对农村集体产权制度改革若干问题的思考

对农村集体产权制度改革若干问题的思考作者：王培君
来源：《农民致富之友（上半月）》 2020年第31期
王培君
农村集体产权制度一直是维护农民获得利益，促进农村和谐稳定发展的一项保障。

然
而随着村镇工业化与城镇化的加深，农村的经济结构和社会结构等也在逐渐发生变化，原本的
集体产权制度在维护农村稳定发展中的问题日益显现，对于农村集体产权制度的改革势在必行。

本文通过对改革的背景和形式的介绍与分析，针对地方改革的推进提出策略，以供参考。

城镇化的不断推进在为广大农民带来利益的同时也加深了新发展与传统资产管理制度的矛盾，在日益显现的问题中，集体产权制度的改革成为了地区发展的必然的选择。

然而改革的进
程必然伴随问题的产生，不同的地区在对改革的推进过程中会呈现出不同的适应性。

因此，地
方要想顺利完成集体产权制度的改革，需要总结经验并结合自身情况来进行策略的实施。

一、农村集体产权制度改革的背景
众所周知，城镇化的进程是推动经济发展的关键。

当前，在我国各地大力推进城镇化的发
展时，农村的社会结构和经济结构也在潜移默化地发生转变，而这一转变除了为农民带来了经
济的发展，也为他们带去日益激化的矛盾，十分不利于农村社会的稳定。

原本农村的稳定发展
依靠的是农村集体经济产权制度对于农民的利益进行保障，这当中农村集体经济产权是指由农
民组成的集体经济组织既对村镇所拥有的土地、山场、草原、滩涂与水面等自然资源和货币资
产持有占有、支配和收益的权利，又同时具有对上述资源和资产的义务与责任，现今农村的社
会结构和经济结构有所转变，原来的集体经济产权制度则在新的形势下体现出了其不适应性，
具体表现为农村集体资产产权归属不清晰，权利与责任俱不明确，对于农民权益的保护不严格等。

这一系列问题的突显对于农村集体所有制的基础发生了一定程度的侵蚀，因而从破坏农民
权益的角度而言影响了农村社会的稳定发展。

因此，改革，是农村朝着城镇化迈进的过程中解
决集体产权制度矛盾的必经之路。

二、对于改革试点的问题分析
1、集体经济组织成员界定模糊
农村集体经济组织成员并非与农村居民的概念一致。

非农村居民的人口不应被纳入到农村
集体经济组织的成员当中，但也不是说农村居民就一定有成为农村集体经济组织成员的资格。

农村集体经济组织成员在法律上是指居住在行政村内，且生存保障和就业渠道都依赖集体土地
的公民。

而在现实中却时常由于地方村规民约的不同而将农村居民与农村集体经济组织成员的
概念混淆。

我国各地农村的“乡土”文化各有不同，而“乡土”色彩过重的地区则有自我界定
集体经济组织成员的情况发生，使得集体经济组织成员的确定依据十分模糊。

这是阻碍制度改
革开展的第一大难题。

2、资产的股份制度不完善
我国农村集体经济组织产权制度的改革原则上可从改制层面、时间层面和资产构成这三个
层面上进行改制分类，分别分为村级改制与乡镇级改制、撤销行政村后改制与不撤销行政村建
制直接改制、存量折股型改制与增量配股性改制。

通过对各地改革试点的观察，大多数地区的
改革更倾向于资产构成分类中的存量折股型改制，其主要通过对农村集体经济组织所经营的实
物资产与货币资产的核准与评估，将资产进行一定比例的公积金抽取后按照集体组织成员各自
的劳动年限折合成股份分配给成员个人，并运用按劳分配与按股分红相结合的分配制度进行利
益分配。

而这其中，对于集体股的股权退出机制的不完善也为制度改革的开展带去了诸多困扰。

3、资产的管理形式过时
农村集体产权制度的改革中关于农村集体经济组织管理的先决性问题莫过于其资产管理观
念与手段的过时。

由于农村的“乡土”文化较重，导致人们对于公共资产的边界意识模糊不清，尤其是一些老观念的管理者经常对公共设备的购买、出借与转让缺少与集体经济组织成员的沟通，更是对出借与转让的流程相当随意，缺乏对以上情况的记录和对其中涉及金额的统计。

他
们更多的将这些行为理解成为大家谋求福利的事情且设备的采买与修缮和基础设施的建设与维
修所用的都是公共资产，单次使用资产价值不高无需记录；而事实上，无论是这些领导者对于
资产的理解观念的过时还是他们在管理中的不严谨都会在很大程度上造成农村固定资产的流失，最终导致改革中集体经济组织成员的利益受到损害。

4、资产归属不明确
资产归属不明确的问题也是制度改革中的一个问题。

因为农村的资产要分为国家资产、集
体资产和村民个人的资产，很多改革试点地区对三种资产归属的区分并不明确，产生了很多集
体资产与个人资产分配的问题，进一步激化了集体与个人之间的矛盾，使得制度改革的开展一
度陷入瓶颈。

