大规模城市开发的有效控制_法国的实践及对我国控制性详细规划的借鉴

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２０１０年第１０期　第２６
卷
□　陈婷婷，赵守谅
１引言：面向有差别化的控制性详细
规划
作为一个新生事物和“舶来品”，自２０世纪８０年代末诞生以来，控制性详细规划（以下简称“控规”）就无时不面临着挑战、质疑和非议。

经过规划工作者不断地反思、改革和创新，控规在我国的城市开发和建设中发挥了重要的作用。

２００８年出台的《城乡规划法》更明示了控规的“法定性”，将控规的权威性和重要性提到了前所未有的高度。

与此同时，地位的提升也对控规自身的编制与实施机制提出了新的挑战。

当前控规中存在的一个突出问题是无差别化的编制与实施体系，各城市及面向各种开发类型的控规，从控制内容、编制方法到实施机制都大同小异，没有体现区别对待、因地制宜的原则。

事实上，城市的情况千差万别，不同的城市在规模、性质、经济发达程度、开发建设速度等方面均不相同，城市开发的类型也有
大规模城市开发的有效控制
—法国的实践及对我国控制性详细规划的借鉴
［摘　要］当前我国控制性详细规划存在的一个突出问题是编制与实施体系没有体现区别对待、因地制宜的原则，各城市、面向各种开发类型的控制性详细规划从控制内容、编制方法到实施机制都大同小异，使得开发控制的有效性受到挑战，这在大规模城市开发中表现得尤为明显。

借鉴法国的实践经验，控制性详细规划的编制与实施机制应遵循区别对待的原则，注意平衡规划的刚性与弹性、完善开发模式、增强对城市空间形态的控制与引导，以实现对大规模城市开发的有效控制和引导。

［关键词］控制性详细规划；大规模城市开发；开发控制
［文章编号］１００６－００２２（２０１０）１０－０１１９－０５　［中图分类号］ＴＵ９８１　［文献标识码］Ｂ
Large Scale Urban Development Controls: French Practices/Chen Tingting, Zhao Shouliang
[Abstract] The major problem in regulatory planning is the lack of differentiation for various areas. French planning practice shows that the compilation and implementation of regulatory plans should define different areas, balance rigid and flexible control measures, and stress the guidance of urban spatial development. This is an effective way to control large scale urban development.
[Key words] Regulatory planning, Large scale urban development, Planning control
所不同，如政府主导的大规模城市开发、一般性商业开发等。

控规不体现这些差别，就不可能实现有效的控制。

我国正处于城市化和经济增长的快速发展期，众多的大规模城市开发项目不断涌现。

而在可以预见的将来，这种现象也仍将持续。

大规模城市开发对城市经济发展、城市形态、城市面貌和环境都有着决定性的影响。

因此，本文以大规模城市开发为研究对象，探讨控规的改进方向。

２当前大规模城市开发中控制性详细
规划存在的不足
大规模城市开发具有的资金投入巨大、项目实施周期漫长、牵涉多方利益主体等特点，使其开发背景和过程都较为复杂。

因而，作为建设开发直接依据的控规，其面临的挑战也更为艰巨。

由于现有规划体系不能很好地适应开发
的要求，使得开发控制的有效性受到挑战。

应当指出，这些问题在其他类型的城市开发中也同样存在，但在大规模城市开发中体现得尤为明显。

２．１控制内容的确定性与开发过程的不确定性
划分地块、确定用地性质，以及容积率、建筑密度、高度等指标的确定，构成了现行控规编制的主体内容。

通过确定这些规划要素，最大程度地实现了规划编制的速成和规划管理操作的简易性，因而也缩短了决策、规划、土地批租和项目建设的周期，提高了城市建设和房地产开发的效率［１］。

