家社会科学
作者简介：李辉(1972—)，女，吉林永吉人，教授。

2009年10月，“亚太经合组织反腐败研讨会”在中国北京召开，此次大会的主题被确定为“APEC廉政准则——防止利益冲突”。

此举再次证明，防止利益冲突作为有效预防和控制腐败的重要手段，正日益引起世界的关注，这其中当然也包括中国。

一、利益冲突概念在我国的使用和发展
所谓利益冲突是指公职人员的个人利益与其公职身份所代表的公共利益之间可能发生的矛盾和冲突。

近年来，我国先后颁布了数十项涉及利益冲突的法规政
策，主要包括：1984年出台的《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》；1997年印发的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》；1998年下发的《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》；2007年颁布的《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》；2009年全国人大常委会通过的《中华人民共和国刑法修正案(七)》；尤其是2010年的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，明确要求党员领导干部从政行为中要防止利益冲突，这也是我国目前有关防止利益冲突最为具体和详尽的规范性文件。

利益冲突这一廉政用语首次出现在党中央的正式文件之中，始于中共十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，决定提出要“建立健全防止利益冲突制度”，同年的惩治和预防腐败体系建设检查工作汇报会中，何勇同志再次强调要建立健全防止利益冲突制度。

2010年的十七届中央纪委第五次全会和2011年的第六次全会上，胡锦涛同志均强调了有关建立健全防止利益冲突制度的问题。

2013年党的十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调“健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面的法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点” [1]。

可以说，利益冲突的防治已经正式纳入我国的廉政体系建设之中。

二、利益冲突产生的原因
利益冲突产生的原因是多方面的，它既包括了个人思想品质和党性修养的因素，也涵盖了现行制度的缺憾，以及中国根深蒂固的人情社会状态。

1.思想根源——少数领导干部党纪法纪观念淡薄，理想信念缺失2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在第七部分“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”中，正式提出“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争” [2]。

2012年，各级检察机关共立案侦查各类职务犯罪案件165 787件，涉及218 639人，其中县处级以上国家工作人员13 173人(含厅局级950人、省部级以上30人)。

2013年共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件37 551件，涉及51 306人，同比分别上升9.4%和8.4%。

十八大以来落马的省部级官员超过50人，接受党纪政纪处分的公职人员突破20万人次。

这些触目惊心的数字背后凸显的是我国的反腐倡廉形势依然严峻，部分公职人员尤其是领导干部自觉接受党纪政纪和法律监督的意识薄弱。

甚至其中的一些人已经动摇了自己的理想信念，忘记了自己的公仆身份和党员义务。

客观上讲，多数蜕化变质的领导干部不是一夕之间就完成内心的转变的，他们也曾经在各自的岗位上做出过对党和人民积极的有益的贡献。

但是，随着他们地位的提升、权力的扩大、道德的滑坡，他们逐渐丧失了共产党人的理想信念，忘记了常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，未能以平和之心对待权、利、名、位。

2.文化根源——人情社会和关系社会的历史传统
中国素有“一人得道、鸡犬升天”的历史文化传统。

一些领导干部认为，自己发达了，掌握了某种稀缺资源，而这种稀缺资源能为自己和家人、朋友带来经
济上的利益，同时碍于亲属朋友的面子，对自己又是举手之劳的事情，那么何乐而不为呢？正是这种浓厚的人情关系和裙带关系的推动，使得一些领导干部利用手中的规划许可权、行政审批权、自由裁量权、公共资源分配权等，为自己和身边的亲朋好友牟取高额利润甚至是非法回报。

其表现形式也是多种多样的，如收礼金、接受干股、收受购物卡、古玩字画等个人行为，也有纵容亲属、子女以投资入股、合伙经营等方式变相敛财的家族式行为，更有为家族势力建构利益集团的合作共赢型模式。

这种以人情为支撑的潜规则严重破坏了社会的正常秩序，影响公权的正当行使，严重损害了社会普通民众在教育、收入、就业、医疗等方面的权利公平，损害了社会经营性主体在参与竞争、获取资源分配、实现良性发展等方面的机会公平，损害了行为相对人在利益协调、矛盾处理等方面的规则公平。

