从行政逻辑到治理逻辑：城市社会治理的“逆行政化”改革

从行政逻辑到治理逻辑：城市社会治理的“逆
行政化”改革
从行政逻辑到治理逻辑：城市社会治理的“逆行政化”改革
引言
创新是推动社会治理现代化的重要途径。

在当代中国城市中，形形色色的治理创新案例层出不穷。

这些创新与既有的体制在逻辑上是否一致？能否从理论上对这些形式各异的案例进行一般性的阐释？这是理论研究者必须回答的问题。

本文尝试从历史和经验个案两个维度对当代中国城市社会治理中的治理创新现象进行行解读。

行政逻辑和治理理逻辑是社会治理的两种不不同路径。

“执行国家意志志的功能被称作行政”，具具体指政府及其管理行为。

治理则是“各种公共的或或私人的个人和机构管理其其共同事物的诸多方式的总总和”。

行政作为对统治意意志的执行与治理差异明显显。

正如法国学者让一皮埃埃尔·戈丹所言：“统治的的思想与等级化的权力、垂垂直和自上而下的指挥关系系，以及以整齐划一的方式式推行的意志等概念联系在在一起”，而“治理从头起起便须区别于传统的政府统统治观念”。

行政与治理的的差异主要体现为各自背后后的行为逻辑的差异，具体体表现在思维、主体、层级级、方式和资源五个方面。

首先，行政是对统治意志志的执行，它强
调执行行为为的整体性和统一性。

治理理则强调社会差异性和地方方性。

其次，行政强调权力力主体的单一性，政府是执执行统治意志的唯一主体。

治理的权力主体和中心则则是多元的。

第三，行政强强调通过纵向多等级组织实实现统治意志的有效贯彻。

治理则主张通过横向多主主体间的协作互动解决公共共问题。

第四，行政倾向于于控制和吸纳社会。

治理则则主张平等主体的共治与协协作。

第五，行政通过垄断断资源配置权维护权力的单单一性。

治理权力主体的多多元性则决定了资源供给的的多元化。

总之，行政作为为对国家意志本文由毕业论论文网收集整理的执行更突突显出工具理性的特征，而而治理作为公共事务的解决决机制，更强调价值理性。

一、从单位到社区：行行政逻辑在城市社会治理中中的蔓延
理想的社会治理理指“由国家力量和社会力力量，公共部门和私人部门门，政府、社会组织与公民民，共同来治理和管理一个个社会”，是行政逻辑、社社会逻辑和市场逻辑在社会会中有机互动的结果。

在现现实中，社会治理形态取决决于政府、社会和市场力量量的对比。

在政府力量强大大，社会比较弱小，市场介介入不够充分的条件下，社社会治理就会越来越受行政政逻辑主导，最终促成行政政化治理。

行政化治理有五五个方面的特征：一是主体体单一，权力集中，系统封封闭；二是注重公共政策的的整体性和统一性；三是倾倾向于通过建立等级组织提提高效率；四是行政积极、、主动吸纳社会力量，使社社会力量成为自己的附属品品；
五是行政垄断社会资源源的分配权。

在城市中，行行政化治理表现为城市政府府为寻求自身意志有效性与与社会稳定性的平衡，依靠靠行政权力自上而下建立行行政组织、制定并执行社会会治理政策的过程。

对中国国城市社会治理来说，行政政逻辑一直存在，但不同的的发展阶段其外在形式存在在差异。

（一）单位制下下社会国家化的整体式治理理
新中国成立后，新政权权在城市中建立起以单位制制为主、街居制为辅的社会会治理架构。

行政逻辑从政政府扩展到执政党，执政党党的工作方式从革命年代的的社会动员转变到运用官僚僚制的行政命令方式，并依依靠行政官僚统一配置城市市社会治理的人、财、物，，统一安排社会个体的生活活起居，并吸纳社会自治组组织成为自己职能的延伸机机构，社会成为执政党和国国家的附属物。

正如徐勇先先生所言，“国家犹如一个个巨大的‘蜂巢’一样将一一个个单位吸附于其中，而而单位又如‘类蜂巢’将一一个个社会成员吸附于其中中”。

由此，执政党通过单单位制和街居制把自己的组组织和力量从军队直接拓展展到政府、企业、学校、社社区等治理系统中，通过“单位依附国家，个人依附附单位”实现对社会的有效效控制。

