检察机关提起公益诉讼程序问题研究

检察机关提起公益诉讼程序问题研究
作者：广东省茂名市人民检察院黄兵国课题组
来源：《南方论刊》 2020年第11期
广东省茂名市人民检察院黄兵国课题组
（茂名市人民检察院广东茂名 525000）
【摘要】《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改明确了检察机关有权提起公益诉讼，但
未涉及具体的程序设计，仅对其提起公益诉讼的受案范围和起诉条件作了原则性规定，致使检
察机关在公益诉讼实践中，遭遇诸多困难。

本文研究的重点在于明确检察机关在公益诉讼中的
职能和权责明确诉讼环节的规则与路径,全面推进公益诉讼制度研究向纵深发展，切实起到强力保护公共利益的效果，也服务于促进依法治国的大局，助力国家生态文明长青。

【关键词】公益诉讼；检察机关；程序设计；问题与成因
公益诉讼是法律规定的国家机关或者组织针对损害公共利益的违法行为，向人民法院提起
诉讼的制度。

目前，检察机关提起公益诉讼制度已成为我国理论界与实务研究的热点问题。

检
察机关作为国家法律监督机关，具有保护公共利益天然优势，检察机关提起公益诉讼程序的构
建和完善具有重要意义。

鉴于此，有必要研究分析目前我国检察机关提起公益诉讼程序存在的
困境及成因，结合立法现状和工作实践，提出完善公益诉讼程序的路径和方法。

一、检察机关提起公益诉讼制度概述
尽管立法上已经明确检察机关有权提起公益诉讼，但学术界对此的研究和讨论却一直存在，学者之间也持有不同的意见。

否定论认为我国不应该建立检察机关提起公益诉讼制度，其主要理由是：首先，民事纠纷
具有私权性，必须严格贯彻私法自治原则，不能剥夺当事人的契约自由，干涉当事人的处分权。

其次，检察机关在公益诉讼中是双重身份相互矛盾。

在庭审中，检察机关既是公诉人又是庭审
活动的监督者，诉讼权与监督权相互排斥，两者维护的利益不同，诉讼权以维护一方当事人利
益为目的，此时，监督权的中立性则会受到破坏。

肯定论主张，检察机关对于侵害社会公共利益的违法行为有权提起公益诉讼。

肯定论结合
了公益说和广义监督说,可以解决检察机关提起公益诉讼制度的理论依据问题。

公益说认为，随着经济社会的改革发展，公共环境利益受损以及大量的国有资产被侵占、流失、受到公害等，
严重侵害了国家利益，基于公益的目的，维护公法秩序的安宁，检察机关提起公益诉讼具有现
实必要性。

上述两种不同的论断，笔者赞同肯定论的主张，检察机关既是公共利益的维护者，
也是公共利益的代表者，其提起公益诉讼具备身份、程序的正当性。

而且，为避免检察机关监
督者和起诉者身份的冲突，可通过程序设计分离两种身份具备的职能。

二、检察机关提起公益诉讼程序困境与成因
公益诉讼作为一种新的诉讼形式，还处在前期发展阶段，在受案范围、原告资格、受理标准、案件管辖、诉讼程序、诉讼费用等方面与各类诉讼模式均有所不同，甚至存在根本区别。

目前，我国还没有出台专门的程序法来规范公益诉讼。

检察机关作为公益诉讼起诉人，由于诉
讼程序依然不够完备，在诉讼实践中也面临许多困难。

（一）检察机关在公益诉讼中定位不清晰
归纳起来，关于检察机关提起公益诉讼的法律地位，学界主要有以下五种具有代表性的观点。

第一是原告说。

这种观点的理由在于，检察机关作为起诉人，当其提起公益诉讼时，与传统意义上的原告并无不同，都是居于原告的诉讼地位。

第二是法律监督者说。

该观点认为检察机关提起民事或者行政公益诉讼时，其不仅要对诉讼过程的违法性进行监督，又要对有权提起公益诉讼的主体放弃诉权的不当行为实施监督。

第三是双重身份说。

该观点认为检察机关拥有原告和法律监督者双重身份，其享有原告的各项权利，又要承担法律监督的职责。

第四是公诉人说。

该观点认为，检察机关是代表国家提起公益诉讼。

此时，检察机关处于公诉人的诉讼法律地位，在这一点上与刑事诉讼并无不同。

第五是公益代表人说。

该观点认为，在检察机关提起民事或者行政公益诉讼时，检察机关代表公益权利而非私益权利，其诉讼目的就在于维护国家或者社会公共利益（参见检察机关参与公益诉讼研究课题组：《检察机关提起公益诉讼的法律地位和方式比较研究》，载《政治与法律》2004年第2期）。

