近20年教育内部审计改革发展的历史回顾

第３１卷第１期教育财会研究
２０２０年２月Ｖｏｌ．３１　Ｎｏ．１ＳＴＵＤＩＥＳＯＦＦＩＮＡＮＣＥＡＮＤＡＣＣＯＵＮＴＩＮＧＩＮＥＤＵＣＡＴＩＯＮ
Ｆｅｂ．　２０２０
［收稿日期］
　２０２０－０２－０８［作者简介］　黄永林，华中师范大学国家文化产业研究中心主任、教授、博士生导师；徐薇，教育部财务司审计处处长。

［基金项目］　教育部财务司２０１８年重点项目“改革开放４０年教育财会改革与发展研究”研究成果。

近２
０年教育内部审计改革发展的历史回顾黄永林１　徐　薇
２
（１．华中师范大学　湖北武汉４３００７９　２．教育部财务司　北京１
００８１６）［摘要］　１９９８年，我国审计管理体制改革，教育部设立独立的内部审计机构。

本文回顾了教育部内部审计机构建立２
０年以来我国教育审计改革和发展的情况，包括加强内部审计机构建设、建立和完善教育内部审计工作制度、重点开展经济责任审计、基建修缮工程项目和财务预决算审计，以及适应新形势，不断拓展工作领域，所取得的成绩。

近２０年来，我国教育内部审计在促进教育部门和单位执行党和国家的财经法规，
强化内部财务管理，提高教育经费使用效益，维护教育系统合法权益，加强党风廉政建设等方面，发挥了重要的作用。

［关键词］　教育内部审计；改革发展；历史回顾
教育内部审计是我国审计体系的组成部分，其基本职能是对教育部门和单位财务收支及其所反映的经济活动的真实性、
合法性和效益依法实施的内部监督。

教育内部审计工作是整个教育工作必不可少的组成部分，
加强教育内部审计，是规范权力运行的重要手段，是强化过程监管的重要方式，是提高教育资源绩效的重要保障。

自１
９８５年教育审计制度建立以来，
特别是１９９８年我国审计体制进行调整，教育部内部审计机构成立以来，各级教育内部审计机构和审计人员紧紧围绕教育中心工作，始终坚持把“为规范财务会计工作服务，为提高教育资金使用效益服务，
为教育改革和发展服务”作为教育审计工作的出发点，
认真履行审计监督的职能，积极开展各项审计工作，在服务中实施监督，在监督中强化服务，不断适应新的形势，拓展工作领域，深化审计内容，
改进审计方法，提升审计工作质量，为维护社会主义市场经济秩序，
贯彻财经法规，保证会计信息质量，在促进教育部门和单位强化内部管理，保障教育资源的优化配置，
提高教育经费使用效益，维护教育系统合法权益，加强党风廉政建设等方面，发挥了重要的作用。

一、改革教育审计机构，强化内部审计职能
我国的审计体系由三部分组成，即国家审计、内部审计和社会审计。

１
９９８年国务院机构改革以前，国家对占用国有资产和财政预算资金较多的单位由国家审计机关设立派驻机构加强监督。

国家审计署派驻的审计机构在派驻单位内兼有国家审计机关和内部审计的双重职能。

在派驻机构模式下，审计人员的人事关系、工资住房等待遇都在派驻单位，因此审计工作的独立性受到制约。

为了改革这种弊端，１９９８年中央国家机关进行机构改革，对我国审计体制进行了调整。

根据国务院批准的《
审计署职能配８
置、内设机构和人员编制规定》，审计署在国务院各部门设置的派驻审计机构一律改为派出审计机构，派出审计机构受审计署垂直领导，其人财物由审计署统管，负责对指定的国务院部门及其在京下属单位的财政、财务收支进行审计监督，但不再对行业内部审计进行管理和指导。