可以认为，这种确定性是当前控规的核心属性之一。

然而，这种确定性与实际开发过程存在着矛盾，这种矛盾在大规模城市开发中体现得尤为明显。

由于建设规模巨大，所需的时间周期长，大的经济气候变化、政府主管领导的换届、项目资金来源的变动等因素都会为开发过程带来极大的变数。

而且，大规模城市开发常常面临多元化的开发主体，各开发商的心态、利益诉求各有不同，他们往往不认可已编制好的控规。

对于很多城市来说，开发建设的速度取决于招商引资的力度，招商引资额本身也是地方政府的考核指标。

因此，在市场和行政的双重干预下，规划的调整、指标的突破时常发生。

为保证规划的权威性和严肃性，《城乡规划法》明确规定了批准后的规划不得擅自和随意更改，并详细规定了规划修改的条件、内容、程序和权限，这样的规定对制约外部力量冲击城市规划无疑是有利的。

但是，如果规划编制的理念、方法不改进，矛盾就依然存在，新的规定实际上只是把以往规划调整时的矛盾集中到了规划审批上。

当前很多城市已经出现了这样的悖论：一边说控规的立法很重要，一边又不敢批控规［２］。

这样的悖论说明，调整控规编制的理念和内容来适应城市开发的不确定性，已经迫在眉睫。

２．２规划主体的一元化与利益
主体的多元化
现行的规划编制收费、支付、运
营机制，造成了规划设计单位以产值、
利润为首要目标的现状。

控规的审批
权在政府部门，而编制费用的支付者
也是地方政府。

这就在事实上造成了
规划编制、审批、管理体系的封闭性
和规划主体的一元化。

规划管理部门
通常关心的是技术合理性和空间美观
性，规划设计单位便投其所好，在总
结摸索出管理部门的“口味”以后，把
精力放在编制符合要求的指标上，而
这些指标常常也是大家心照不宣拍脑
袋的结果［３］。

至于编出的规划能不能
实施，是不是符合各利益主体的意愿
则很少被列入考虑范围之内。

在大规模城市开发中，不可避免
地面临着利益主体多元化的问题。

政
府、开发商、原有居民和其他可能受
影响的公众共同构成了复杂的利益主
体，他们的利益诉求不同，对开发前
景的期望不同，对规划的评价和认可
程度必然有差别。

由于现有规划体系
无法提供各利益主体充分沟通、协商
与谈判的平台，由一元化主体编制及
审批的控规显然无法适应多元化利益
主体的要求。

需要特别指出的是，在
这样的情形下，由于政府和市场的双
重强势，缺乏制度化利益诉求渠道的
公众常常处于弱势的地位，规划的公
平性与公共利益难以得到有效保障。

２．３现有指标体系不足以有效
控制和引导城市空间形态发展
《城乡规划法》明确规定了城乡规
划主管部门必须依据控规确定国有土
地划拨和出让的规划设计条件，此外
还规定了“修建性详细规划应当符合
控制性详细规划”。

因为城市设计在我
国目前的规划体系中并没有法定地
位，所以控规在事实上成为了控制和
引导城市空间形态发展、塑造城市面
貌的直接法定依据。

但是，控规编制中普遍存在城市
设计理念薄弱和手段欠缺的问题。

由
于在编制过程中更关注的是二维的用
地性质和用地强度，对三维空间的考
虑较少，因此在城市特色塑造方面缺
少有效的引导和控制手段［４］。

容积率、
建筑密度、建筑高度和绿地率等指标
的确定基本无法有效地控制该地区的
空间形态，因为同一套控制指标组合
往往可以对应多种城市空间形态［５］。

此外，控规中多数指标针对的是城市
建设总量的开发控制，而缺乏对空间
环境质量的控制。

事实上，城市空间
环境质量绝不仅仅取决于实体建筑本
身，建筑的组合方式、公共空间的规
划、街区界面的协调都会对其产生决
定性影响，而现有控规编制体系显然
缺乏这些方面的内容。

大规模城市开
发会在很大程度上影响城市面貌，如
何塑造城市特色、营造高质量的空间
环境，是控规无法回避的挑战。

３法国大规模城市开发的成功
实践及经验借鉴
法国的城市规划有着悠久的历史
和令人瞩目的成就。

进入２１世纪以来，
为适应新的历史条件，法国城市规划
政策也进行了一系列大幅度的调整，
开发控制体系的改革就是其中之一。

３．１从ＰＯＳ（土地利用规划）到ＰＬＵ
（地方发展规划）：法国开发控制
理念的变革
２０世纪７０年代以来，法国一直以
ＰＯＳ（Ｐｌａｎ　ｄ’Ｏｃｃｕｐａｔｉｏｎ　ｄｅｓ　Ｓｏｌｓ，
土地利用规划）作为开发控制的法定
依据，其在一定程度上和我国控规具
有类似的性质和地位。

