关于农村集体土地产权及登记问题的研究

关于农村集体土地产权及登记问题的研究

【摘要】农村土地确权颁证，是党的十七届三中全会作出的一项重要决策和部署，是推进农村土地使用制度顺利进行的基础和保障，是保证农村土地依法流转的前提。农村集体土地产权与登记制度建设，是稳定农村社会经济秩序和保护农民土地财产权益的重要保障。本文通过对农村土地产权及登记问题的分析，探索社会主义公有制下集体土地所有权和使用权的有效实现形式，进一步完善集体土地登记制度，提出切实可行的政策建议，发挥土地产权管理在促进社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会中的重要作用。【关键词】集体土地；产权；登记

2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）提出，“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”加快农村集体土地登记确权发证工作，是中央从夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展和农村社会和谐稳定高度作出的重要决策。这项工作涉及广大农民切身利益，对农村经济社会发展影响巨大而深远。

一、农村集体土地产权和登记现状

（一）农村集体土地所有权登记现状

农民集体经济组织存在乡（镇）、村、村民小组三种形式。集体

土地所有权登记目前主要为乡镇集体土地所有权与村集体土地所有权登记两种情况，很少存在村民小组集体土地所有权登记情况，归纳主要有以下几点原因：

1、村民小组（原生产队）不属于独立的农村集体经济组织，没有独立的生产资料和财务，对外也不独立承担民事责任；

2、在家庭联产承包责任制时的土地承包，是村集体经济组织进行的发包，而不是村民小组；

3、有些不能耕种的土地等由村委会直接管理，没有分配到村民小组；

4、征用土地时，土地补偿费、安置费直接兑付到村，而不是村民小组。

（二）农村集体土地使用权登记现状

农村集体土地使用权登记包括农村集体建设用地和和宅基地使用权登记，主要工作是宅基地登记发证工作，同时在部分地区开展农村集体建设用地使用权流转试点。

二、农村集体土地产权和登记存在的问题

（一）现行农村集体土地所有权制度存在缺陷

我国法律对土地的集体所有的法律构建和规制上存在缺陷。主要体现在现行法律对集体土地所有权权利类型尤其是主体定位、权利属性定位以及权利保障上的缺失。

我国农村集体土地被依法确认给村农民集体所有，在此基础上，依法确认了农用土地承包经营权和集体土地建设用地使用权，然而

由于实际上全国范围内的农民集体为数众多，土地所有权并为乡（镇）集体、村民委员会或村民小组所掌握，同时也因农村地籍工作的滞后，致使各集体之间的土地产权界限不明确，农村集体土地产权关系不清，责、权、利不明确。

土地资源的优化配置是一个动态过程，其实质是土地产权在各个产权主体之间的流转，它客观上要求以法的形式来规范土地产权的内容、界限和形式，调节各产权主体之间的利益，保护他们的权利不受侵犯，同时在法的规范内约束他们的行为。集体土地使用权转让办法至今仍未出台，在这种情况下，集体土地适应农村经济的发展和市场经济体制的转变而客观上进行的土地流转，无疑是缺乏法律保障和约束的。

（二）农村土地登记工作存在的主要问题

1、宅基地登记发证工作问题多、困难多、难度大

宅基地初始登记存在问题，一是受当时测量技术限制或工作人员业务水平影响，地籍测量面积有误差甚至错误；二是权属来源依据不足，权属调查存在不规范现象。

“一户多宅”现象较为普遍，对于存在一户实际使用多处宅基地的情况应该如何登记发证有待解决。目前立法对“户”的界定比较模糊，使“一户一宅”土地登记原则缺乏可操作性。

农村居民点地籍调查及信息化建设工作滞后，农村宅基地登记没有实行信息化管理。

2、集体土地使用权登记机关不统一，弱化了登记效力

农村的集体土地使用权登记实行地上附着物与土地分开登记，农业用地以地类划分登记部门，耕地有农业部门发放承包经营权证，林地有林业部门发放林权证，草地有牧业管理部门登记等，这就可能出现部门之间重复发证的问题，“一地多证”不仅加重了土地权利人的负担，也使土地权利处在极不稳定的状态。

三、政策建议

（一）完善农村集体土地所有权制度

改革我国农地产权制度，坚持农村土地所有制方向，确定农地产权主体，规范农地产权界区，防止农民承包经营权随意受到干涉，确保农民拥有农村土地完整的承包经营权，确保农民土地权利的完全实现和土地资源的优化配置。一方面为农村市场经济发展塑造微观的农业市场经济主体，另一方面使土地产权能够进行市场化流转，在市场流转过程中达到对土地资源的有效配置。

（二）完善土地登记制度

1、应明确农村集体土地登记的法律效力

所谓土地登记的法律效力，即土地登记是采用实质主义登记还是形式主义登记。在我国目前的土地登记立法中，规定了土地物权的设立、变更和废止必须进行登记，但对于不登记的没有相应的法律措施，即土地登记的法律效力不明确，应明确我国土地登记的法律效力，即土地权利变动不经登记不生效，以增强土地登记的公信力。

2、明确“户”的具体内涵

《土地管理法》规定农村宅基地实行“一户一宅”的原则，但对

“户”的具体内涵没有明确的界定。实践中，建议以户籍登记为依据，同一户籍登记的人数均属一户，另外对大龄青年和已婚青年等符合分户条件的应给与分户，按新的“户”来处理。建议出台相关法规文件对“户”的内涵予以明确，提高宅基地登记发证的可操作性。

3、应统一土地登记机关、土地登记标准和土地权属证书。

依据我国目前的登记体制，有多个部门正在进行着不动产登记。登记机关的不统一，造成了所进行的登记只具有行政管理性而没有物权公示性，必然会损害经济的发展和权利人的正当利益，而且在两个以上的登记机关的权利出现交叉重合时，还会造成物权变动的法律基础互相冲突，扰乱正常的法律秩序。土地权属证书的不统一，不但会加重权利人的经济负担和市场规范的矛盾，还加重了土地管理机关之间的争执。因而，在有关立法中统一土地登记机关，建立统一的土地登记标准和程序，核发统一格式的土地权属证书是十分必要的。