京津冀区域协同发展财政支出政策

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POLICY
政 策
区域治理京津冀区域协同发展是党中央谋划、部署和推动的重大战略，也是我国经济增长继珠三角、长三角后的第三极。

在国家三大区域发展战略中，京津冀区域的发展基础较弱，发展条件差距过大，长期以来区域内省市经济社会政策呈现“碎片化”特点，缺乏区域整体上的发展合力和竞争优势，协同发展还面临一些困难。

财政是国家治理的基础和重要支柱，对京津冀协同发展起到基础性和保障性作用。

为此，本文在对京津冀区域财政支出协同情况进行研究的基础上，提出了优化促进该区域协同发展的财政支出政策建议。

一、文献综述
京津冀区域三地行政区划层次比较复杂，政策环境不尽相同，协调难
度和成本较大。

三地协同发展中的既有障碍，单纯依靠市场作用难以有效破除，要靠区域内各级政府政策协同，构建和维护区域协同发展环境，引导区域产业发展、提供基本公共服务、建设生态环境等协调合作，最终实现协同发展目标。

查尔斯·蒂伯特认为，在碎片化（fragmented government）和民主治理下，地方公共支出的模式更好地反映了居民的利益偏好。

而财政是政策目标导向的具体表现，是支撑区域协同发展的坚强后盾。

财政能否建立起与区域协同相适应的长效机制，充分发挥财政资金的杠杆作用，构建起区域利益融合机制，对区域协同发展形成全方位支撑，是决定京津冀协同发展成效的关键。

近年来，学术界对京津冀区域协同发展的研究较多，归纳起来可总结
为产业协同发展、基本公共服务均等化、生态环境补偿等方面。

一是产业协同发展方面。

产业是不断缩小区域差距的内生动力，产业协同是实现区域协同成效稳定化、长效化的重要支撑。

魏丽华（2018）认为，区域协同的实质是产业协同，产业协同水平的提高有利于增强区域竞争实力，产业协同的深度与广度在很大程度上决定着区域协同的进程。

目前，京津冀区域产业发展存在明显的梯度落差，尚未形成完善的产业分工和协作体系，没有实现优势互补和良性互动。

曾宪植（2019）认为，京津冀产业协同是关键，三地的定位需要在产业协同中得以实现，动力也要在产业协同中产生。

京津冀要借助疏解北京非首都功能之契机，打破“一亩三分地”思维，在全区域优化资源配置，对产业
作者简介：于军党，生于1976年，博士在读，研究方向为财政理论与政策、政策性金融理论。

京津冀区域协同发展财政支出政策
◎于军党（中国财政科学研究院）
京津冀协同发展是我国三大区域发展战略之一，财政在其中起到极其重要的基础性和支撑性作用。

目前，京津冀三省市在支持区域协同发展上取得了一定成效，但不同地区财政支持政策存在分散化特点，区域协同性不够。

本文在总结相关文献研究的基础上，分析了京津冀区域发展中财政支出的协同问题，提出了优化财政支出政策的建议。

POLICY
政 策区域治理
链进行合理分工，优势互补，推动产业聚群化，为区域均衡发展构建长效机制。

周京奎、龚明远、张朕（2019）认为，可以通过财政支持助力产业发展；强化薄弱环节，以此推动京津冀区域高新技术产业协同发展，使京津冀成为创新驱动经济增长的新引擎。

二是基本公共服务均等化方面。

基本公共服务均等化是区域协同的重要基础和支撑。

与长三角相比，京津冀区域的公共服务均等化水平差距过大，主要体现在京津和河北之间。

补齐河北基本公共服务短板，是提升区域协同发展能力的关键。

《京津冀协调发展规划纲要》将基本公共服务均等化作为京津冀协同发展的重要目标，提出“力争到2020年，河北与京津的公共服务差距明显缩小，区域基本公共服务均等化水平明显提高”。

弥补这种差距需要财政作为重要的动力协作机制来推动。

常修泽（2007）提出，基本公共服务均等化需要相应的公共财政制度作为保障，财政应加大对基本公共服务薄弱领域的投入支持。

田学斌，陈艺丹（2019）认为，应扩大对河北财政转移
支付的力度，加强京津冀之间
财政协同合作。

三是生态环境建设方面。

生态环境保护是京津冀协调发
展和区域治理的重点，促进京
津冀绿色崛起是实现协同发展
的关键。

京津冀协同发展战略
实施以来，水源保护、营林造
林、大气治理等区域生态环境
保护合作进入了全新时期。

在
生态利益共享机制下，下游京
津对上游河北的对口支援和生
态补偿力度逐年加大，但仍存
在一些体制、机制上的障碍，
尚未形成区域整体空间格局。

由于生态环境保护的公共性、
外部性特点，财政对区域环境
治理的稳定性、长效性具有决
定性作用，既直接影响环境治
理效果，又会间接影响协同治
理目标。

在区域环境治理中，
上下游利益诉求不一，黄杰，
罗艳丽（2017）认为，应深入
开展生态服务价值评估研究，
加大纵向补偿投入力度，加快
推进横向补偿；陶红茹、马佳
腾（2019）认为，要完善生态
补偿的绩效考核制度，构建京
津冀区域横向生态补偿机制，
促进京津冀经济社会可持续
发展。

