城乡居民养老保险政策实施十年效果评价——基于湖北宜都市的思考

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城乡居民养老保险政策实施十年效果评价——基于湖北宜都市的思考
刘玉蓉
( 三峡大学法学与公共管理学院，湖北　宜昌　443000 )
【摘　要】我国从2009年开始探索建立新型农村社会保险制度，2011年建立起城镇居民社会养老保险制度，2014年国家把这两项制度合并为城乡居民社会养老保险。

从新农保到城乡居保，政策已实施十余年载。

本文通过对湖北宜都市城乡居民养老保险政策实施过程中的问题和困境分析，探索城乡居保政策未来路径走向。

【关键词】城乡居保；效果评价；政策
一、引言
党的十九大要求完善城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹，提出了兜底线、织密网、建机制的要求。

2019年政府工作报告也指出，要推进多层次养老保障体系建设，继续提高退休人员基本养老金。

因此，建立激励约束有效、筹资权责清晰、保障水平适度和基础养老金正常调整的机制，既是措施也是目的。

宜都位于湖北省西南部，总人口39.6万，其中农村人口约19万，占总人口的近48%。

2009年国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），决定从2009年起开展新型农村社会养老保险（新农保）试点。

宜都作为湖北省仅有两个试点县级市之一，同全国其他试点县市一起开始新农保的探索之路。

之后城镇居民养老保险试点和城乡二合一的城乡居民养老保险政策试点，宜都均走在全国前列。

因此，研究宜都市城乡居保政策落实效果对全国城乡居保的研究具有指导性意义。

二、城乡居保政策实施现状分析（一）城乡居民养老保险基金筹集方式
城乡居民养老保险基金采用个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。

2009年新农保制度实施时，已年满60周岁，未享受企业城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金。

按照当时中央基础养老金标准，每人每月55元，同时宜都市地方财政补贴5元，共计60元。

其他人员需按照自愿的原则参加个人缴费。

个人缴费档次从设置之初5个档次发展为20个档次，分别为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元、1500元、1600元、1800元、2000元、2500元、3000元、4000元（其中2017年开始100元档次只针对低保户、残疾人、精准扶贫对象）。

针对不同缴费档次政府采用不同的补贴标准，100元档次财政补贴30元，200-400元档次财政补贴45元，500-4000元档次财政补贴60元。

缴费档次越高政府补贴越多，目的是为鼓励参保人员选择高档次缴费、长缴费，则政府补贴多，个人账户储存额越大，养老金就越高。

同时，只有当年正常缴费才能享受政府补贴，补缴则不能享受。

（二）城乡居民养老保险金的构成
图1 城乡居民养老保险金的构成
（三）丧葬抚恤费的发放方式
参保者不满60周岁去世，其继承人继承个人所缴全部保费外，还可继承政府补贴和个人账户利息：参保者满60周岁享受养老金去世后，其继承人可领取参保者未领完的个人账户余额和一次性丧葬补助金。

丧葬补助金标准按从参保人员死亡当月享受的基础养老金标准的10个月确定，低于1000元的按1000元发放。

三、当前城乡居保政策实施中存在的问题
（一）财政补贴金额较低，划分档次不合理，未起到激励
作用
图2 宜都市2009年-2019年城乡居保基础养老金各级财政补贴一览表
在入口补贴部分，个人缴费中的政府补贴仅分为三个标准，尤其是500-4000元之间包含16个档次，缴费金额差额达3500元，然而参保人员缴纳较低档500元和最高档4000元的政府补贴均为60元标准，这不仅会严重打击缴纳4000元档次的参保者的积极性，其激励效果大打折扣，而且补贴机制本身存
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在漏洞和缺陷。

在出口补贴部分，基础养老金分为中央、省、地方三级补贴，根据各地经济发展水平和政策实施具体情况不同，宜都市自2009年试点以来，严格落实中央政策，地方政府也是举起力而为之，我们可以看到，从2009年到2019年10年间，中央财政基础养老金标准共调整3次，从55元到88元，10年间仅增长了33元，增长率为60%，低于企业城镇职工养老保险和机关事业养老保险调待幅度。

宜都市地方财政紧跟中央步伐，前后做出4次调整，从5元到22.5元，增长率为350%，虽增幅大但数额低。

而省财政补贴从无到有，经过两次调整，从0元到7.5元，落后于地方财政补贴。

基础养老金总额从60元到118元，增长额近翻一番。

然而对比东部发达地区，基础养老金水平仍处于偏低水平，无法满足参保人员的养老生活需求。

（二）养老金水平偏低，无法满足老人基本生活
截止2018年12月底，全市城乡居保参保人数126394人，其中参保在职63833人，领取待遇62561人，人均缴费额364元，人均待遇148元。

