公共管理学原理讲义

2.2 公共组织的结构
• 2.2.1 管理层次和管理幅度
• 管理层次是指公共组织内部纵向划 分的等级数。
• 管理幅度是指一名上级管理者或一 个组织有效管理的下级人员或单位、 部门的数目。
• 管理层次与管理幅度在一定规模的组 织内成反比关系。
• 管理层次多、管理幅度小——尖形结 构
• 管理层次少、管理幅度大——扁形结 构
3.2.2 当代西方政府改革的主要内容及措 施
▪ 1.政府职能的优化 ▪ 2.公共服务的市场化、社会化 ▪ 3.分权 ▪ 4.引入现代化管理技术 ▪ 5.人力资源管理改革 ▪ 6.机构的重组
3.2.3 治理的新模式
▪ 休斯 ▪ 哈伯德 ▪ 费利耶——四种模式：
• 第四，公共管理学涉及大量的公 共行政学没有涉及的其他主题。
• 第五，公共管理学既是实证的又 是规范的。
• 第六，公共管理学更具现实性。
1.3.4 公共管理学的研究途径和 方法
• 1.研究途径
• 不同的研究途径或方法
• 2.研究方法
• （1）系统分析 • （2）比较分析 • （3）实验分析 • （4）案例分析
2.3 公共组织的过程和行为
• 2.3.1 组织权力及其运作
• 1.权力的来源
• 权力是一个组织中的个人或部门影响他 人以达到预期结果的能力。
• 权力的来源可分为纵向权力来源与横向 权力来源。
• 纵向权力体现了组织来源的特征，因而 权力来源因所处职位高低而不同。
• 高层管理者 中层领导 低层成员
• 2.权力的运行
• 其次，由于经济发展水平、政治 文化和历史传统等方面的差别， 各市场经济国家的政府公共管理 的模式（即政府干预的模式）也 是不同的。
几种政府公共管理模式
• （1）英美的市场主导模式 • （2）欧洲或莱茵模式 • （3）东亚的政府主导型模式
1.4.3 21世纪我国公共管理面临的 挑战
• 1.市场经济发展对我国政府管理 提出的挑战
2.3.2 组织冲突与协调
• 1.组织冲突 • 组织冲突指组织间行为的“不合
辙”。 • 可能因组织目标、过程、顾客、领
域等因素的不相适应而引发。 • （1）目标与顾客的冲突 • （2）功能与领域的冲突 • （3）目标间的冲突
• 2.组织协调 • （1）水平协调百度文库• （2）垂直协调
• 3.组织合作模型
▪ 2.民族国家的治理
▪ 特指在民族国家的范围内对政府主导的公共 物品供给过程的管理。
▪ 众多权威交叠共存构成了多中心的合作网络， 成为西方发达国家的治理结构。
▪ 合作网络的三种表现形式： ▪ （１）政府间合作网络 ▪ （２）政府项目执行网络 ▪ （３）公私合伙网络
▪ 3.社区治理
▪ 社区治理是对社区合作网络的管理。 ▪ 社区部门在提供公共服务方面有独特的优势。
分析的角度 分析的对象
政府管理的途径 公民社会的途径 合作网络的途径
政府部门与市场力 公民社会（第三部 多中心的公共行动
量的关系
门）与政治国家的 体系
关系
关系的特征 行为假设
政策方案
掌舵与划桨 理性的、自利的
自治与认同
相互依存
利他的、人道主义 具有反思理性的
的
“复杂人”
私有化；工商业的 授权社团和公民； 建构公共服务供给
• 2.横向结构
• 又称分部结构，反映的是同级行政 组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的关系。
• 按职能划分 • 按地区划分 • 按服务对象划分 • 按行业与产品类型划分
2.2.4 行政组织体制的基本类型
• 1.首长制与委员制 • 2.层级制与职能制 • 3.集权制与分全制 • 4.完整制与分离制
• 4.矩阵结构 以完成某项工作为核心，从有关部门抽 调人员组成临时机构来履行工作任务， 垂直领导与水平领导是并重的。
2.2.3 我国政府组织的结构
• 1.纵向结构 • 也称层次结构，反映了行政组织内
若干层次中特别是上下层次之间的 领导与服从关系。 • 宏观——中央和地方 • 微观——行政组织内部
1.4 市场经济与公共管理
• 1.4.1 公共管理的起源与演变
•
专业专职的公共管理或行政管理
活动是伴随着阶级和国家的产生而出
现的。
•