学界的争议反映出检察机关在公益诉讼中定位不明确的核心问题，定位不明确便会影响诉讼程序.在公益诉讼中检察机关需要与之身份相适应、相配套的程序制度，确认检察机关在公益诉讼中的法律定位是完善诉讼程序的重要前提。

（二）诉前程序效果不佳
诉前程序作为公益诉讼的前置程序，检察机关提起公益诉讼之前，必须履行诉前督促、建议、支持程序后才能获得公益诉讼起诉权。

诉前程序也是检察机关受理公益诉讼案件后办理案件的一种程序和方式。

目前，检察机关在办理公益诉讼案件中，诉前程序存在以下两个问题。

1.民事公益诉讼案件的诉前程序效果不佳，出现虚置空转的现象。

诉前程序在行政公益诉讼中发挥了巨大作用，办案效果良好，但检察机关督促社会组织提起民事公益诉讼时，诉前程序效果并不理想。

究其原因，公益组织提起民事公益诉讼的意愿、动力和行动能力不足是最大瓶颈。

在公益诉讼制度运行的司法实践中，许多地区都没有符合相关法律条件的社会组织，无法提起公益诉讼，致使民事公益诉讼的诉前程序无法发挥实际效用，实际上处于程序虚置空转状态，不利于检察机关及时、有效地维护社会的公共利益。

2.民事公益诉讼没有重视行政机关参与解决诉讼争议的作用。

最高人民法院在审理环境民事公益诉讼、消费民事公益诉讼等类型的案件时，注意到民事公益诉讼纠纷大多可以由相关行政主管部门参与解决。

据此在司法解释中规定了人民法院在审前程序中，应当书面告知相关的行政主管部门并可以提出司法建议。

检察机关办理民事公益诉讼案件的诉前程序中，却没有告知和督促行政主管机关履行相应职责的程序，重视行政机关的参与。

（三）检察机关调查取证权存在现实困难
在司法实践中，检察机关提起公益诉讼之所以存在困难，一个主要原因就是调查取证难。

特别是环境污染领域的公益诉讼案件，检察机关若不及时进行调查取证，诉讼的被告都无法确定，因为环境污染需要通过专业人士进行科学鉴定才能确定污染源以及污染者。

而对于行政公益诉讼案件，检察机关也需要通过行政机关的行政活动信息来获取线索。

检察机关办理公益诉讼案件，调查取证的现实困难包括以下两个方面。

1.检察机关在公益诉讼中的调查取证权缺乏法律依据。

《民事诉讼法》《行政诉讼法》中明确规定了证据保全与申请法院调查取证制度，也无法解决检察机关调查收集证据的困境。

尽管证据规则中的举证责任倒置可以纠正一部分证据偏在的问题，但并不能免除起诉一方的全部举证责任，并且也只能在诉讼中发挥作用，检察机关如何发现公益诉讼案件线索，通过调查取证收集足以起诉的证据材料，这些重要问题都无法得到解决。

2.公益诉讼案件中存在证据偏在的问题。

由于并未亲历公益诉讼案件，检察机关只能采取向被诉人、相关单位以及个人调查收集的方式，且检察机关开展公益诉讼中的证据实际上都掌握在行政机关以及经营者等被告一方，检察机关掌握的证据很少。

例如，在行政公益诉讼中，主要证据都由被诉行政机关掌握。

而在其他污染环境、消费者权益保护等类型的民事公益诉讼案件中，经营者掌握绝对的证据优势，且环境保护领域公益诉讼案件的证据材料，包括经营者的生产经营许可、检验检测等情况都由主管的行政机关掌握。

（四）检察机关处分权规则模糊
检察机关提起公益诉讼，处分权的行使应当受到限制，要以不损害公共利益为限。

法律依据的缺失是导致检察机关的处分权规则依然较为模糊的原因。

尽管最高人民法院和最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》就检察机关变更、增加诉讼请求以及撤诉作出了一小部分规定，但其它方面的处分权规则并未进行明确规定。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》对和解、调解以及撤诉作出了规定，例如调解协议的公告制度，这是由于民事公益诉讼保护公共利益的特殊性决定的。

但是，这个条款对公告的内容、形式与目的、公告与法院审查的关系，以及法院审查公告的内容与标准等问题，都没有明确予以规定。

三、完善检察机关提起公益诉讼程序的具体路径
（一）明确检察机关在公益诉讼中的定位
检察机关在公益诉讼中属于不同于原告的一类诉讼主体，被称为“公益诉讼起诉人”。

相比“原告”“公诉人”“法律监督者”这些称谓，“公益诉讼起诉人”更易为公众所接受，也不会引起混淆和误解，这一定位在一定程度上也能够削弱检察机关的强势地位，维持诉讼地位平等的架构。