即撤销审计派驻机构，重新设立审计派出机构，承担原派驻机构行使的对同级财政预算单位的审计职能；原派驻机构承担的内部审计职能作为内部经济管理的一项职能归还给各单位。

由于审计派出机构在组织上、人员上、经费上的独立性，确保了其工作上的独立性，因此，加强了审计工作力度。

而内部审计是在本部、本单位主要负责人领导下实施内部经济监督的活动，是加强内部管理的需要，因此，内部审计机构是本系统和本单位的管理部门。

根据国务院批准的《教育部职能配置、内设机构和人员编制规定》，由教育部财务司负责教育系统内部审计的协调工作，即对教育系统内部审计工作进行指导，对直属企事业单位进行审计，对教育系统财经活动中重大的、带普遍性或倾向性的问题组织审计调查。

根据上述调整，审计署派驻教育部审计局于１９９８年７月撤销，与此同时，审计署向教育部派出的审计机构———审计署教育审计局正式成立，教育部也决定在财务司专门设置内部审计岗，并分别于８月和１０月开始工作。

至此，１９８５年初建立的教育部审计室及其后更名为审计署派驻国家教委（教育部）审计局的工作全部结束，其所具有的国家审计职能归于审计署教育审计局，并得到强化，其所具有的内部审计职能归于教育部财务司，也得到延续。

为了防止教育系统内部审计工作因审计体制调整而出现大的波动，１９９８年１０月１９日，教育部办公厅印发《关于进一步加强教育系统内部审计工作的几点意见》（教财厅〔１９９８〕１１号），明确规定教育系统内部审计工作划归教育部财务司管理，并对内部审计工作的主要职责及具体任务进行了规定。

要求各级教育部门和单位进一步提高对内部审计工作的认识，加强对这项工作的领导；继续贯彻执行原国家教委第２４号令《教育系统内部审计工作规定》，强调保持审计机构和审计队伍的稳定；不断提高审计工作的质量和水平，使教育系统内部审计工作在机构改革中继续得到加强而不致被削弱。

至此，教育系统内部审计管理体制已初步形成。

教育部财务司负责协调全国教育系统内部审计工作，各省市教育厅局中设立审计处（个别省市在计划财务处中内设专门负责内部审计工作的岗位），负责协调本地区教育系统内部审计工作。

在教育部的重视和推动下，全国各级教育主管部门和高校重视加强内部审计机构与队伍建设。

２００４年４月，教育部下发修订后的《教育系统内部审计工作规定》强调“教育行政部门和单位应当依照国家法律、法规和本规定，实行内部审计制度，设置独立的内部审计机构，配备审计人员，开展内部审计工作。

”当年末，全国教育系统有内审机构４３４６个，比１９９６年增长１％；配备内审人员１８６５０名，增长１６％；改革初期，教育内审机构基本保持了稳定，内审队伍得到了充实。

到２０１１年底，教育系统建立内审机构３５３７个，机构数虽然有所减少，但配备内审人员数有所增加，达到１９８５２名。

与此同时，教育部不断加强直属系统（即教育部部机关、直属高校以及直属单位）审计机构和审计队伍建设。

在内部审计职能划归教育部财务司之初，仅设置审计岗位，其后不久设立审计办公室。

２０１５年，教育部财务司独立设置审计处，工作人员编制由１人增加至４人，极大地提高了审计工作的广度和深度，进一步提升了审计独立性。

２０１５年，教育部财务司审计处独立当年，即印发《加强直属高等学校内部审计工作的意见》，明确提出“设置独立内部审计部门，足额配备专职审计人员”，充分保障内部审计机构独立性。

２０１６年，教育部７５所直属高校均设置了独立的审计处。

２０１５年底，教育部直属系统共有内审机构７５人，其中专职机构７５个；共有内审人员６００人，其中，专职人员６００人。

截止２０１９年底，教育部直属系统共有内审机构８４个，其中专职机构７７个；共有内审人员７０２人，其中，专职人员６７６人。

二、健全工作制度体系，规范教育审计行为
教育审计机构改革之后，我国教育内部审计进
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入新的发展阶段。