由此建立起社会国国家化的整体式社会治理结结构。

（二）社区制下的的行政化治理
80年代末末，城市治理单元开始由单单位制向社区制转变。

单位位制的瓦解意味着城市社会会与国家开始分离，行政权权力逐
步退出社会治理空间间。

在向社区制转变的过程程中，社会治理曾一度出现现真空状态，这给城市社会会秩序带来了诸多困境。

对对此，行政力量开始再次进进入社会治理，通过社会管管理体制改革下沉行政力量量，进入城市基层社区。

以以上海市为例，从90年代代初开始的城市管理体制改改革基本上建立起一张由市市、区、街道、居委会和居居民小组组成的行政化治理理网络，行政逻辑支配着这这张网络的具体运行。

总之之，80年代末以来的城市市社区重组仍然延续了计划划单位制时期的行政逻辑，，“以单元化的模式来治理理城市社会，希望以居民区区的准行政性区划为标准，，再次将社会划分为一个个个小单元”。

但社区制阶段段的行政化治理是通过行政政下沉实现对城市社会的有有效管控，与单位制时期的的社会与国家互嵌路径差异异明显。

二、逆行政化创创新：当前城市社会治理改改革的实质
进入新世纪以以来，行政化的城市社会治治理在有效执行统治意志的的同时面临着诸多困境。

这这些困境的产生和发展促使使政府反思并开始改革行政政化的城市社会治理方式，，由此涌现出大量社会治理理改革创新案例。

（一））城市社会行政化治理面临临的困境
在当代城市社会会中，社会阶层和利益需求求日益多元化，公众的权利利意识空前膨胀。

公众不仅仅追求高质量的城市公共服服务，而且对地方性生活空空间如社区等的品质提出了了更高的要求。

然而，行政政化治理的等级性、封闭性性、命令一控制、
向上负责责的特征则会导致政府管理理和服务出现迟缓、被动、、前瞻性缺乏等问题，同时时社会向政府的信息输入系系统容易堵塞，公共政策易易出现“凝闭”状态。

这一一方面导致公众对城市公共共服务的满意度较低，另一一方面也容易诱发城市公众众通过非常方式表达和维护护权益，从而引发社会冲突突。

社会冲突的增加对城市市社会秩序和公共安全构成成了严重威胁。

行行政化治理在公共服务质量量和回应性方面的有效性低低位也降低了社会公众对城城市基层政府人员的信任度度和认同度。

当某一事件与与政府人员存在关联时，就就立刻会遭到社会公众的全全面关注和声讨，致使城市市基层政府的合法性面临巨巨大考验。

此外，政府通过过行政化治理包揽了大多数数社会事务，多数公共服务务由政府提供，其结果是城城市政府难以从庞大复杂的的社会治理中脱身，负担过过重。

其中城市基层政府和和社区的负担最重，“上面面千条线、落地一根针”说说的就是这个问题。

基层政政府和社区负担“超重”致致使其公共服务职能难以有有效实现，从而进一步加剧剧了行政化治理的困境。

与与此同时，城市基层政府也也面临着投机漩涡和上热下下冷的尴尬境地，即政府热热（政府积极干预）、社区区干部累（社区不堪重负））、居民冷（居民冷漠）的的局面，传统的动员、组织织、命令等行政化治理手段段失去了它的社会基础，这这反过来也降低了行政化治治理的有效性。

（二）城城市社会治理的逆行政化创创新
整体式治理和行政化化治理的内核都是行政逻辑辑支配城市社会治理。

从理理想的社会治理状态角度讲讲，这些模式都犯了行政力力量越位的错误，把不该管管的社会事务包揽于一身。

越位后的行政力量不仅无无法管好城市社会事务，也也给自己增添了麻烦。

因此此，从21世纪初期开始的的城市社会治理改革开始着着手纠正行政力量越位的问问题，目的是要改变行政力力量面面俱到式的管理风格格，具体事务交由市场和社社会自主处理。

与社会国家家化治理和行政化治理不同同，这种改革思路不是朝着着行政化的方向推进社会治治理，而是通过增加新的治治理逻辑和主体，从相反的的方向弱化行政力量在社会会治理中的作用。