进一步来说，公益诉讼原本就与私益诉讼性质不同，其实质是以诉讼方式解决特定的行政管理、社会管理和社会利益分配问题。

行政公益诉讼更是检察机关以诉讼方式履行法律监督职责，因此并不完全遵循民事诉讼、行政诉讼固有的制度和原则。

既然检察机关是在其他社会手段穷尽并且公共利益仍然遭受损害的情况下才由法律授权提起公益诉讼，是维护公共利益的最后一道防线，只要仍然遵循辩论原则和检察权不代行审判权的原则，对检察机关的调查取证权作出限制性规定，立法在检察机关的诉讼地位上作出适度变通处理，也并无不可。

当然，除了“公益诉讼起诉人”的定位，基于检察机关的宪法定位，也要保障检察机关法律监督者的地位。

检察机关在公益诉讼中行使诉讼法律监督权并未使检察机关获得凌驾于人民法院之上的权力，其并不能代行审判权，对于人民法院的审判活动也无指挥、指示权，而仅仅体现为通过抗诉、异议、检察建议等方式向人民法院提起复审、复议。

且检察机关和检察权自诞生之日起，就恪守检察官客观公正义务，对行政权和审判权进行监督，历史和实践证明中都没有出现过检察机关因履行法律监督职责而凌驾于审判机关之上的问题，现实中反而存在对审判机关监督不到位的问题。

因此，检察机关在公益诉讼中也要履行自己法律监督者的职责，监督审判中审判机关和行政机关的行为。

（二）完善诉前程序规则与制度建设
目前，着力突破诉前程序的现实困境，建立健全诉前程序规则体系，需内部制度与外部保障配套设施相互结合，两个方面共同发力。

其中，内部制度规范决定着诉前程序的发展方向，而外部保障配套设施与内部制度规范有效衔接，助力诉前程序规则完善。

1.细化诉前程序相关规定为内部助力，保障相关制度的可操作性。

首先，细化诉前程序相关规定，应该包括诉前程序具体操作流程的设计，诉前程序案件的办案时效、期间的规定，检察机关内部被赋予适用诉前程序决定权的主体，适用诉前程序应该满足的条件。

为保障检察建
议的权威性和可操作性，检察建议书的内容均须以法律以及司法解释形式明确规定，检察建议
送达时间、方式等需要科学合理的设定。

其次，严格规范督促程序，将诉作为最后手段，推动
适格主体及时履行相关职能。

检察机关向人民法院提起诉讼之前，督促行政机关依法履行相应
的职责，督促有权起诉主体提起公益诉讼。

其中，督促的方式、期间、督促对象的确定以及适
格主体不履行相关职能的法律后果，都需要进行相应的规范，确保督促程序的有效运行。

2.以相应的外部配套机制助力诉前程序规则完善。

诉前程序要发挥最大价值，必须设计一
套完备并合理运行的程序，这一整套程序能保障各项制度之间有效衔接。

如在环境资源保护领域，亟需建立环境损害评估鉴定管理机构，该机构分工合理、运行高效，不仅能够评估对环境
造成的损害事实，还能系统全面地考虑受损害客体的复杂性，将其作为外部调节“推力”意义
重大。

由于信息的不对称，行政机关往往对自己的履职情况掌握最多，建立检察机关、行政机
关以及社会组织之间相互协商机制，有利于发挥诉前程序的效用，为行政机关履行职责，社会
组织提起公益诉讼提供协助，同时加强了检察机关对多方主体的法律监督。

（三）明确检察机关的调查取证权
公权力的行使应当遵循“法无授权即禁止”的原则，如果在建立检察机关提起公益诉讼制
度的时候不能明确规定检察机关的调查取证权，以及有关单位、个人有义务配合检察机关调查
案件事实，公益诉讼任务势必难以完成。

为充分发挥检察机关在公益诉讼中的作用，需要细化
其调查取证权的相关规定，并赋予一定的法律强制力。

1.依法授予检察机关在公益诉讼中的调查取证权，细化相关法律规定。

调查取证权作为检
察机关实现公益诉讼目的的重要手段之一，应由相关法律明确授权检察机关更高层面的调查权。

包括明确授予调查取证权的内容、行使调查权的方式等。

行使调查权的方式，具体根据案件需
要可以采取向行政机关调阅、复制与案件相关的行政执法卷宗材料，收集与案件事实相关的书证、物证以及证人证言，勘验现场，委托鉴定、评估机构等。