为确保依法规范审计业务、全面提高审计质量和效率，教育部十分重视内部审计规章制度的建设。

教育内部审计规章制度从无到有，从零星分散的个别制度，到初步建立起一个包括教育审计机构和人员编制、内部审计规定、经济责任制审计、预算审计、收支审计、基建和修缮工程项目审计、固定资产审计等方面的法规制度体系。

（一）教育部修订《教育系统内部审计工作规定》
为贯彻２００３年３月４日国家审计署颁布的《关于内部审计工作规定》（审计署第４号令），２００４年４月１３日，教育部修订了１９９６年原国家教育委员会发布的《教育系统内部审计工作规定》，并以教育部１７号令形式发布，自２００４年６月１日起施行。

规定修订了教育系统内部审计的定义，全面、准确地描述了内部审计的职责，精炼了对内部审计目标的描述；新增了“组织和领导”一章，明确了教育行政部门和单位主要负责人领导本部门、本单位内部审计工作的主要职责；修订了关于教育内审机构设置的规定，明确要求教育行政部门和教育单位应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度，并提出内部审计机构设置应遵循的原则；修订了关于教育内审人员资格条件的规定，明确要求审计人员应当严格遵守内部审计准则和内部审计人员职业道德规范，应当参加岗位资格考试和后续教育；将有关教育内审机构职责、权限的内容进行了调整、归并和删除，把内部审计的监督职能和加强内部控制、参与管理的职责有机地结合起来，并增加了新的内容，使内部审计更好地为教育改革和发展服务。

规定明确新形势下教育内部审计的目标，条款更精炼，更具可操作性，使教育内部审计工作更加严谨、规范，并能更加有效地规避审计风险，是一部适应中国教育改革和发展新形势的内部审计基本法规，夯实了教育审计发展的基础。

（二）中国内部审计协会颁发《中国内部审计实务指南第４号———高校内部审计》
２００９年７月７日，中国内部审计协会颁发了《中国内部审计实务指南第４号———高校内部审计》，这是第一个行业性的内部审计指南，并纳入了中国内部审计准则与指南体系，对高校内部审计的内容、程序和方法进行了全面规范。

该《指南》共六章一百一十九条，以中国内部审计准则为基础，突出高校行业特点、突出现代内部审计发展方向、突出高校主要审计业务，将高校内部审计定位于通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现。

包括高等学校目前开展的主要业务，包括内部控制审计、预算执行与决算审计、建设工程项目审计、领导干部任期经济责任审计等规范，并于２００９年９月１日起施行。

《指南》突出了内部审计的过程审计导向、管理审计导向、绩效审计导向，对于引导和加速高校内部审计转型与发展，促进高校内部审计制度化、专业化、科学化，促进内部审计在高校治理中发挥更大作用发挥了重要而深远的影响。

（三）教育部印发《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》
２０１５年２月９日，教育部印发《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》（教财〔２０１５〕２号），这是第一次专门对直属高校内部审计工作制定的规范性文件，相对以往的规范性文件，主要有三个特点：
第一，责任更加明确。

关于领导责任，强调学校主要负责人应“直接领导”审计工作，定期听取审计工作报告，及时研究解决审计工作中遇到的问题和困难，把审计结果作为相关决策的重要依据。

关于整改责任，进一步明确被审计单位、项目的主要负责人是审计整改工作的“第一责任人”。

关于责任追究，强调要加强纪检监察、组织人事、内部审计等职能部门的协调配合，切实落实审计问题责任追究，并对各部门职责作了进一步明确：由内部审计部门认定责任，提出责任追究建议；由纪检监察、组织人事部门追究相关责任人责任，并及时反馈责任追究结果。

第二，范围更加全面。

一是对预算管理审计、内部控制审计、经济责任审计这三大块业务提出了新要求。

二是对公务支出、科研经费、工程管理、资产管理等四大重点领域审计工作也都提出了明确要求。

三是对拓宽内部审计范围提出了明确要求。

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第三，要求更加严格。

例如，机构要独立。

不仅要求直属高校要高度重视内部审计工作，而且明确提出要充分保障内部审计机构的独立性：应设置独立内部审计机构，要保障内部审计部门依法审计、依法查处问题、依法公告审计结果，不受其他机构和个人的干涉。