土地利用规划
主要是根据区划（Ｚｏｎｉｎｇ）的原理，详
细、明确地规定各地块的性质和开发
指标，以规范土地利用及开发的行为，
是申请土地利用许可的重要依据。

主
要的规划成果包括研究报告、土地规
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划图、法规说明等［６］。

虽然土地利用规划在这一时期的开发控制中起到了重要作用，但也出现了一系列的问题。

很多问题和我国有类似之处，例如：规划部门（在法国是装备局）出于行政任务的需要，在短期内编制了大量的土地利用规划，编制质量和可实施性都存在不足；具有土地利用规划审批权的地方政府从经济发展的眼前利益出发，为吸引投资商而频繁修改规划，从而影响城市的长远利益；土地利用规划与社会住宅发展计划、城市交通规划等其他部门规划缺乏协调等［７］。

出于对这些问题的反思，２０００年法国对城市规划做出了重要的调整：以ＰＬＵ（Ｐｌａｎｓ　Ｌｏｃａｕｘ　ｄ’Ｕｒｂａｎｉｓｍｅ，地方发展规划）取代原有的ＰＯＳ，来指导城市层面的土地开发。

地方发展规划不再仅仅充当规划管理的控制性文件，还要提供地方发展的战略性方案，并与其他部门规划相协调。

地方发展规划不再遵循“区划”的理念，而用“方案”（Ｐｒｏｇｒａｍｍｅ）的概念取而代之：规划中不再进行土地细分，也不再编制容积率等抽象指标（但会根据方案确定各地块总的建设量），而是根据综合规划确定用地性质和具体的建筑控制要求，强调以多方合作及公共参与为手段的交流性规划方法［８］。

３．２法国大规模城市开发的成功实践：巴黎左岸工程
法国的巴黎左岸工程（Ｐａｒｉｓ　ＲｉｖｅＧａｕｃｈｅ）始于１９９１年，开发周期为２５年。

无论从开发规模、所处区位和所要达到的战略目标上看，该项目都是法国首屈一指的大规模城市开发项目。

工程总用地面积为１３０　ｈｍ２，预计到２０１５年将完成２２０万平方米的建筑开发。

截至２００９年，巴黎左岸工程的财政投入一共是３５亿欧元。

到２０１５年预计财政将一共投入４８亿欧元。

项目用地位于巴黎市区东部、塞纳河左岸，离巴黎市中心不到３　ｋｍ，原本是铁路及工业用地。

巴黎的总体情况是东部发展水平远远落后于西
部，城市发展极不平衡。

在巴黎左岸，
由于一个火车站和大量铁路的存在造
成了市区与塞纳河及东岸地区的割
裂。

在城市整体层面，由于欧洲高速
铁路网络大大缩短了时空距离，增强
了人与货物的机动性，从而强化了城
市之间的竞争［９］。

巴黎的经济发展面
临着伦敦、米兰、法兰克福等城市的
强力挑战。

因此，在１９９１年项目启动时，巴
黎市政府为项目开发设定了五大目
标：在巴黎东部增加就业机会，以平
衡城市发展；通过架空平台（城市阳
台）覆盖铁路线来增强巴黎市区与塞
纳河滨水地区的联系；通过在该地区
发展服务型产业，促进巴黎的经济发
展，增强城市竞争力；增强城市多样
性，将左岸地区建成包含办公、商业、
居住及文化功能的综合性城区；体现
可持续发展的原则。

