我国企业登记审批程序的问题及其改革

我国企业登记审批程序的问题及其改革一、我国登记审批程序的主要问题脱胎于计划经济体制的现行登记审批程序，是以层层审批、严格审查、多头登记、退出机制不健全为主要特征的行政许可机制。

（一）在审批环节上，实行层层审批。

登记审批作为依申请的行政许可行为，是当事人的申请行为与行政机关的许可行为的有机统一，相应地，登记审批程序包括两种具体程序：一是申请人进行的申请登记注册程序，二是有关行政机关对进行的核准登记注册程序。

在我国，行政机关的审批程序被人为分成若干环节,即登记主管机关的核准登记程序以及登记主管机关以外的有关行政机关的审批程序。

就非公司法人登记程序而言，在向登记主管机关申请法人登记之前，一般还需要由政府主管部门或政府授权部门或行业归口管理部门进行审批（即前置审批）。

就公司登记程序而言，现行公司法虽然确立了直接登记为主、审批设立为辅的原则，但仍以法律、行政法规的形式保留了大量的行政审批（公司法第8条、第11条），特别是行业经营资格的审批。

从而，形成了登记过程中层层审批的状况。

（二）在审查方式上，突出严格审查。

无论是主管部门就的产品、经营业务是否符合社会需要和行业发展要求，以及就能源、交通运输、原材料、资源供应条件的审核；或行业归口管理部门的集中归口审批；或国家授权部门对专卖或专营进行的资格审查；还是其他一些部门审查同意，每一个环节对经营资格的取得，都具有实质性的意义。

就登记主管机关的内部程序而言，实质性审查的色彩也极为浓重。

《法人登记管理条例施行细则》第55条即明确规定，登记主管机关在审查当事人的登记申请时，要核实有关登记事项和开办条件。

现行登记制度甚至要求登记机关承担验资不实、虚报注册资本的责任，以满足严格审查的要求。

（三）在登记体制上，实行分散登记。

一方面，工商行政管理机关依据《法人登记管理条例》、《公司法》、《公司登记管理条例》、《合伙法》、《合伙登记管理办法》、《个人独资法》、《个人独资登记管理办法》等法律、法规、规章对实施登记管理；另一方面，民政、编制等部门依据《民办非单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》等法规、规章对民办非单位、事业单位等实质上的市场主体实施登记管理。

更为混乱的，在工商机关内部，登记机构、外资登记机构、个体私营登记机构、甚至部分市场管理机构、广告管理机构都在行使登记审批职能。

登记管理体制呈现出事权分散，多头登记的局面，带有明显计划经济体制下行业归口管理的痕迹。

（四）严进宽出，退出机制不健全。

吊销营业执照，是我国现行登记实践中强令解散的制度，众多的法律文件都规定了的吊销营业执照的行政处罚制度。

被吊销执照后，自应进入清算程序，清算结束后，为注销登记，才能消灭，才能完全退出市场。

由于吊销执照后的清算程序和注销登记程序很不完善，致使相当多的在营业执照吊销后，仍处于“半死不活”的状态。

《公司法》第192条规定，“公司违反法律、行政法规被依法责令关闭的，应当解散，由有关主管机关组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，进行清算。

”国家工商行政管理局工商企字[1997]第183号文件认为，该条的有关主管机关是指依照国家法律、行政法规有权责令公司关闭的部门或机关，不包括公司登记机关。

公司登记机关不负责对被吊销营业执照的公司的清算工作。

实际上，改革后出现的许多是没有上级主管机关的。

现行登记制度对吊销执照的放任态度，造成被吊销执照后，往往不去清算，不进行注销登记，营业执照和印章等证明主体资格的文件和证章也无法收回，更有甚者，一些因债务缠身等原因故意不参加年检，等着被吊销执照，借以逃避债务。

层层审批、严格审查、多头登记的登记制度直接导致了登记的环节多，期限长，既严重影响了市场准入的效率，又加大了的成本支出，挫伤了人们的投资积极性。

市场退出机制的不健全，既对已然和未然的债权人的保护产生障碍，又会给市场带来更多的不确定性，导致市场的运营成本增加，最终既降低市场效率，又损害市场的安全机制。

这种登记体制，已经不能适应经济市场化和全球化的要求。

二、登记审批程序问题的成因现行登记审批程序存在的问题有着复杂的历史背景，是多种因素综合作用的结果。

（一）计划经济体制的历史惯性。

20世纪50年代，生产资料私有制的社会主义改造完成后，国家实行计划经济。

在计划经济下，不是独立的经济实体，不以追求利润最大化为目的，成为行政的附属物。

国家计划的落实、国民经济布局的实现，要求行政机关对的产、供、销、人、财、物等实施全面的管理；作为实现国家计划的工具，按行业实行归口管理，行业行政审批成为开办的主要程序与依据。

这些因素，必然渗透到登记审批制度中去，形成登记制度层层把关、严格审查、多头登记的状况。

在随后的经济市场化进程中，行政审批逐渐成为各级政府和部门管制经济甚至维护自身利益的主要手段，计划经济一定程度上演变为审批经济。

（二）立法方面的原因。

现行登记法律法规带有转轨时期经济立法的鲜明特征，自身体系极不和谐。

一方面，按照现代制度要求制定的《公司法》、《合伙法》、《个人独资法》颁布实施后，以所有制性质为基础的立法如《全民所有制工业法》、《城镇集体所有制条例》、《乡村集体所有制条例》等，没有进行相应的修改，仍然实行严格的许可主义登记。

另一方面，以责任、组织形式为基础的立法，虽在立法中规定了登记的条件，有逐渐减少行政机关对商事登记的实质权力，向准则主义登记转变的趋势，但是这些条件中的援引性条款最后大多要以政策为条件且自由裁量的空间很大，导致登记准则制难以落实。