人员要专业。

不仅要求应足额配备专职审计人员，还要切实加强内部审计队伍的专业化建设：内部审计部门负责人应具备相关专业知识、工作经验；内部审计人员应具备相关专业背景、专业资格。

结果要公开。

不仅强调要加强审计整改、落实责任追究，而且强调要推进结果公开：经济责任审计结果，要在校内公开；其他审计和审计调查结果，要在校内通报；所有审计结果在此基础上要逐步向社会公开。

（四）教育部发布《关于推进直属高等学校内部审计信息化建设的意见》
内部审计信息化建设是实现信息化环境下审计“免疫系统”功能的必然要求，是提升审计监督能力和完善教育治理体系的重要途径。

２０１７年１２月２９日，教育部出台《关于推进直属高等学校内部审计信息化建设的意见》（教财〔２０１７〕１０号），要求各学校必须充分认识到内部审计信息化建设的重要性和必要性，高度重视信息化建设在提升内部审计能力方面的战略性地位。

文件明确了部属高校内部审计信息化的重要意义、总体要求、基本原则、主要任务和保障措施。

高校内部审计信息化建设的根本目标方向是，要紧紧围绕审计业务和管理实践，将信息化建设成果转化为实实在在的审计能力。

审计信息化的核心要义是，加强对数据的分析应用，加快推进数字化审计方式，加强内部审计队伍信息化能力建设，提升运用信息化技术发现问题、评价判断、宏观分析、支撑决策的能力，进而提高内部审计质量和效率。

上述制度构成了教育审计工作的基本法规体系。

各级教育主管部门、单位及其审计机构，也依据审计法规，结合各自的实际，制定了审计工作的规章制度，较为全面系统地构建起中国教育审计工作法规制度体系，为教育审计提供了制度依据，使教育审计工作基本上能做到有法可依，有章可循，促进了教育审计工作的制度化、规范化和科学化，审计质量和效率明显提高。

三、开展经济责任审计，促进领导干部担当作为
教育系统领导干部经济责任审计指对教育部门和单位的主要负责人任职期间、任职届满或者因调动、辞职、免职、撤职、退休等原因离开现职岗位前在管理职责范围内履行经济责任的情况进行的审查和评价。

目的是为了客观、公正地评价有关负责人的经济责任，促进加强干部管理监督、制约权力运行、推动反腐倡廉和党风廉政建设。

２０多年来，教育部高度重视经济责任审计工作，成立了教育部经济责任审计工作领导小组，完善了领导小组工作职责和机制，建立了一系列教育经济责任审计规章和制度，加大了经济责任审计力度，对于促进依法治教、依法行政、依法理财、促进教育事业科学发展起到了十分积极的作用。

（一）成立教育部经济责任审计工作领导小组
为进一步加强对经济责任审计工作的领导、规范审计程序、保证审计质量，２００７年，教育部办公厅印发了《关于成立经济责任审计工作领导小组的通知》（教财厅函〔２００７〕４２号），通知明确提出根据中共中央办公厅、国务院办公厅的有关要求，决定成立教育部经济责任审计工作领导小组。

领导小组由部主要领导担任组长和副组长，有关司（局）负责人为成员，办公室设在财务司。

领导小组在教育部党组领导下，对经济责任审计工作进行统一领导和组织，管理和指导教育系统经济责任审计工作；领导小组成员的各所在单位分工协作、各司其职、各负其责。

２０１４年，领导小组制定了《教育部经济责任审计工作领导小组工作制度》，《制度》明确了领导小组职责、各成员单位职责和议事规则，形成了较为完备的工作体制机制。

领导小组职责主要包括贯彻落实中央经济责任审计工作政策和要求、领导和部署经济责任审计工作、审议、研究和制定经济责任审计规章制度等。

（二）建立领导干部经济责任审计制度
１９９９年６月２８日，《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发中央纪委等部门〈关于认真贯彻落实中办发〔１９９９〕２０号文件切实做好经济责任审计工
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作的意见〉的通知》（中办发〔２０００〕１６号），２０００年９月２６日，教育部印发《关于切实做好经济责任审计工作的通知》（教财〔２０００〕２１号），要求教育系统认真贯彻中央办公厅和国务院办公厅关于经济责任审计的有关文件精神，并对经济责任审计内容及审计结果运用做出了规定。