到目前为止，巴黎左岸工程至少
在以下方面取得了显著的成功：实现
了项目投入与产出的财政平衡；建成
了新的办公区，提供了６万个就业岗
位；建成了５　０００套住宅和１　０００套
学生宿舍，并配备了完善的商业和公
共服务设施；建成了包括法国国家图
书馆和巴黎第七大学在内的重要文化
设施；通过法兰西大道等架空平台的
建设，成功缝合了铁路线带来的城市
断裂带；在与巴黎老城区取得协调统
一的基础上，形成了风格明快、界面
优美的城市街区，并成功凝聚了人气，
获得了公众的认可，成为巴黎独具魅
力的城市新区。

３．３经验借鉴：如何实现有效
控制？
大规模城市开发的成功与否取决
于很多因素，有效的开发控制体系（包
括规划的编制与实施机制）是其中的
决定性因素之一。

（１）ＰＬＵ：开放和弹性的规划框
架。

巴黎左岸工程用ＰＬＵ作为项目的
控制框架。

一方面，ＰＬＵ对开发过程
设定了一个大的框架，但仍然为项目
的发展保留了足够的自由度和弹性；
另一方面，ＰＬＵ的功能远远超过一个
控制性的框架，它还提供了一个在经
济、社会、文化等方面的社区发展目
标和日程表。

ＰＬＵ的弹性至关重要，并
没有提出一个僵化、死板的规划，因
为这对一个超过１００　ｈｍ２范围、在超
过１／４个世纪的时间才能实现的地区
开发过程来说毫无意义。

相反，ＰＬＵ提
供了一个清晰而有弹性的结构图，包
括道路、公共空间、幼儿园和学校等
设施的布局建议（图１）。

在政府部门
提供的指导原则的基础上，ＰＬＵ可以
随着时间的变化而调整，以适应不断
变化的生活方式、经济大环境及法律
和规章的调整。

一个关于ＰＬＵ弹性的很好的例子
是巴黎左岸工程中大学设施面积的变
化。

１９９１年曾制订了关于该项目的第
一份控制性文件，将大学设施的面积
设定为７０　０００　ｍ２。

而到了２００６年，
根据实际需求的变化，修改后的ＰＬＵ
将这个面积确定为当初的三倍多。

由
于巴黎左岸工程中总的地区建筑密度
是不可变更的，大学设施面积的巨大
变化就需要管理和控制性文件的弹性
来处理，经过相关各方的谈判与妥协，
最终大学设施得以按照新的ＰＬＵ建设
实施，并获得了各方的认可。

（２）合同化的开发模式。

巴黎市政
府确定开发的指导性原则，但并不对
具体细节负责。

因此，市政府和ＳＥＭＡＰＡ
（巴黎混合经济管理公司）在１９９１年
签订了一份《公共开发协议》，期限为
２５年（直到巴黎左岸项目完成为止）。

ＳＥＭＡＰＡ是一个企业，巴黎市政府在其
中占有大部分股份。

ＳＥＭＡＰＡ的主席由
巴黎市政府的一位民选官员来担任。

在ＳＥＭＡＰＡ中，巴黎市政府主要和以下
各方来合作：①ＳＮＣＦ（国家铁路公司），
拥有ＳＥＭＡＰＡ所需的８０％的土地；②
法国政府和巴黎大区政府；③公共住
宅的建造和管理组织，负责帮助那些
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２０１０年第１０期　第２６卷
在开发过程中被拆迁的人。

项目的领导权在政府，ＳＥＭＡＰＡ主要负责整合参与项目的各方，保证项目的顺利进行。

ＳＥＭＡＰＡ的组成人员包括建筑师、工程师、法律专家、会计师、审计员和官员，它的授权包括：获得土地；进行城市、景观和建筑研究；进行基础设施建设；出让具体建筑；操作整个项目；保证该地区居民参与到项目规划的进程中来。