立法技术方面也存在诸多问题，如联合审批互为条件，导致了执法人员、当事人无所适从。

一些法律、行政法规规定在设立登记前，应报经有关部门审批并领取许可证，凭许可证到工商机关办理登记，而有关主管部门规定申领许可证必须提交营业执照，造成证照矛盾。

如《江苏省城市房地产交易管理条例》第35条规定：“房地产中介服务机构应当持有相应的资质证书，办理营业执照和税务登记，并在资质证书和营业执照核定的业务范围内承接业务。

”但申请人在办理资质证书时，却又被要求提供营业执照。

再如登记注册前是否需要报经有关部门审批，法律难以确定，从而造成推委扯皮。

还有一些法律行政法规规定得较为原则，需要执法人员判断是否应报经有关部门审批，造成了执法的随意性。

《中华人民共和国森林法实施条例》第34条规定，在林区经营木材，必须县级以上人民政府林业主管部门批准。

但林区是指哪些区域，却没有明确规定。

《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第13条规定，新建、改建、扩建的建设项目可能产生环境噪声污染的，要按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。

但哪些项目可能产生环境噪声污染，在执行中则难以掌握。

（三）思想认识的原因。

登记管理体现了国家对市场自发调节缺陷的弥补，对市场失灵的克服，是国家对经济生活的一种干预和调节。

这种干预和调节，仅以确认的商事主体资格，确保交易的效率和安全为必要。

历史上看，作为对的组织和经营实行间接管理监督的现代登记制度，也正是摆脱封建行会的束缚及其对国家政权的依附，得以市场主体的地位从事生产经营，开展平等竞争的产物。

在实践中，通行的登记制度也都以效率和安全为其价值取向，并以此为中心，进行合理的制度安排。

在效率的维护上，统一登记、分类登记、形式审查、注册官制，成为市场经济国家较为通行的商事登记安排。

在交易安全的维护上，具有浓厚大陆法系传统的澳门甚至在《商法典》第61条明文规定，“商业登记之目的系将商业主及之法律状况公开，以保障受法律保护之交易之安全”。

许多国家的商事登记法一方面强制商事主体申报自身信息、公示自身信息，另一方面，又将维持的存续作为贯彻商事登记始终的一项原则，规定了合并与分立、营业转让、公司重整、公司更生等制度，特别是退出市场的制度，以维护债权人和的经营者、劳动者的利益。

而在我国，长期以来，登记被定位成一种行政管理措施，其第一位的价值目标是为国家管理提供统计数据，以便于国家下达指令性计划，便于行政归口管理。

对登记功能的片面认识，并没有随经济的转型而自觉地予以地检讨和反思。

到了80年代，登记仍然是为了实行管理与监督，“登记与管理归根到底是对实行政策监督”，是为了“把的经济活动纳入党的方针政策和国家计划轨道，促进沿着社会主义方向健康发展”（1982年8月18日人民日报评论员文章《维护经济秩序的重要措施》）；“工商登记管理，是国家对工商进行行政管理的一项重要措施。

它对贯彻以计划经济为主，市场调节为辅的方针，保障从事合法经营，取缔非法活动，维护社会主义经济秩序，促进社会主义建设，都有重要作用”（国发[1982]108号文件）。

1988年，旨在确认法人资格的《法人登记管理条例》依然强调，要“建立法人登记档案和登记统计制度，掌握与法人登记有关的基础信息，为发展有计划的商品经济服务”。

管理性的立法思维必然影响到对登记职能的定位，使商事登记应有的安全、效率价值无法彰显，程序的设计也因此与确认商事主体资格的现代商事登记制度貌似神离。

首先，深受行业归口管理的影响，实行层层审批，多头登记；其次将民事主体资格的确认与营业资格的政府监管混同，强调主体资格确认过程中的层层把关，严格审查；再次不注重交易安全，没有市场主体退出的合理通道。

三、进一步完善我国登记审批运行程序的对策建议改革登记审批程序，必须在准确定位登记审批职能的基础上，加强登记机关外部和内部审批程序的改革，形成充分体现效率和安全的制度安排。

（一）改革登记机关外部审批程序1、清理行政审批，推行独立核准登记制由行业审批、主管部门审批、授权审批构成的前置审批制，一定程度上是我国现行登记管理制度的核心，也是导致登记效率低下的主要症结所在，是登记审批程序改革的重点之一。

近年来，各级政府着力改革登记审批制度，积极探索登记审批运行的新模式。

一些地方建立了便民服务中心、一厅（站）式审批中心、一门式审批协调服务中心等审批服务性机构，由政府牵头，把负有注册登记前置审批职能的主管部门，集中在一个大厅内，同时受理登记申请，同时审批，对符合注册条件的，由工商行政管理部门予以登记发照。

浙江等地推行了并联审批制度，依托工商局注册大厅，统一受理注册登记及前置审批申请，并通过传真、计算机通讯等技术手段，将注册登记前置审批事项传达给相关部门，实行部门前置审批与工商部门注册登记于一体的审批方式。

上海浦东新区立足于实现责任主体由政府部门向市场主体的让渡，对登记注册的告知承诺制进行了可贵的探索。

该区对部分的设立、开业所涉及到的若干审批事项试行告知与承诺制，由工商部门一门受理，在核定经营范围时，书面告知申请人对从事某一生产经营活动所应当符合或者达到的条件、标准和要求，以及应当承担的法律责任，在申请人书面承诺已达到法律、法规规定的条件、标准和要求，并承诺承担相应的法律责任后，对申请人所申请的事项即表示同意或认可，在7个工作日内由审批机关和工商部门分别颁发许可证和营业执照。