还要求，各教育行政部门、各高校结合本单位实际，制定任期经济责任审计制度，使经济责任审计工作制度化、规范化。

２００１年１１月２０日，教育部印发了《教育部关于对直属事业单位领导干部经济责任审计有关事项的通知》，规定了对直属事业单位领导干部进行经济责任审计的内容及程序。

２００５年１月２８日，教育部办公厅转发中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署《关于将党政干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》。

２００７年１月４日，教育部印发了《关于做好领导干部经济责任交接工作并将经济责任审计报告作为交接内容的通知》（教财〔２００７〕２号）。

《通知》指出：“为了进一步规范直属高校、直属单位领导干部经济责任审计工作，充分发挥经济责任审计的作用，更好地利用审计结果，我部决定将直属高校、直属单位领导干部经济责任审计报告作为直属高校、直属单位领导干部工作交接的内容之一。

”首次明确了直属高校、直属单位领导干部交班须过经济责任审计关。

明确了经济责任审计报告交接的目的，规范了经济责任审计报告交接的内容，提出了经济责任审计报告交接的要求。

２００７年７月１８日，教育部发布了《关于进一步加强省属高校领导干部经济责任审计工作的意见》（教财〔２００７〕１３号），《意见》指出：“各省级教育行政部门要充分认识经济责任审计工作的重要性。

经济责任审计是促进高校领导干部全面贯彻落实国家的方针政策，增强责任意识，廉洁勤政，依法治校和提高管理水平的有效手段，也是党中央、国务院为加强领导干部监督管理，促进领导干部正确履行经济责任而采取的一项重要举措。

各省级教育行政部门要充分认识这项工作的重要意义，将省属高校领导干部经济责任审计作为重要的任务抓紧抓实。

”明确了省属高校领导干部经济责任审计范围、审计程序、主要内容；建立高校领导干部经济责任审计报告交接制度；加强对审计查出问题整改情况的专项检查。

２０１０年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔２０１０〕３２号）后，审计署制定出台了《深化经济责任审计工作的指导意见》，为全面贯彻落实上述两个文件，进一步做好教育系统经济责任审计工作，２０１１年２月１７日，教育部印发了《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》（教财〔２０１１〕２号），对经济责任审计工作提出了五个方面总体要求：一是深入学习，全面贯彻落实《规定》；二是明确经济责任，加大审计力度；三是依法界定审计内容；四是公布审计结果，严格责任追究；五是加强审计机构和队伍建设。

明确要求教育系统认真总结经验，找出存在的问题和不足，根据《规定》精神，完善和修订有关经济责任审计规章制度，健全经济责任审计工作联席会议制度，建立经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度，促进经济责任审计工作法制化、规范化、科学化。

２０１４年７月，中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源和社会保障部、审计署、国务院国资委联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发〔２０１４〕１０２号），要求各部门制定本部门内部管理领导干部经济责任审计规定。

２０１５年５月２２日，教育部印发了《关于直属高校落实财务管理领导责任严肃财经纪律的若干意见》（教财〔２０１５〕４号），文件强调要加强内部审计工作，要深入落实《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》。

学校主要负责人应直接领导内部审计工作。

应设置独立内部审计部门，足额配备专职审计人员，切实加强内部审计专业化建设。

强化预算管理审计、内部控制审计、经济责任审计，加强对科研经费管理、建设工程管理、采购管理、资产管理等重点领域的审计。

拓展内部审计范围，探索开展重要政策跟踪审计，适时开展专项审计调查。

强化审计结果运用，加强审计整改和责任追究，推进审计结果公开。

２０１５年１１月，中共中央办公厅、国务院办公厅
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印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及其相关配套文件（中办发〔２０１５〕５８号），要求对公共资金、国有资产和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。