三、推进农村集体产权制度改革的具体策略
1、明确集体经济组织成员的构成
由于要考虑各地风土人情，学术界提供了三种界定方法，即登记界定法、事实界定法和权
利义务关系界定法。

登记界定法即以户籍是否在该村来判定人口是否为集体经济组织的成员。

这种界定方式适用于相对封闭且人口流动不大的地区，于现在而言弊端较多，比如会引起利益
驱使下的人口畸形膨胀，因此并不可取。

事实界定法是对登记界定法的改良，以户籍登记界定
人员资格为主，融合村内长期居住者的事实情况来进行集体经济组织人员资格的界定。

然而这
一界定方法虽然看似更为客观合理，却因为其强调长期居住这一参考条件而让一些家庭状况较差，需要通过进城务工来改善的农民陷入既无法获得城市保障又无法得到获得农村分红资格的
窘境，有失公平。

而权力义务关系界定法则因为需对农民对于该集体经济的权利义务的履行情
况进行判定而不易实行。

故而笔者认为以具有农村户口为基本标准，结合在该村的居住情况，
从是否以该村土地为生活保障的角度来判定人口是否为集体经济组织成员的资格比较可行。

2、促进资产股份制度的完善
要想完善农村集体资产股份的制度，首先需要在农村集体经济组织的股权管理制度的制定
过程中兼顾到社会发展的需要和市场经济的发展趋势；其次要保证制度的制定与实施要围绕群
众的股权利益，在不触碰法律法规的前提下尊重群众的意愿做到公平、公正，且做到因地制宜，深化改革，促进改革的进行与股份合作紧密相连；最后在农村股份制改革的基础上对农村集体
经济组织股权的继承、赠与、转让与退出的流程与程序进行规范与完善。

同时，要有效区别对
待农村集体产权中所存在的遗留问题。

由于一些特殊的历史原因导致的部分土地权属不明确在
制度改革的过程中产生了很多的相关纠纷问题，对于这类问题的解决相关的管理人员还需通过
开展村民代表大会来实现民主表决，再运用司法途径对该土地资产进行证实。

另外，依法进行
对村内集体财产的有效保障也对促进农村集体资产产权制度完善的一个关键环节，其通过组建
村内资产的政经分离，运用理事会、监事会和股东会的职能对集体资产的分配和运用做到民主
的监督，进一步加强了对产权制度的巩固。

3、创新资产的管理
基于个别领导干部管理观念的过时为集体产权制度改革的开展带去了阻碍，因此若想继续
推进制度改革，还需从领导的管理观念入手。

当前我国很多农村集体经济组织对财产的理解都
还停留在对资产的使用层面，而对于资产的经营几乎很少涉及。

事实上，资产在市场经济的大
环境下有着相当高的使用成本和经营风险，对于集体经济的管理应该使其以有限的数量博取最
大化的经济效益与社会效益。

这需要管理人员破除过去的小富即满足的思想，要对集体资产的
管理拥有大局观念，即打开思路，着眼于更广阔的国内外市场，疏通渠道，促进生产，同时要
对农民的思想进行开放意识的灌输，使他们的观念也得到进步和提升，这样才有利于整个村子
的发展。

关于这点，笔者所在的邳州市车辐山镇在运用自身资源（建材生产），引进周边产业（电源生产）方面已取得一些成效，然而还需进一步的打开思想，将发展设定到更远更广阔的
地方。

另外，对于资产管理的相关手段也要有所提升，哪怕村子再小，对于集体资产的使用，
设备的出借和转让等的程序都要规范化，守住防止资产流失这一关，才能更好的经营集体资产，进行资产的增值。

4、集体产权透明化
由于历史遗留问题，农村的资产产权在管理上总有资产数量不明确，产权分配不透明的情
况发生。

要想将农村集体产权制度的改革进一步的提高，则需要将这些问题逐一明晰化，透明化。

首先，在明确产权归属之前，需要重点对集体统一经营的资产、未承包到户的自愿性资产、银行存款、债权债务以及现有资金进行严格的核对和清算，避免资产不能集中利用的状况发生。

其次，对于政府拨款和其他免税资产要找到原始凭证并作好记录，以实现对每一笔账目都清晰，避免蒙混过关的思想混入其中。

最后，村子中所有资产的收入和支出变动，经营的规划都需要
公开、透明，要尊重集体经济组织成员的意见，利用村内的监督系统，以免因资产去向不明，
产权分配不均而引起村内矛盾，不利于农村社会的稳定与和谐。

综上所述，农村集体产权制度的改革在我国村镇的城镇化发展中具有一定的必然性。

面对
改革中会出现的矛盾与问题需要人们持有正确的看待，而对于不同地区的改革推行则要结合地
方的实际情况，不可拿其他的改革经验生搬硬套。

同时，改革要遵循保证农民权益和促进村镇
稳定的目标来进行，因而改革的过程要注意方式方法的运用。

（作者单位：221344江苏省邳州市车辐山镇农村经济服务中心）。