管治视野下的我国城市社会功能性结构

管治视野下的我国城市社会功能性结构张宝锋2012-11-17 17:04:04 来源：《甘肃社会科学》(兰州)2004年05期第168～171页【作者简介】张宝锋，中国人民大学社会学系02级博士（北京100872）；郑州轻工业学院法政系。

（河南郑州450000）【内容提要】社会功能性结构就是是由国家、市场、第三部门组成的供给结构与由公共产品、私人产品、半公共产品组成的需求结构的相互适应性关系。

管治视野下的城市社会功能性结构应是：有限政府生产有限公共产品；无为而治的市场生产全部私人产品和部分公共产品；强大的第三部门提供全部半公共产品和部分公共产品。

按照这一要求，完善我国城市社会功能性结构应合理划分政府系统内部的功能和边界，建立部分公共产品的市场供给体系，培育第三部门，保证公共产品、私人产品、半公共产品的有效供给。

【关键词】管治/社区/社会功能性结构一、管治的含义和本质全球管治协会在1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对管治作了如下界定：管治是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续的过程。

它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排（注：全球管治协会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第2～3页。

）。

与以控制和命令为主，国家配置资源的统治相比，管治具有三大特点：一是管治的主体多元化，可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是政治国家与公民社会、政府组织与非政府组织、公共机构与非公共机构之间的合作；管治虽然也需要权威，但这个权威不一定是政府；二是管治的权力运行方面是水平的、多元互动的，它通过利益相关者之间的合作、协商、建立战略伙伴关系、确定共同目标等方式对公共事务实施管理，它所拥有的管理机制主要不是政府的权威，而是合作网络的权威；三是管治的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，其目的是实现公共利益最大化。

管治的兴起是对过去作为绝对主义力量的国家和万能的市场协调各种社会事务失败的周期性反应。

20世纪60年代以后，随着后工业社会的来临和全球化进程的加快，西方资本主义的国家、市场、社会之间的关系发生了新的变化，出现了一系列新情况、新问题：跨国公司发展迅猛、生产方式变革、信息和通讯技术的进步、组织内部和组织之间、部门内部和部门之间、以及国家内部和国家之间的互动日益频繁，非正式组织的成长及其政治参与要求的强烈等。

面对这些问题，福利国家模式和自由市场模式都空前的失灵了！它说明单靠纯粹社会主义型的自上而下的国家计划或资本主义型的市场中介的无为而治是难以奏效的。

尤其是传统的自上而下的臃肿而无所不包的政府管理体系，已经无法适应急速变化的经济、社会、文化环境，国家对解决小问题则显得过大，对解决大问题则显得过小，一种寻求计划和市场结合、集权与分权结合、正式组织与非正式组织结合的新社会治理观在不断酝酿、磨合中逐渐形成。

就是在这一背景下，管治进入到大到国际关系小到社区等领域的。

二、管治视野下的城市社会功能性结构马克思主义的社会结构理论认为，社会结构包括利益性结构和功能性结构，利益性结构是指权力和资源在不同阶级、阶层、社会集团中的分配关系，功能性结构是人的需求结构和供给结构的相互适应性关系。

在此仅谈社会功能性结构。

需求与供给是矛盾的统一体。

它们的关系体现在：①需求和供给是双向互动的。

需求决定供给，供给满足需求，需求是目的，供给是手段；新的需求要求新的供给，新的供给产生新的需求，双方处于一种不间断的循环关系中。

②同其他事物一样，需求和供给是有结构的。

该结构具体表现为需求供给只有多样性、复杂性、动态性。

多样性是需求供给的差异性。

复杂性是需求供给产生与变化的非线性。

动态性是需求供给的无限性。

从产品结构看，居民需求结构具体表现为公共产品、私人产品、半公共产品的多重组合。

与此相适应，提供此类产品的供给结构也必然是国家、市场、第三部门的有机组合。

如果从居民需求结构与供给结构的相互关系看，所谓社会功能性结构就是指以国家、市场、第三部门三个子系统为构成要素以及它们之间相互影响、相互作用的关系总和。

1.有限政府生产有限公共产品有限政府就是有些公共产品由政府直接生产，有些公共产品由政府以合同方式委托营利组织或非营利组织生产。

由政府直接生产的公共产品包括政治生活、经济生活、社会生活所必需的行为规范即各种正式制度（宪法、法律、行政法规、政策）和非正式制度（宗教、道德、舆论、风俗）；使全体公民都受益的同质性产品（基础教育、基础科学研究、国防外交等）。