２０１６年３月２４日，教育部印发了《教育部经济责任审计规定》，《规定》核心要点主要有七个方面：
一是组织领导，明确了教育部经济责任审计工作的领导体制、工作机制和组织保障。

包括教育部经济责任审计工作领导小组组成和工作职责、领导小组办公室职责、成员单位职责要求等。

二是审计对象，明确了教育部经济责任审计的对象。

主要是四类领导干部：教育部有干部管理权限的直属高校和直属事业单位、社会团体秘书处党政主要领导干部、教育部管理的国有企业的法人、董事长、总经理、党委书记，以及驻外教育机构参赞（常驻团代表）。

三是审计内容，明确了四类审计对象对应的不同的审计内容。

主要突出党政同责、同责同审、分别认定的要求。

四是审计实施，明确了实施审计过程中，被审计领导干部及其所在单位或原任职单位、审计组和其他有关部门、单位的职责，个别重要、特殊事项的处理原则等。

五是审计评价，明确了审计评价的依据、方法，以及被审计领导干部对审计发现问题应当承担的三种责任。

六是审计报告，明确了审计报告出具的过程、主要内容和事后处理事项。

七是审计结果运用，明确了经济责任审计结果运用的主要方式，教育部经济责任审计工作领导小组成员单位在结果运用中的职责，被审计领导干部所在单位或原任职单位应当采取的整改措施和具体要求等。

经济责任审计整改工作是审计工作的重要环节，是评价审计工作效果的重要标准，整改工作效果好坏直接关系到审计“免疫系统”功能的发挥。

２０１７年８月８日，教育部印发了《教育部经济责任审计整改工作办法》（教财〔２０１７〕３号），《办法》围绕“强化责任、全面规范、督查问责、成果应用”的思路，从经济责任审计整改的责任主体、目标要求、整改报告、跟踪检查、对账销号、整改督查、问责通报、会商机制、联动机制等方面进行了全方位、立体式的精细化管理，充分发挥领导小组各成员单位和业务主管部门的合力，确保审计整改工作取得实效。

２０１９年１月３日，教育部印发了《教育部直属高校主要领导干部履行经济责任重要风险提示清单》，文件特别强调要盯住“关键少数”，以经济责任审计为抓手，分层次、有重点地提示了当前高校主要业务领域的２２个重大风险点，督促直属高校主要领导干部切实履行管理职责，注重风险管控，完善内部治理，服务事业发展。

（三）领导干部经济责任审计成效显著
教育部在出台一系列经济责任审计制度的同时，进一步加大了经济责任审计的力度。

据不完全统计，“十二五”期间，教育系统共开展直属高校校长和直属单位主要负责人经济责任审计１２４项，驻外教育机构参赞经济责任审计３５项。

近两年，按照“应审尽审”的原则，深入实施领导干部经济责任审计工作。

２０１８年，完成８所直属高校、５家直属单位共１７位主要领导干部（３所直属高校、１家直属单位是党政同审）的任期经济责任审计。

与往年相比，发现问题的广度和深度都有进一步拓展，涉及重大经济决策、财务、资产、采购、基建、办学、科研、后勤、产业等重要业务领域，特别是对学校体制机制问题的发现，有力推动了学校进一步规范管理。

２０１９年，完成１０所直属高校、５家直属单位主要领导干部经济责任审计任务。

其中，对满足条件的５所直属高校开展了党委书记和校长同步审计。

通过完善以经济责任审计为抓手，融合开展政策跟踪审计、内部控制审计、管理审计、绩效审计等审计内容，充分运用信息化手段，再造审计流程，加强制度化、规范化建设，审计效率和质量不断提升，对加强领导干部监督，维护财经纪律，防范财务风险起到了重要作用。

四、突出审计重点领域，提高资金使用效益
教育事业发展是全方位的，教育审计的着眼点也应是全方位的，但是事业的发展是有重点的，教育
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