基于此，，本文把对社会治理向非行行政化方向调整，使行政力力量有序退出社会事务管理理的改革概括为逆行政化创创新。

城市社会治理逆行行政化创新的本质是重塑社社会治理主体。

逆行政化创创新在五个方面与治理逻辑辑相呼应。

首先，逆行政化化创新强调通过关注地方性性知识提高治理的差异化和和回应性。

第二，逆行政化化创新试图在社会治理中建建立多元主体协作共治的格格局。

第三，逆行政化创新新主张建立扁平化组织作为为决策形成和执行的主体。

第四，逆行政化创新强调调多元主体间的平等伙伴关关系。

第五，逆行政化创新新本身所依赖的资源应当是是多方提供的。

城市社会会治理逆行政化创新不是“去行政化”创新。

教育和和社会组织领域中的“去行行政化”改革强调对行政力力量的否定性
调整，城市社社会治理中的逆行政化创新新则强调在行政力量越位的的情况下对行政力量的逆向向调整，它不是对行政力量量的全盘否定。

政府的存在在是常态。

政府在社会治理理巾负有制定规则、维护秩秩序和提供公共服务的基本本职责。

同时，逆行政化创创新还强调政府在有序退出出社会治理的过程中要担负负起为其他治理主体进入社社会治理创造条件的责任，，比如政府应该承担起培育育社会的责任，也应为社会会组织和公众参与社会治理理提供良好的政策环境和制制度平台。

新世纪以来，，我国各地城市涌现出众多多逆行政化创新案例。

这些些逆行政化创新都试图通过过行政力量自身改革和逐步步退出社会事务管理实现更更好的城市治理。

这些案例例有两个特点。

首先，这些些创新案例主要集中在政府府改革、公共产品市场化、、公民参与和社区体制改革革四个领域中。

本文以这四四个领域为标准，把这些城城市逆行政化创新案例分为为四种类型，具体见表l所所示。

第二，仔细考究这这些案例可以发现，这些试试图弱化行政逻辑的创新基基本上都是由地方城市党委委或政府主导完成的。

表11所示的逆行政化创新案例例基本上都是中国地方政府府创新奖获得者，这些逆行行政化创新基本上都是地方方党委和政府积极推动的结结果。

但党委或政府主导治治理创新也可能会使行政逻逻辑成为主导思维，导致创创新偏离治理逻辑。

三、、有限共治与行政下沉：行行政逻辑主导下的“镇管社社区”
实践
“镇管社区”模式是上海市探索社区治治理体制改革的一项尝试。

它经历了三个阶段的成长长和发展。

首先是萌芽阶段段。

早在1993年，上海海浦东原严桥镇率先实施了了“镇管社区”治理模式。

其次是成长阶段。

从900年代到2016年，镇管管社区模式已经在上海城郊郊镇得到广泛实践，代表性性的镇包括浦东新区三林镇镇、川沙新镇、闵行区浦江江镇、宝山区大场镇、顾村村镇和奉贤区南桥镇等。

第第三是全面发展阶段。

在22016年底召开的上海市市社区工作会议上，上海市市委、市政府明确提出了“镇管社区”的体制改革要要求。

由此开始，镇管社区区模式开始成为上海郊区社社会管理体系改革的指导性性思路。

（一）作为逆行行政化创新的镇管社区模式式
镇管社区模式是上海市市在解决快速城市化导致的的郊区社会治理困境过程中中逐渐探索出的一种社区治治理模式。

它是指在镇和居居委会之间设置社区，由社社区自主决策和承接行政服服务功能。

这里的社区不是是一级政府或政府派出性机机构，而是政府与社区的共共治平台，因而不同于行政政化的街道模式。

镇管社区区模式可概括为“三级组织织、两级治理”。

三级组织织是指镇、社区和居委。

两两级自治是指社区自治与居居民委员会自治。

按照中间间层的设置数量，镇管社区区模式可分为l+1+X模模式和1+X+X模式，前前一种是设置一个社区管理理中间层，由这一个社区管管理中间层管理下属居委会会，后一种是设置若干个社社区
管理中间层，由这些社社区管理中间层管理其下属属的居委会。