该类产品具有非排他性和非竞争性。

非排他性是指生产者不能阻止潜在的消费者使用某一物品，不论他是否付费。

非竞争性是指一个人能在不减少另一个人对同一物品消费量的条件下消费某物品。

这一共同消费、同时消费、成本由集体支付而不与消费者直接发生联系的特征决定了公民这一经济人会存在搭便车的心理和需求表露问题（隐藏真实需求的问题）。

因此该类公共产品必须依靠政治过程来决定应该生产多少以及每个使用者应该付多少税，而不是依靠市场机制。

在这个位置上国家是公民表达对公共产品的偏好和追求社会福利最大化的最有效机制。

运行于国家中的组织是政府，政府内部的协调机制是命令等机制。

由政府以合同方式委托营利组织或非营利组织生产的公共产品包括医疗卫生、社会保障、基础设施等。

这类产品由政府直接提供通常是没有效率的。

原因有三：一是成本高。

市场虽然在外部性和提供公共物品有其缺陷，但其对于成本收益的关切确是社会发展所必不可少的。

与市场活动刺激扩大生产和降低成本相反，非市场活动像规制、直接生产公共物品等的一个明显趋势是成本不断增加，常常出现额外成本，导致产出超出需要的水平或造成浪费。

其原因在于对生产者而言生产公共物品是一种和自己没有产权关系的公共活动，没有财产就没有责任。

二是内部性。

由于非市场组织缺乏向市场组织那样来自于消费者市场的指标，他们就需要发展自己组织内部的目标和标准，用以规制和评估机构运行与机构人员的行为。

因为动力来自内部，公共机构就容易具有私人的内在目标，此乃组织的内部性。

它规定并影响公共机构的实际运行，使组织偏向于内部成员收益最大化，并导致预算增加。

其原因在于政府机构的官僚成员都是自私自利的理性经济人。

三是分配不公并导致腐败。

市场虽容易带来收入或财富方面分配的不平等，但政府并不一定意味着平等。

政府的再分配活动的实质是取之于一些人使另一些人受益，这就给不公正和滥用职权提供了机会（注：参阅查尔斯·沃力夫：《市场或政府——权衡两种不完善的选择》，李宗泽译，中国发展出版社，1990年版，第59页。

）。

2.无为而治的市场生产私人产品和部分公共产品私人产品包括人们在各种市场（商品市场、劳动力市场、资本市场、技术信息市场等）中购买的所有商品和服务的组合。

该类产品具有竞争性和排他性。

竞争性是指一个人消费了某一物品其他人就不能同时再消费该物品；排他性是指生产者能够以较低成本阻止不付费的潜在的消费者得到某一物品。

市场是连接私人产品需求与供给的机制。

对于消费者来说，私人产品存在成本与受益的内部化，即自己付费、自己受益，因而在市场交易中，消费者会主动表达其需求偏好，选择合意的产品。

同时市场有助于生产者了解消费者的需求信息，更重要的是生产者可以明确界定谁是付费者而产生生产的动力。

市场是个人表达对私人产品偏好和实现个人福利最大化的最有效机制。

运行于市场中的组织是企业，企业的协调机制是价格竞争机制。

市场也是生产部分公共产品的有效机制。

这类公共产品主要是政府可以撒手不管、管又管不好的如清扫垃圾、城市环卫、职业培训等服务，医疗卫生、社会保障等福利产品，邮电通讯、交通水电等基础设施。

企业生产此类公共产品同其生产私人产品所面临的激励相同：优胜劣汰。

通过政府业务合同出租、竞争性投标等方式，把这类产品交由私营企业投资经营，既能降低成本，又能提高公共服务的质量。

对产出难于界定和难于强制履行合同必须由政府独自提供的公共产品，也应将市场引入政府内部，即在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构之间展开竞争，以顾客为导向，以提高公共服务的效率和质量。

3.强大的第三部门生产半公共产品和部分公共产品半公共产品，又称社区公共产品，包括社区安全、社区生态环境、社区医疗保健、社区文化体育、社区社会保障、社区公共设施、社区人际关系等。

该类产品具有部分排他性和部分竞争性。

部分排他性、部分竞争性是指在社区范围内该类产品具有公共产品的性质，超出这一范围该产品具有私人产品的性质。

具体说来，部分排他性、部分竞争性蕴含三个方面的内容：①社区性。

由于社区公共产品的受益范围有限，倾向于向其辖区居民提供普遍性产品的政府对这类公共物品往往缺乏投资的热情和动力。

②异质性。

不同社区内部结构的差异，造成多样化的社区公共产品的需求。

多样化的需求体现为居民对有形的社区公共产品如道路、草地和无形的社区公共产品如社区认同感、社区归属感的不同要求及其组合上。

③外部性。

所谓外部性就是指一个生产者（包括私人产品生产者和公共产品产者）的成本或收益未内部化，要么收益“外溢”给别人，要么成本“外溢”给别人；如果收益“外溢”给别人，这种外部效应就被称之为正外部效应（前人栽树，后人乘凉）；如果成本“外溢”给别人，这种外部效应就被称之为负外部效应（损人利己）（注：范登·韦尔瑟芬：《民主与福利经济学》，社科文献出版社，1999年版，第37页。

）。

以社区面临的负外部效应为例，社区可能面临多种负外部效应。

一是市场交易所带来的负外部效应，如临近市场的小区饱受嘈杂之扰；二是其他社区所带来的负外部效应，如一个社区建立了严密的安全防范机制，让小偷无法作案，就可能将小偷引入其他疏于防范的社区；三是社区内生的负外部效应，如部分居民乱丢垃圾、乱搭乱建、乱停乱放、随意掠夺楼道公共空间等。

半公共产品的多数人共同消费、同时消费以及成本支付与消费者缺乏某种直接联系而由集体支付的特性决定了它不可能通过市场来提供（市场失灵），而只能通过社区集体行动来提供。

半公共产品的社区性、多样性、外部性决定了它不可能由政府来提供（政府失灵），只能通过第三部门、居民的互动合作来提供。

第三部门是社区居民表达对半公共产品的偏好和实现社区集体福利最大化的有效机制。

运行于第三部门中的组织包括维护和传达居民利益的正式的社区组织、提供自助互助联谊的非正式的邻里组织以及提供专业性技术性服务的社会中介组织。

社区组织、邻里组织合成非政府组织，社会中介组织又称非营利组织。

前者主要服务于社区，后者则服务于社会。

第三部门的协调机制是合作方之间的协商谈判机制。