二、京津冀协同发展财政
支出现状分析
京津冀协同发展战略已经
实施五年多，财政支持京津冀
协同发展取得了初步成效，主
要体现在以下几个方面：
（一）疏解北京的非首都
功能取得积极进展
自2017年北京市出台《关
于财政支持疏解非首都功能构
建高精尖经济结构的意见》以
来，北京市财政支出重点向
疏解北京非首都功能倾斜，
仅2017年北京市疏解非首都
功能财政投入就达118.6亿
元。

2014年至2018年，北京
市科学技术支出由282.7亿
元增加到425.8亿元，增幅达
50.6%，主要用于构建高精尖
经济结构。

2018年末，北京已经实现
以服务业为主的经济结构，服
务业经济占比高达87.9%，以
“高精尖”为主的金融、科技、
信息等优势服务业对经济增长
贡献率超过60%，有效疏解淘
汰低端业态，加快构建高精尖
经济结构。

（二）京津冀交通一体化
格局基本成型
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POLICY政 策区域治理
交通一体化是京津冀协同
发展的骨骼系统。

2014年至2018年，京津冀交通运输支出由619.7亿元增加到941.2亿元，增幅达51.9%，更多的是发挥财政资金的引导作用，主要用于推进京津冀“四纵四横一环”交通网络化建设。

交通建设多点开花，轨道上的京津冀基本形成，国家高速公路网7条首都放射线北京段全部建成；高速公路实现京昆、京台、首都地区环线等项目建成通车；大兴机场顺利建成，与周边的天津机场、石家庄机场，初步形成了世界级机场群，为京津冀地区世界级城市群的建设奠定坚实的基础。

（三）京津冀生态环境保护取得阶段性成果
2014年至2018年，京津冀区域节能环保支出由464.7亿元增加到899.5亿元，增幅高达93.5%，主要用于生态文明建设，开展污染防治和环境治理，打好蓝天保卫战、碧水攻坚战和净土持久战。

2018年京津冀及周边地区PM
2.5
年平均浓度为60微克/立方米，
其中北京市区PM
2.5
年平均浓度为60微克/立方米，比2013年累计下降42.7%，达成
《京津冀协同发展生态环境保
护规划》2020年目标。

五年来
京津风沙源治理二期工程建设
任务共计122万亩，京冀生态
水源保护林建设合作项目累计
造林50万亩，区域生态环境
得到明显改善。

（四）京津冀基本公共服
务均衡发展水平稳步提升
2014年至2018年，京津
冀加大与民生息息相关的公共
服务支出，一般公共服务支出
由906.9亿元增加到1455.9
亿元，增幅达60.5%；社会保
障和就业支出由1354.2亿元
增加到2479.0亿元，增幅达
83.1%；医疗卫生支出由930.4
亿元增加到1374.2亿元，
增幅达47.7%；教育支出由
2127.9亿元增加到2859.3亿
元，增幅达34.4%。

医疗卫生
协作持续深入，北京17家医
院与河北20家医院建立合作
关系；就业与社会保障有序衔
接，京津冀人力资源服务地方
标准实现统一；教育协同发展
不断深化，充分发挥京津基础
教育辐射带动作用，京津冀区
域基本公共服务均等化程度得
到稳步提升。

四、京津冀协同发展中财
政存在的问题分析
从协同发展视角看，京津
冀三省市财政支持区域协同发
展的政策还较分散，发挥财政
“四两拨千斤”促进区域协同
发展作用的不够明显。

一是区域内财政状况差异
较大。

京津冀三省市地缘位置
临近，具备经济协同发展基础，
但区域内分化较大，财政健康
程度各不相同。

解洪涛、陈志
勇(2015)对全国30省市的地
方财政健康状况进行了评价，
北京、天津、河北分列排序第
9、1、15位。

北京、天津财政
的实力较强，而河北长期经济
结构单一，和京津在人均GDP
和人均收入方面差距不断扩
大，收支矛盾相对突出，产业
发展能力受限。

财政健康不是
单纯的经济问题，还涉及到社
会、政策等非市场因素。

在现
有经济社会格局下，河北财政
补短板任务较重，与京津存在
明显落差，导致京津企业缺乏
面向河北的积极性，这些状况
无法适应经济社会协同发展的
要求。

二是地方政府之间存在政
策博弈情况。

长期以来，京津
3
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POLICY区域治理
冀在城市定位、产业发展、公共资源等方面存在明显的竞争，地方政府间尚未形成完善有效的利益协调长效机制，尚未实现从区域统一的角度来构建协同发展的动力机制和考核办法。

