浅析我国殡葬法制建设

规矩与方圆，殡葬立法与殡葬市场的关系——浅析我国殡葬法制建设的几个问题及对策

广州市殡葬管理处——谢晓璇

2003年，每日财经将殡葬行业列入了中国十大暴利行业第三位。一时之间围绕着殡葬行业暴利的声讨四起，人们抱怨：以二三十元招标买入的骨灰盒，放在殡仪馆的货架上，售价就到了三四百元；材质较好的、成本不超过100元的骨灰盒，卖到一二千元；一块不足2平方米的墓地，少则五六千元，贵则一两万元。面对这种高得惊人的利润，大家普遍把殡葬行业暴利的根源归结于它的垄断性，要求政府开放殡葬市场的呼声此起彼伏。但是仅仅开放殡葬市场就可以解决殡葬行业存在的问题了吗？我看未必，国外许多发达的资本主义国家的殡葬行业并不是完全开放的，而且是在一套完善法律法规和管理监督机制之下进行的。相比之下我国的殡葬立法相对滞后，如果要开放殡葬市场，就必须首先完善我国的殡葬法规。而我国的殡葬法规必须要结合我国的国情和殡葬行业的现状进行修改和完善，才能解决殡葬行业存在的种种问题。

一、我国殡葬行业的现状

（一）殡葬行业的状况

近15年,我国殡葬业快速发展。截至2002年底，我国的殡葬单位已达2712个，净资产83亿元，其中殡仪馆（火葬场）1415个，固定资产总值48亿元，净资产56亿元，年火化遗体387万具，火化率47.3%，火化率仅次于日本，火化量位居世界第一。我国殡葬行业已形成拥有5万多名员工新兴的、特殊的服务行业，服务网点遍布大、中城市以至县级市，管理规范化的殡仪馆已经占有一定的比例，并且在不断增加。我国现有的国家一级殡仪馆40多个，国家二级殡仪馆100个，国家三级殡仪馆150多个，等级殡仪馆占殡仪馆总数的20%。由此可见，我国殡葬业已经具备了相当的实力，初步形成一个功能较为齐全服务体系。

现阶段，我国殡葬行业的发展呈现4个阶梯，殡葬服务发达程度从第一阶梯向第四阶梯逐层递减，经济发达的地区，殡葬服务相对发达，火化区域广，火化率高；反之，经济相对落后的地区，殡葬服务相对落后，火化区域小，火化率低。其中经济最发达的京、津、唐地区，沪宁杭长江三角洲地区，珠江三角洲地区和沿海经济发达地区属于第一阶梯，其殡葬服务软件已经基本达到发达国家同类行业的水平。

（二）殡葬行业的体制

我国的殡葬行业主要分为三大类：一是殡仪服务机构，

如殡仪馆、殡葬服务站等；二是尸体火化机构，如火葬场；三是尸体、骨灰安臵机构，如骨灰楼、公墓等。现阶段，我国殡葬业的经营主体是民政部门，而且占绝对优势，即使是联营的殡葬单位，也是由民政部门控股，掌握支配权和主导权，保持这种垄断状态是由相关的法规和政策文件支撑的。虽然我国不少地区也开始出现了民营殡仪馆、民营公墓、甚至是民营火葬场，但市场占有率很低。面对这块利润丰厚的“蛋糕”，许多民营资本纷纷摩拳擦掌，跃跃欲试，要求开放殡葬市场。

（三）殡葬行业的特殊性

殡葬业虽然属于第三产业中的服务行业，但完全不同于诸如医疗卫生、交通电讯、商业网点等企业，有其明显行业特点。总的来说，殡葬行业的特殊性包括以下几个方面：

1、社会影响性。虽然受几千年来的封建迷信思想以及人们对于死亡恐惧心理的影响，殡葬行业具有厌恶性的特征，但作为一个拥有五千年历史文化的大国，“生、老、病、死”是人们关注的头等大事，作为为往生者提供服务的特殊行业，殡葬行业具有很大的社会影响性，为安息死者、抚慰生者发挥着重要的社会功能。