这种只顾一时之利，而罔顾事实的人情利益之网最终也证明必然是害人害己的。

3.制度根源——权力运行制约监督体系不完善
一是权力内部制约力不够。

我国现行制度体制下，决策权、执行权和监督权的互相制约、互相协调的有效机制尚不成熟。

三大权力中的任何一项权力如果过于庞大都会使其他两项权力的运行出现困难。

决策权过于强势会导致执行权和监督权受阻，甚至是三项权力出现集中于一个主体来行使的局面；执行权过于集中会诱发部门之间为争取本系统执行权的不受干扰而在立法环节抢夺法律的制高点，这样，权力的来源本身就出了问题。

结果是一事不再罚原则难以坚守，部门林立且缺乏协调。

同时，由于我国行政执法的自由裁量权过大，权力边界模糊，导致实际工作中越位执法和缺位执法时有发生。

二是制度的执行力不强。

西汉法学家恒宽说过：“世不患无法，而患无必行之法。

”法律的尊严在于实
施，法律的活力也在于实施。

好的制度就是以执行到位为其最终的归宿的。

如果制度不能以其本来的宗旨和原则被不折不扣地贯彻执行下去，那么无论是它的生命力还是它的权威性都会受到质疑。

而实际工作中，以领导人意志为转移，罔顾法律制度的约束滥用执行权，或者以所谓的批示、文件作为执行依据的事情时有发生，所以提升制度的执行力已是迫在眉睫。

三、利益冲突的治理
对利益冲突的治理，每个国家都针对本国国情建构了符合现实要求的架构和模式。

就中国而言，在反腐倡廉建设深入推进的大背景之下，构筑立体化的治理模式应是最佳之选。

1.加强思想教育和廉政文化宣传
要通过反腐倡廉教育和领导干部官德教育的实践活动，传递这样一种思维和理念，即权力的本源来自于人民，公共资产的所有权人是国家和社会，一切可能发生私人利益和公共利益冲突的事项必须回避。

作为国家公职人员，首先，要恪守“法无授权不可为”的法律底线。

领导干部手中的公权来自于人民的委托，来自于法律的授予。

只有法律明确授权的事项才是公权行使的范围，这种公权的行使是以保护国家和人民的利益为最终取向的，不能同任何的个人利益产生纠葛，如果出现就必须停止行使该项公权。

其次，要坚守法律与道德底线。

权力和义务永远是相生相伴的，在行使公权的同时法定义务必须被履行。

作为国家公职人员，知法、守法、护法、爱岗、敬业、廉政是最起码的道德和法律要求。

在我国经济社会转型期，与社会主义经济建设相适应的社会道德体系尚不成熟，在所谓的羡富、攀比、自我价值实现、利益集团等观念的冲击之下，一种扭曲的价值观、权力观、世界观正在渗透进文化领域，所以在公与私的界限、
个人与国家利益的博弈中，思想教育和廉政文化宣传必须要发挥其应有的作用，要让“家国同构、公私一体”的传统文化彻底被社会主义核心价值观所取代，要让廉政文化成为这个社会的常态[3]。

积极开展学习《廉政准则》《中国共产党巡视工作条例》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等党内法规，筑牢思想道德防线。

2.健全防止利益冲突的制度体系
防止利益冲突被多数国家视为有效预防腐败的手段之一，如德国的《公务员兼职法》、西班牙的利益冲突办公室、香港的《公务员事务规例》、英国的利益登记与声明制度等等，在实践中的确有效地遏制了腐败发生的可能性。

近年来，我国也先后颁布了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》(1984年)《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(1997年)《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》(1998年)《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》(2007年)，对防止利益冲突进行了卓有成效的探索。

除此以外，2006年1月1日实施的《公务员法》也明确规定了有关地域回避、职务回避和近亲属回避的内容；2009年全国人大常委会通过的《中华人民共和国刑法修正案(七)》，以及我国现行的《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》都对利益冲突有所涉猎。

除了理论探索外，我国的实践也在有序推进中，2009年7月，浙江省温州市印发了《温州市国家工作人员利益冲突回避暂行办法》，该办法界定了回避的范围包括“近亲属”“拟制血亲”和“近姻亲”，提出了“七个不得”以切断“以权肥私”的“利益供应线”，同时规定了利益冲突回避内容和程序的公开公示制度。