除此以外，若被调查对象不予配
合调查，需要配置适当的强制措施，并承担相应的法律后果。

对行政机关拒绝或妨碍调查取证，检察机关可以发送检察建议，责令其纠正。

对有关单位或者个人不予配合调查的，检察机关有
权予以训诫或者一定数量的罚款等强制措施。

若被调查对象不予配合，触犯相关法律至犯罪层面，应将其移送至有关机关，并依法处理。

2.建立公益诉讼协作配合机制。

为了改变公益诉讼案件中证据失衡问题，各地检察机关作
出了相关的探索，加强与行政机关的沟通和联系。

如与当地生态环境局、自然资源局、等建立
公益诉讼协作配合机制，签订实施办法中明确案件线索相互移送、证据收集协助配合机制,施行行政执法信息共享机制，检察建议的反馈、研商、落实效果评估机制,联合开展专项行动、公益损害鉴定合作机制，以及不定期召开联席会议，通报案件办理情况等，有利于改变公益诉讼证
据失衡的状态，为推动公益诉讼协作配合提供了有力制度机制保障。

（四）明确检察机关的处分权规则
由于检察机关既是公益诉讼起诉人，又是公权力拥有者，立法主体设计处分权规则时，需
秉持谨慎态度，在一定程度上对放弃、变更诉讼请求，调解、和解或撤诉等处分权进行限制和
规范。

1.放弃、变更诉讼请求的处分权规则。

公益诉讼制度本身的特殊性，决定了检察机关应秉
持审慎原则行使处分权。

具体来说，对于民事公益诉讼案件，首先需要解决的重点问题是停止
侵害、消除危险和排除妨碍等诉讼请求，原则上不能放弃或变更。

但若由于客观原因，诉讼目
的确实无法达到，允许寻求更科学合理的替代方案，变更“恢复原状”的诉讼请求。

在诉讼过
程中，通常会出现新变化、新情况，若在法庭辩论终结前，检察机关提出损害赔偿请求的数额
发生变化，或者造成新的损失，检察机关则可申请变更损失赔偿的数额。

2.调解、和解的处分权规则。

避免双方当事人为达成调解协议而相互妥协和让步，作出损
害公共利益的行为。

一方面，检察机关与被告仅就履行义务的时间或方式，赔偿数额等方面进
行调解，由于调解协议直接涉及到公共利益，被告应承担的责任也不能随意减轻或免除；另一
方面，限定调解时间。

检察机关与被告在庭审举证质证环节结束后才可启动调解程序，且公益
诉讼案件不适用审前调解程序。

相关法律明确规定了公益诉讼可以适用和解，但和解制度内容
需进一步细化。

首先，对于和解的时间，禁止检察机关与被告在审前进行和解；和解的内容也
需要进行严格把控，和解的内容应要以不损害国家利益和社会公共利益为基本要求。

其次，对
于和解协议的公告，公告内容要体现全面性，不仅载明案件基本信息，还应附上和解协议，确
保公众的监督权。

另外，民事公益诉讼案件以和解方式结案的，人民法院可以根据当事人的申
请依法制作调解书并对和解协议进行司法确认，保证公益诉讼目的的实现。

3.撤诉的处分权规则。

根据当事人意思自治原则，检察机关可以就公益诉讼案件作出撤诉
决定。

但对于明显违反相关法律法规的规定，事实清楚，证据确实充分的侵害公共利益的案件，人民法院不允许撤诉。

但若是由于被告依照相关法律履行职责，纠正其违法行为，使得人民检
察院的诉讼请求全部实现，人民检察院依法向人民法院申请撤诉，人民法院应予允许,并且应在上述规定中补充附加条件，即“撤诉不得损害国家和社会公共利益”，只有同时具备这两个条
件时，检察机关才可以撤回起诉；另一方面，为防止撤诉行为损害公共利益，当人民法院裁定
准予撤诉时，必须向社会公告，保证社会公众的知情权和异议权，接受社会公众的监督。

四、结语
我国公益诉讼的发展经历了一个曲折的过程，检察机关的诉讼法律地位问题是检察机关提
起公益诉讼制度设计中的重要问题。

构建和运用正当合理诉前程序，将在一定程度上将决定公
益诉讼的走向。

依法授予并细化检察机关调查取证权是实现公益诉讼目的的重要手段。

明确处
分权界限，是对检察机关行使处分权的规范。

尽管我国在近年来对检察机关提起公益诉讼制度
处于不断探索中，也取得了非常多具有指导意义的研究成果，但不可否认的是依然存在许多问
题亟待解决。

随着实践和理论研究的深入，结合我国实际情况，立足国情，在此基础上认真地
进行探索与完善相关立法和制度，公益诉讼制度将会在保护国家利益和社会公共利益中发挥重
大的作用。

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作者简介：广东省茂名市人民检察院黄兵国课题组成员包括：黄兵国、张煜忠、马波、陈柳谕、肖梅。

责任编辑/陆一霖。