2、公益性。为市民提供“死有所葬”的社会保障服务是政府的责任。一直以来，殡葬服务机构由民政部门直接管理，因此分担了许多政府责任，其中包括无偿处理无人认领

尸体，协助死亡人员的数据统计、督促死者家属到公安机关注销户口以及宣传、贯彻执行国家的殡葬政策等等，因此殡葬行业有公益性。

3、经营性。殡葬行业作为服务行业，属于第三产业，虽然我国大部分的殡仪馆、火葬场及公墓都是由民政部门举办，属于事业单位，但是长期以来，他们都要自收自支，靠收取殡葬服务费来维持殡仪机构的运作及其发展，因此殡葬行业具有经营性。

二、国殡葬业的发展与我国殡葬法制建设之间的矛盾

（一）我国殡葬立法的现状

现行的《殡葬管理条例》由国务院在1997年颁布实施的，其中条文只有24条，而且规定的内容相对简单，对于殡葬市场的运作与管理并没做出完善的规定；对于在实际操作中遇到的重大事项，如死亡证的出具、回族火化问题、公墓管理、尸体保存和出境运输等仅以行政规范性文件的形式下发，缺乏严肃性和法律效力，已不能满足我国现阶段殡葬发展的需要。

为了加强殡葬管理，我国四个直辖市和13个省分别制定了地方性的殡葬法规。鉴于我国《立法法》和《处罚法》中明确规定：地方性法规不可以和现行宪法、法律、行政法规相抵触，地方性法规对违法行为的行政处罚必须在上位行

政法的行政处罚的范围内规定，因此地方政府在对照现行《殡葬管理条例》制定殡葬法规时，缺乏立法空间和立法的依据，地方殡葬法规具有局限性，不能完全解决当地殡葬管理的需要。由此可见，修订一部完善的殡葬法规是迫在眉睫的。

（二）殡葬法规不完善引发的问题

我国正处于体制的转型期，由于殡葬法规不健全，部分法规不适应时代的发展，造成了许多问题，其中最突出的包括以下几个方面：

1、市场无序发展

我国南方部分地区出现了跨行业办殡葬的现象，医院、公安局、老人院开设灵堂、摆花圈，提供防腐、化妆服务，有些医院的太平间为了赚钱，强行搭卖殡葬用品，成为非法强卖的场所；有些大中城市出现了殡葬市场一条街，路上行人一经过就被拉扯纠缠兜售殡葬用品，人称“鬼街”，行人避之不及，宁可绕道而行。就是殡仪馆内，也存在披麻戴孝，烧纸化钱，爆竹声声，纸人纸马，纸车洋房，电视冰箱防盗门，三陪小姐照样烧的现象，甚至在烧坦克、大炮、飞机的同时，军乐、民乐震天响，民族歌舞、脱衣舞，乌烟瘴气，一闹腾就是几个小时。殡葬业是社会的一面镜子，它真实地反映了时代的风貌，尽管消费者有花钱的自由，但不应允许丧属借此大搞封建迷信活动，污染社会风气。

2、滋生腐败现象

由于我国大多数殡葬行政管理机构与殡仪馆、公墓多年来实行“一套人马，两块牌子”，既是裁判员，又是运动员，不是因职责繁多而顾此失彼，就是因自我保护而失去公信，混淆了政企关系，致使非法经营现象普遍存在，难以有效行使行政管理职能。不力监管的后果导致了殡葬服务行业腐败的滋生。例如：2004年，江苏南通查处14起殡葬腐败案，其中殡仪馆馆长和会计联手敛财，采取抬高价格、差价扣税后全额返还的方法，套取现金私分。他们先后4次套取现金13万余元私分。这部分虚增的价格，最终全部转嫁到了“死者”的身上。2001年以来，浙江省检察机关就在全省殡葬行业立案查处贪污贿赂犯罪１１件１６人，其中单位“一把手”１０人，涉及相当一部分殡仪馆、殡葬管理所、公墓等殡葬服务单位，发案率之高、犯罪面之广，大大超乎人们对这个行业的想象。

3、存在刑事犯罪隐患

现行的《殡葬管理条例》对于殡葬过程中的很多重大问题没有作出明确的规定，存在很大的漏洞和刑事犯罪的隐患。例如现行的《殡葬管理条例》对于《死亡证》的办理和发放没有明确的规定，仅1992年国家三部(卫生部、公安部、民政部)联合颁布的《关于使用〈出生医学证明书〉〈死亡医学证明书〉和加强死亡统计工作的通知》作为依据。我国部