2010
年2月，浙江省杭州市出台了有关防止利益冲突的制度，主要是界定了利益冲突的类型和官员的配偶、子女就业、经商等信息公开事项。

无论是理论上的探索还是实践中的尝试，都为我国防止利益冲突的治理起到了积极的促进作用，尤其是在具有强制执行力的法律条款之适用上，对约束公职人员的日常行为和树立法律的权威方面作用巨大。

在看到希望和成绩的同时，也不得不承认我国防止利益冲突的制度并不完善，主要表现为：一是这些制度比较分散，散见在准则、条例、规定、法律甚至报告之中，很不系统，缺乏完整性，对一些敏感问题的界定也不清楚、明朗；二是这些制度约束的对象不尽相同，标准各异、尺度不一，而且时效性和局限性倾向明显，难以一以贯之地执行下去 [4]。

更为重要的是，从完整的逻辑思维考量，大多数制度并没有规定相应的惩罚性条款，可操作性不强，强制执行力受限。

针对上述问题，可以考虑借鉴其他国家成熟的经验适时制定《防止利益冲突法》，主要从利益公开、利益回避、利益处理方面架构防止利益冲突的基本制度，形成权力、义务、责任的完整性逻辑关系，使每个公职人员特别是领导干部清楚自己能做什么，不能做什么，哪些是属于自己可以追求的正当利益，哪些是自己不能触碰的不正当利益，通过立法的形式明确二者的边界。

这样就使得所有的公职人员有一个可供遵循的利益规则，并在这个规则的范围内正当行使权力，避免因利益的越界而损公肥私。

当然，如果短期内出台法律有困难或者是条件不成熟，也要强化公职人员的从政规范体系建设，突出罚则的建设。

3.加强制度的执行力
对利益冲突的治理是一个整体性工程，需要一种链条式的防范机制。

首先，需要执行利益公开制度，也就是要让每个公职人员做到服务并尊重公共利益，同
时保持涉及利益时的中立性，要确保公正执法、自觉守法、崇尚司法，所有公职行为必须公开、透明，最大程度地避免本人成为利益冲突的直接介入者，所谓的亲情、友情要远离职务行为，因为阳光是最好的灭腐剂。

这也与十八届四中全会提出的向社会公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等具体要求相吻合。

其次，要执行利益回避制度，就是要彻底贯彻2006年的《公务员法》。

因为再好的制度如果不能按照法律既定内容和要求彻底被实施下去，那么无论对当事人还是对这个社会它都将是一纸空文，所以《公务员法》中有关回避的内容在实际工作中一定要执行到位。

《公务员法》第68条规定：公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系以及三代以内旁系血亲关系、近姻亲关系的，在涉及组织、人事、纪检、监察、审计和财务岗位等方面要进行任职回避；第69条规定：公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，要实行地域回避；第70条规定：公务员执行公务时，遇有涉及本人利害关系的或者涉及第68条第一款所列亲属关系人员的利害关系的应当回避 [5]。

不仅要防止利益冲突，而且要在具体事项、具体个人、具体领域、具体环节中落实，就必须做到有法必依、执法必严、违法必究，只有这样才能真正做到防微杜渐，斩断利益冲突的链接环节。

再次，要执行监督制度，也就是发挥党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督的合力，形成科学有效的监督体系以增强其实效性。

这些监督主体既包括自我监督也包括外部监督，既要求自律也强调他律，这种合围式的模式能最大程度地监控利益冲突发生的可能性，减少成本、提高实效。

当然任何一种监督手段的运用都必须以合法为其前提条件，只有涉及公权力行使的领域，才是人们可以监督的范围，而且不能以监督公权为名而行侵犯私权之实。

总之，利益冲突的发生是多元的，按照以多样性对多样性的原则，对利益冲突的治理也应该是多样性的。

它需要整合社会和国家的各种资源和力量，将防止利益冲突的治理工作同法治国家建设联系起来，同反腐倡廉的总体规划联系起来，同法治政府和法治社会建设联系起来。

只有如此，才能统筹兼顾、事半功倍。

参考文献：
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].北京：人民出版社，2013：37.
[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[R].北京：人民出版社，2014：12.
[3]张杰.科学治理腐败论[M].北京：中国检察出版社，2012：126.
[4]斯阳.反腐倡廉新思考[M].北京：法律出版社，2014：189—192.
[5]张柏林.中华人民共和国公务员法教程[M].北京：中国人事出版社，2005：260—264.
〔责任编辑：李海波〕。