镇管社区模模式属于逆行政化创新范畴畴，它的创新主要体现为“治行分离”，具体包括社社区共治和居民自治两个方方面。

第一，镇管社区模式式通过再组织城市社会治理理单元，在居委小社区之上上建立大社区，在大社区层层面实施社区共治机制。

社社区共治的载体是社区代表表大会和社区委员会。

社区区委员会和社区代表大会由由社区党委成员、政府公务务员、人大代表、政协委员员、企事业单位代表、社区区非政府组织代表以及居民民群众代表通过民主选举产产生。

同时，社区共治积极极邀请各类社会组织到社区区开展各类服务活动。

这些些都体现了主体多元性和共共治、协作的治理逻辑。

第第二，在镇管社区模式中，，社区共治所需经费从行政政集中分配开始走向多元供供给。

一方面，社区共治所所需经费列入政府财政预算算，由镇政府承担主体部分分。

另一方面，在社区建立立共治基金，多渠道筹措社社区发展经费。

这集中体现现了资源多元供给的治理逻逻辑。

第三，镇管社区模式式通过在社区层面单独建立立社区综合服务中心把行政政管理职能从社区和居委会会中剥离出来。

镇政府条线线部门把公共服务和管理通通过社区行政服务中心直接接通达居民，从而赋予社区区和居委会以自主空间。

同同时，社区行政服务中心受受社区委员会的监督，并负负责执行社区委员会的共治治决议，从而保证了行政力力量与共治和自治的清晰边边界。

（二）有限共治与与行政下沉：镇管社区实践践中的行政逻
辑
上海市基基层政府在实践中根据自身身情况对镇管社区模式进行行了诸多调整，从而形成了了诸多实践模式，其中以浦浦东新区C镇的社区委员会会模式、嘉定区M镇的社区区工作委员会模式和闵行区区P镇的社区事务管理服务务中心模式最具代表性。

应当说，C镇的改革实践与与镇管社区模式的原型及其其理念最为契合，M镇虽然然从组织架构上现实了治行行分离，但对社区工作委员员会的行政化定位则违背了了治行分离的改革原则。

P P镇的实践则基本上脱离了了镇管社区改革的原型。

那么，这些个案镇所推行的的镇管社区改革是否实现了了逆行政化的目标呢？换句句话说，行政逻辑的作用范范围是否有所缩小？假设行行政逻辑的作用范围有所缩缩小，那么在实践中治理逻逻辑必然会有所扩张。