国家或政府的公共管理活动的
范围、内容和方式随社会经济的发展
而变化。
1.4.2 市场经济国家的政府管理 实践
• 首先，在市场经济发展的不同时期， 政府干预的范围、内容、力度和方式 是不同的。
• 公共物品是指具有消费的非竞争 性和非排他性、自然垄断性以及 收费困难等特征的物品。
• 公共物品
私人物品
• 公共物品一般由政府或其他公共 部门提供。
1.2 公共管理学范式的兴 起
• 1.2.1 对传统公共行政学范式的批评
• 1.2.2公共管理范式的出现
• 1.2.3公共管理范式“新”在何处
1.3 什么是公共管理 学
• 一是着眼于知识经济时代组织特征 及内部个体作用的变化
• 二是着眼于组织结构的变化 • 一是着眼于组织功能的变化
第 3 章 政府改革与治理
3.1 治理理论
▪ 20世纪90年代以来，“治理”与“善治”概 念日益成为公共管理的核心概念。
▪ 3.1.1治理理论的实践基础
3.1.2
治理理论的研究途径
管理手段
自我管理和自我服 的合作网络
务
分析的角度
政府管理的途径 公民社会的途径 合作网络的途径
政策过程的特征 运用市场机制执行 通过公共讨论发
政府的决策
展自己的政策
成功的标准
政策目标的实现 自组织的自由
通过信息、资源 和目标的互动共 同规划并执行政 策；共同学习
联合行动的实现
失败的原因
补救的措施
模糊的目标；缺乏 缺乏资源；沟通 资源；监控不力等 的阻塞；得不到
政治上的认可
缺乏集体行动的 动机；利益、目 标和策略上的冲 突
加强协调和监控 提高公民组织的 加强网络管理：
动员能力和管理 优化公共行动者
能力
互动的环境
▪ 治理就是对合作网络的管理，又可称网 络管理或网络治理，指的是为了实现与 增进公共利益，政府部门和非政府部门 等众多公共行动主体彼此合作，在相互 依存的环境中分享公共权力，共同管理 公共事务的过程。
转轨时期政府的公共管理面临着一系列 严峻的挑战：
• 首先来自建立与完善市场体制方面；
• 其次，政府必须进行公共管理或行政 管理体制的创新，推进行政-政治体 制改革；
• 再次，市场经济条件下政府公共管理 的好坏、质量的高低，在相当程度下 依赖于能否建立起一支高素质、廉洁 奉公的国家公务员队伍。
• 2.“入世”对我国政府管理提出 的挑战
3.1.3
网络治理的实践类型
▪ 按照网络涉及的对象和作用的范围，可分为：
▪ 1.全球治理
▪ 全球治理是对国际合作网络的管理。 ▪ 特点： ▪ （1）治理的主体是世界范围的公共行动者； ▪ （2）治理的客体是正在影响或有可能影响全人类
的跨国性问题；
▪ （3）治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和 管理全球公共事务的制度安排。
2.4.3 公共组织的变革与发 展
• 1.公共组织生命周期 • （1）产生（创业）阶段 • （2）集体化阶段 • （3）规范化阶段 • （4）精细阶段
• 2.组织变革过程
• 环节：1.对危机的感知；
•
2.变革方向的确定
•
3.变革
•
4.监督调整
• “政府再造论”——用企业化体制 来取代官僚制
• 3.组织变革趋势
1.3.3 公共管理学的学科特 征
• 第一，公共管理学把研究对象扩 大到其他政府机关（立法和司法 机关）和非营利组织或第三部门 甚至私人部门的公共的方面。
• 第二，公共管理学更具跨学科、 综合性的特点。
• 第三，公共管理学的研究焦点转 变为“外部取向”，重视项目、 结果与绩效的研究，使一些在传 统公共行政学中没有的或不被重 视的主题成为公共管理学的核心 主题。
• 1.3.1 对作为一个学科的公 共管理学的三种不同理解
• 一是将公共管理学等同于公共行政学 ；
• 二是把公共管理学当作公共行政学的 一个分支学科；
• 三是将公共管理学看做一种不同于传 统的公共行政学和政策分析的新途径 、新范式或新的学科框架。
1.3.2 公共管理学的研究对象
• 公共管理学是一门研究公共组织 （主要是政府）如何有效地提供 公共物品的学问。
• 3.公共选择理论与组织行为
• 公共选择理论假定组织中的个体是 “经济人”。