在“经济人”趋利性的作用下，总体上看，三地仍旧在不同程度上保持各自旧有的发展模式，运用资金扶持、税收支持等财政手段进行政策博弈，争相吸引更多的优质市场要素和社会资本落户到本地区，项目建设缺乏区域层面的统筹安排和有效整合，投资效率较低，协同发展利益激励不足，区域合作动力不足，尚未真正适应区域协同发展的趋势。

三是区域财政政策方向有所分散。

当前，财政支持京津冀协同发展的政策还比较分散，三地政府在制定政策时缺乏深入调研、科学论证，往往更多考虑所辖行政区域发展问题，导致区域内部分政策分割，彼此之间相互抵触，难以真正实现区域协同发展。

在区域协同财政资金使用上，存在投入分散、方式单一、效用不佳等问题，未充分发挥财政政策方向引导的作用，尚未实现利用财政杠杆撬动社会大规模资金的目的。

五、京津冀协同发展财政支出政策优化建议
京津冀协同发展是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分，财政必须更加有力发挥“四两拨千斤”的支持促进作用。

在近年来全国财政支出增速趋缓的情况下，更有效的提高财政资金的使用效率就显得极为关键和重要。

为此，提出财政支出政策优化建议如下：
（一）完善跨区域利益协调机制，加强区域协调发展顶层设计
建立国家层面的京津冀统筹协调发展机制，结合区域的功能定位、产业布局、交通一体化、环境保护等重
大问题，及区域内的人口、教育、医
疗、土地等政策，从财政政策、投融
资政策等方面形成切实有效的顶层设
计，形成区域财政政策，推进配套制
度改革，统筹考虑区域内公共事项的
受益范围、信息复杂性和不对称性以
及地方的自主性、积极性，保障影响
协调发展的关键财政支出制度的制定
和落地，包括财政在支持区域产业协
同发展、区域交通一体化体制设计、
区域生态补偿的利益协调机制设计、
基本公共服务均等化体系设计及其配
套体系等相关制度的制订。

（二）深化财政体制改革，制定
统一的区域财政支出政策
京津冀协同发展作为我国区域发
展的三大战略之一，同时承接着疏解
北京非首都功能的重要职责。

财政支
出政策必须紧紧围绕区域协调发展和
有序疏解北京非首都功能，进行战略
性、前瞻性、全局性的政策设计和政
策构建，合理划分政府间事权和支出
责任，中央政府需要承担一定的事权
与支出责任。

同时，在京津冀推行财
政支出的区域协同，明确财政支出协
同事权清单，统一区域内公共事务支
出规则和范围，调整并完善财政预算
支出，使财政支出协同事权与支出责
任相适应。

（三）完善区域横向转移支付制
度，构建纵横结合的转移支付制度
体系
建立并完善纵横结合的转移支付
制度是京津冀区域统一的财政支出政
策关键一环。

在横向转移支付尤其是
生态补偿类横向财政转移支付方面，
借鉴德国横向转移支付经验以及北京
市对张家口的环境及生态补偿的经
验，综合考虑环境生态补偿、公共服
务外溢补偿、历史欠账补偿、产能转
移补偿等方面，搭建多层次、立体性、
多功能的横向财政转移支付体系。

在
纵向转移支付方面，加大中央政府对
京津冀均衡性的一般性转移支付，财
政支出因素要新增津冀承接北京非首
都功能疏解造成的公共支出因素，提
高承接地的公共服务水平。

（四）提高财政资金使用效率，
引导多元主体协同合作发展模式
财政在支持京津冀协同发展中除
了发挥财政支出、财政补贴以及税
收优惠等作用外，还发挥“四两拨千
斤”的政策引导作用，借鉴长三角和
珠三角的发展经验，通过财政引导，
拉动社会资本积极跟进，提高对交通
等基础设施建设和供水等公共服务的
支持，既充分发挥和利用了社会资本
的技术和专业优势，又不同程度的提
高项目的管理和运营效率，如国内外
发展较为成熟的政府与社会资本合作
模式。

借鉴欧盟发展经验，京津冀协
作成立区域产业发展共同基金，引导
市场主体力量成为京津冀区域长效发
展的主要动力。

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