因此此，可通过治理逻辑的五个个维度考察个案镇改革实践践的逆行政化水平。

改革革思维。

C镇和M镇的实践践都兼顾了镇域内城市化水水平差异。

比如，C镇在城城市化水平高的地方建立一一个中心，在农村化社区建建立四个中心。

而M镇则是是在城市化水平比较高的区区域建立社区。

这种做法更更多地带有治理的差异性和和地方性的逻辑色彩。

P镇镇则在镇政府和居委会之间间设置了一个行政协调系统统，试图通过这个系统对各各居委社区进行统一化管理理。

因此，P镇的实践是一一刀切式的思维，它没有通通过差
异化政策将居委社区区的地方性知识表达出来。

权力主体。

在C镇、M M镇和P镇镇管社区的实践践中，参与的主体都是多元元的，但主体间并不是一种种平等伙伴关系。

在C镇，，社区委员会受社区党工委委的领导。

在M镇，社区工工作委员会同时受镇政府和和社区党总支的领导。

同时时，社区委员会和社区工作作委员会与其下属各专业委委员会也是领导与被领导关关系，而不是平等协作关系系。

而在P镇实践中，权力力主体只有一个，即社区事事务管理服务中心。

不平等等关系意味着社区仍然只有有一个权力中心。

在一个权权力中心下就会衍生出“星星级义工确认、晋升及表彰彰”这样以政府权威为支撑撑的激励机制。

因此个案镇镇的实践均没有实现权力中中心的多元化目标。

组织织层级。

C镇的社区共治呈呈现出三级管理体制，党委委位于最上层，中间层是社社区委员会，社区委员会下下设各专业委员会，专业委委员会接受社区委员会的领领导。

同时，社区委员会对对居委会是指导和被指导关关系，实际上是业务上下级级关系。

M镇和P镇的镇管管社区是一种行政化的四等等级组织系统。

在系统的顶顶端是M镇和P镇政府，中中间是社区工作委员会、社社区居民区党委和社区事务务管理服务中心，第三层是是“两办四科”，第四层是是居委会。

同时，三个镇中中间层的领导都是由镇政府府任命产生并具有一定的行行政级别（副处级）。

这些些都表明在镇管社区实践中中多等级组织的行政逻辑生生命力依然旺
盛。

这种多等等级组织的逻辑甚至在社区区非政府组织的组织建设中中也存在。

比如C镇在各社社区建立社区义工协会，同同时在居委会层面又建立居居委义工服务站和服务队，，社区义工协会对居委会层层面的服务站和服务队有业业务指导关系。

操作方式式。

权力中心的单一性、组组织的等级机构和专职工作作人员的指定性决定了个案案镇的镇管社区实践一定程程度上延续了行政逻辑的控控制、命令和吸纳等方式。

控制、命令等方式的存在在可能会削弱社区共治的有有效性。

以C镇华夏社区为为例。

华夏社区各专业委员员会的专职工作人员，在日日常工作中完成镇政府交办办的各项行政事务所花费的的时间约占总的工作时间的的40%以上。

比如，华夏夏社区居村专业委员会包含含有“向居、村委布置工作作”这一职能。

在现实中只只要涉及到居村委的事务，，C镇政府就直接布置给社社区委员会，由居村专业委委员会再召集各居村委员会会负责人开会，进行二次传传达和布置。

在C镇和M镇镇的社区共治内部，社区管管理者对待社区内生性资源源的方式多表现为控制和吸吸纳。

比如，大部分社区志志愿性组织都是由社区培育育而成，在经费上依附于社社区，这表明社区实际控制制着这些组织。

控制、命令令方式在P 镇体现的更为明明显。

例如，P镇在镇层面面设置大联动分中心，并在在各居委会设置大联动工作作站，依托大联动工作站将将居委会党支部、居委、物物业和业委会四个主体统一一起来，从而实现了镇政府府对居民区的有效控制。

治理资源。

无论是比较接近近镇管社区原型的C镇，还还是异化程度比较深的P镇镇，在实践中都没有实现资资源供给的多元化。

C镇虽虽然在制度上鼓励资源多元元供给，但在实践中则以C C镇财政拨付和项目购买为为主，社会捐赠只在两个社社区存在且份额很小。

P镇镇和M镇的经费资源则完全全由镇政府财政负担。

这表表明三个个案镇的改革实践践所需资源仍然由行政力量量集中配置。

基于个案的的实践比较可以得出以下几几个结论。

首先，党委和政政府在三个镇的改革中位居居主导位置，创新的权威仍仍然来自政权系统。

第二，，社区共治的主体开始增多多，属地单位和社区组织均均参与到治理中，但主体间间不是平等伙伴关系，社区区只有一个权力中心。

第三三，镇管社区和社区共治组组织普遍呈现出等级科层制制的特征，其中P镇和M镇镇直接把社区定位为一级行行政性机构。

第四，镇管社社区的运作呈现出控制和吸吸纳的行为特征。

第五，个个案创新所需资源主体均由由政府配置，其中P镇和M M镇完全由政府配置，C镇镇主体部分由政府配置。

以上个案实践表明，由党党委、政府主导的镇管社区区改革仍然是受行政逻辑支支配的，它偏离了镇管社区区改革的治理逻辑目标。

通通过改革创新，C镇、P镇镇和M镇都把行政管理服务务力量深入到社区层面，从从而实现了行政下沉的目的的。

然而，
伴随着行政下沉沉，社区共治在制度和实践践中的有效性则与原型设计计相去甚远。

C镇的社区共共治被镇政府的行政事务所所支配。

同时，C镇的社区区工作委员会是政府派出性性机构，拥有行政决策权力力和广泛的行政资源，而社社区代表大会作为社区共治治的核心仅仅拥有“民主审审议、民主评议和民主商议议”等有限权力。

社区共治治平台无法实现全面的共治治目标。

P镇在制度上根本本没有对社区共治做出规定定，在实践中主要是通过“民情分析会”实现一定程程度的共治。

但这种共治仅仅仅是一种民意表达机制，，居民并没有决策权。

M镇镇从制度上就把社区代表大大会定位为评价和监督机构构，同样没有决策权。

同时时，在社区共治中，主体间间的关系主要体现为行政控控制和依附关系，而不是协协作伙伴关系。

因此，三镇镇的社区共治仅仅是一种有有限共治，即社会性力量仅仅仅拥有表达权和监督权，，而没有决策权。

有限共共治与行政下沉的结果表明明：1、政府主导下的逆行行政化创新延续的仍然是行行政逻辑，治理逻辑的适用用空间非常狭小；2、在行行政逻辑支配下，逆行政化化创新带来的是行政组织的的膨胀，行政组织的膨胀则则进一步增强了行政逻辑支支配社会治理的组织基础。

可以预见，这种以行政逻逻辑为主导的逆行政化创新新结局仍将是行政化治理，，它同样无法解决当前城市市社会行政化治理所面临的的困境。

四、未来逆行政政化创新发展的路径思考。