在参保人员中，缴纳100元档次占总数的16%，200-400元档次占总数的75%，500-1900元档次占比8%，2000元以上占比1%。

按照2019年补贴标准（其中100元档次从2017年开始只针对低保户、残疾人、精准扶贫对象），在不考虑基础养老金上涨和个人账户利息的情况下，笔者对部分缴费档次对应月养老金标准进行对比测算，从图表可以清晰地看出，缴纳最低档（200元）与最高档（4000元）的月最低养老金仅相差412元，缴纳200元与300元档次之间月最低养老金仅相差11元，且200元档次仅需要一年零七个月就可以回本，而300元档次则需要两年零三个月才能回本，比200元档次延迟了8个月。

缴纳1000元档次与300元档次的月最低养老金仅相差77元，在这种养老金水平普遍较低的情况下，参保者更愿意缴费低档次的200元、300元档，而不愿意出更多钱参保较高档次，更不愿意长期缴费。

表1 部分档次成本收益对比表
缴费档次缴费年限(年)个人缴
费(元)
个人账
户合计
(元)
月最低
养老金(元)年最低养老金(元)回本收益所需年限(年)100元/年
1515001950
14717640.930300039001762112 1.5200元/年
1530003675
1591908 1.630600073502012412 2.5300元/年
1545005175
1702040 2.3309000103502222664 3.41000元/年
151500015900
2472964 5.13030000318003774524 6.74000元/年
156000060900
57168528.8301200001218001024122889.8
（三）参保人员积极性不高，农村的年轻一代参保意识弱在城市化进程中由于棚户区改造和工业园区等基础设施建设，部分农民通过征地拆迁获得大量补偿款，这部分农民手里有剩余资金用于规划养老生活，多选择以灵活就业人员身份参加企业城镇职工养老保险，而其他农民则根据家庭收入实际情况选择缴费金额较少的城乡居保参保，不愿花费更多资金。

而农村的年轻人则由于距离退休年龄还长，在外打工，考虑眼前利益，担心养老关系转移接续困难等因素，不愿意参保。

（四）政策实施效果未及时评估
城乡居保政策实施10年来，宜都有近三分之一的人口参加城乡居保，初步实现了保基本、广覆盖的要求。

但是城乡居保作为准公共物品，没有更好地发挥它的正外部效应，对于提高农村老人生活质量，解决农村养老，缩小城乡差距，实现公共服务均等化等方面没有发挥更好的作用。

对公共政策的评估，包括对成本、需求、效益、过程、影响、价值六个方面的评估，从而检验政策结果，提出政策建议，进行政策调整。

四、对城乡居保政策实施的几点建议
（一）在入口补贴环节，增加补贴档次，针对不同缴费金额采用激励方式，越往高额缴费补贴越高，鼓励选择高档次缴费、长缴费，政府补贴越多，利息越多，个人账户储存额越大，养老金就越高。

（二）在出口补贴环节，省一级财政要发挥作用，增加基础养老金的投入，减轻地方财政压力。

再者适当提高丧葬抚恤费待遇。

由于现行丧葬抚恤金较少，而宜都又保留着传统的土葬习俗，导致部分参保者死亡而不报，企图多领冒领养老金。

因此，必须实行基金收支两条线，加强基金监管。

通过大数据比对、定期与疾控中心核对死亡人员名单，严防死亡冒领和欺诈重复领取的现象发生。

不仅要保障参保人员的基本权利，也要防范化解基金风险，减少财政损失。

（三）提高经办机构的政策执行力，包括领导模式、人事配备、权力结构和工作态度等。

在宣传城乡居保政策过程中，充分利用微信、微博、手机APP、村村响等农民喜闻乐见的方式，扩大影响力同时达到政策执行效果。

各乡镇人社服务中心配备专门的城乡居保工作人员，对基层经办人员进行定期政策法规、办公软件业务、财务管理、廉政教育等。

针对农民常问的问题，如缴费多少、补贴多少、退休能拿多少钱等，耐心答疑解惑，让农民树立参保意识，自愿缴费。

（四）缩小城乡差距，鼓励多种养老方式并存。

提倡有能
力的参保企业城镇职工养老保险，同时结合传统的家庭养老，让老年人有尊严的安享晚年，提高老年人的获得感和幸福感。

解决农村的养老问题对于经济发展和国家稳定具有重要意义。

中国逐步迈入老龄化社会。

更多的老年人就意味着更多的养老金支出，而当前的基金可支付月数远低于需求水平。

那么养老金的征缴工作就显得尤为重要。

（五）完善城乡居民养老保险制度，将农民纳入到社会保障体系中来，不仅是回应城市化过程中农民家庭保障能力弱化的要求，也是赋予农民与其他社会阶层平等享受社会保障权的体现。

参考文献：
[1]海龙.新型农村社会养老保险财政补贴政策研究[D].东北财经大学,2014.[2]艾金成.城乡居民社会养老保险工作现状及对策[J].经贸实践,2017(19):88.
作者简介：刘玉蓉（1991—），女，湖北宜昌人，三峡大学法学与公共管理学院在读硕士研究生，目前就职于宜都市养老保险服务中心，研究方向为地方政府治理。