• “搭便车”问题
• 与利益是排他性的组织相比，具有 相容性利益的组织更有可能实现组 织集体目标。
2.4 公共组织环境
• 2.4.1公共组织的生态环境
• 2.4.2组织环境的基本构成因素
• 1.政治环境 • 2.经济环境 • 3.文化环境 • 4.技术环境
▪ 英国——新公共管理运动的发源地之一 ▪ 美国——现代管理科学的摇篮 ▪ 新西兰、澳大利亚 ▪ 欧洲大陆各国
▪ 2.西方各国政府改革的背景和原因
▪ 首先，经济和政治因素起了决定的作用； ▪ 其次，经济全球化的出现是一个推动力； ▪ 再次，新技术革命尤其是信息革命是催化剂；
▪ 最后，传统的官僚体制的失效和商业管理模 式的示范性影响是另一个动因。
• 主要特征：实行小团体控制；发展 具有高参与性质的组织文化；竞争 以时间为基础，是效率的竞争；成 立自我管理团队等。
2.3.3 个体行为与组织行为
• 1.X理论与Y理论 • X理论——“关于指挥与控制的传
统观念” • Y理论——表明个人目标可以与组
织目标达成一致
• 2.公共行政人员行为 • “成人发展模型” • “文化行为模型” • “政治行为模型”
• 第一，公共管理与私人管理的使命不同。 • 第二，与私人管理相比，公共管理的的效
率意识不强。
• 第三，与私人管理相比，公共部门尤其是 政府更强调责任。
• 第四，公共组织尤其是政府中的人事管理 系统比私人组织中的人事管理系统要复杂 和严格得多。
• 第五，公共管理有明显的政治性或公共性 。
1.1.3 公共物品概念
2.2.2 公共组织的一般结构形式
• 科层组织是现代组织结构的主导形 式。
• 1.直线结构 • 特点：单一垂直领导，结构简单，
领导隶属关系明确，每一层级的个 人或组织只有一个直接领导。
• 2.职能结构 相关部门在水平方向依职能不同进 行分工，再分别对下级部门实施领 导。
• 3.直线—职能结构 各级部门间既有垂直领导关系又有 水平领导关系。
• 权力可划分为自上而下的权力、自 下而上的权力和横向权力。
• 自上而下的权力运行的目的是控制 下属。
• 自下而上的权力运行的目的是控制 上级。
• 横向权力运行的目的是控制处在左 右的同级成员或部门。
• 3.组织授权 • 组织授权包括外部授权和内部授权。 • 外部授权指组织间的授权。
• 内部授权指上级把权力委派给下属， 让下属更加自主地完成任务。
▪ 在很多情况下，社区治理是政府部门主动建 构的结果。
▪ 公共服务的社区化是一股世界性的潮流。
3.1.4 网络治理的多重困境
▪ 1.可治理问题 ▪ 2.合法性问题 ▪ 3.有效性问题 ▪ 4.责任性问题
3.2
当代西方政府改革
▪ 3.2.1 当代西方政府改革的浪潮
▪ 1.西方各国政府改革的概况及特点
2.1.2 公共组织的构成要素
• 1.组织人员 分
• 2.组织目标 度
• 3.职能范围 识
• 4.机构设置 计
• 5.职位设置 件
7.权责划 8.规章制 9.团体意 10.组织设 11.支持硬
2.1.3 公共组织的类型
• 1.财务—会计标准分类 • 2.公共权力标准分类 • 3.权威与等级结构标准分类
公共管理学原理讲义
2021年7月10日星期六
第 1 章 绪论： 公共管理（学）的视野
1.1 公共管理及其相关概念
• 1.1.1 公共管理及公共行政 的概念
• 公共行政是指政府特别是执行机 关为公众提供服务的活动。
• 公共管理是公共组织提供公共物 品和服务的活动。
•1.1.2 公共管理与私人管理的区别
• （1） “入世”对政府管理方式的冲 击；
• （2） “入世”对政府管理的法制化 提出了相当高的要求；
• （3） “入世”对公务员的素质与能 力提出了更高的要求。
第 2 章 公共组织理论
2.1 公共组织概述
• 2.1.1公共组织的定义
• 组织是指一定的社会环境中，人们通过 相互交往而形成的具有共同心理意识， 并为实现某一特定目标而按一定方式联 合起来的有机整体。 公共组织就是以管理社会事务、协调社 会公共利益关系为目的的组织，它即包 括政府组织，也包括第三部门组织。 狭义的公共组织指的就是国家机关组织。