在这样一种合同化的开发模式中，各利益主体均能分享开发所带来的好处，加上ＳＥＭＡＰＡ强有力的组织和协调能力，保证了开发过程的顺利实施。

（３）协调建筑师制度与规划指导
手册：形成良好空间形态的关键。

协
调建筑师是法国规划控制体系中非常
重要的一个角色，由竞标来确定，通
常选出的都是很有实力和名望的建筑
师。

协调建筑师要在ＰＬＵ原则的指导
下，对地区的空间组织做出具体安排。

巴黎左岸工程安排了１０名协调建筑
师，每位建筑师负责一个指定的地区。

这个选择主要基于以下考量：巴黎左
岸作为首都的重要部分，应避免一种
过于单调的形式和风貌；要赋予不同
的区块以不同的个性，每个区块都围
绕一个地标来组织。

图２和图３就代
表了两种不同风格的街区，分别由两
位不同的协调建筑师负责。

协调建筑师不对具体的建筑负责，
而主要负责地区的空间组织，包括：公
共和私人空间的分配；对每个建设项目
的书面规定；与ＳＥＭＡＰＡ配合，保证地
区的多样性。

尽管协调建筑师不直接对
建筑设计负责，但事实上扮演了地区项
目经理和公共空间、道路设计者的双重
角色，因此其必须制定城市规划、建筑
和景观方面的书面规定，即Ｌｅ　Ｃａｈｉｅｒ
Ｄｅ　Ｃｈａｒｇｅ（规划指导手册）（图４）。

该
地区所有的开发商都必须遵守这些规
定，否则便无法赢得竞标（所有建设项
目均由ＳＥＭＡＰＡ组织竞标）和获得建设
许可证。

一旦这些规定被确定下来，协
调建筑师需要与具体项目建筑师之间
建立一个沟通系统。

ＳＥＭＡＰＡ鼓励这种
沟通，以避免因协调建筑师的规定过于
死板而限制具体项目建筑师的发挥。

这
些指导规定能明显地从已建成的城市
景观中体现出来，如在不同的区块之间
以及区块内部，都体现了对比和变化的
原则，由此在各区块中形成了一系列不
同的街区特色。

事实证明，这些规定并
没有影响具体建筑师的发挥，单体建筑
依然具有自身的个性。

图１　２００３年版的ＰＬＵ结构图
图２　新奥斯曼风格的封闭式街区图３　开放式街区
122
４对控制性详细规划改进方向的探讨
中法两国的国情存在着巨大差异，两国的规划体系也有本质不同。

在法国当地被证明是有效的、合理的做法，也往往难以直接照搬套用到我国的实践中。

即便如此，法国在有效控制大规模城市开发中的成功经验，仍然可以为我国控规的改进提供一些启示。

４．１平衡规划的刚性与弹性
规划的确定性与开发过程的不确定性永远是一对矛盾，一个好的规划应该有足够的刚性来保证开发管理的确定性，同时又要有一定的弹性来适应开发过程的不确定性。

对大规模的城市开发来说，由于上文所分析的原因，控规的弹性尤为重要。

因此，应采取区别对待的原则，谨慎确定规划中的刚性内容。

例如，对公益性用地，应强化其土地使用性质的“刚性”；对经营性用地，应侧重于控制其开发强度的“刚性”；对各类脆弱资源的保护和关键基础设施的合理布局，应增强其“刚性”［１０］。

在这些由刚性要素组成的规划结构下，则要为适应开发过程的各种变数，留下足够的空间。

４．２进一步完善开发模式
从本质上说，控规的核心目标应该包括两个层面：对城市开发经济利益的控制（与分配）和对城市空间形态的控制（与引导）。

西方国家的开发控制实践证明，只有在充分尊重经济利益并进行深入分析的前提下，才可能实现开发控制的有效性［１１］。

由此看来，对经济利益的合理控制（与分配）是实现空间形态有效控制（与引导）的前提。

因此，一个多元利益主体共同参与、充分沟通的开发模式对大规模城市开发的有效控制是极为重要的。

各主体都要有制度化的利益诉求渠道，然后由规划部门把沟通、博弈后的利益诉求体现到规划编制工作当
中。

只有这样，才能从根本上保证规
划的合理性与可实施性，从而维护控
规的法定性与权威性。

４．３增强对城市空间形态的控制
与引导
在当前城市设计不具备法律地位
的情况下，控规必须增强对城市空间
形态的控制与引导，以期塑造有特色
的城市面貌，营造高质量的公共空间
环境。

为此，有必要在控规中引入城
市设计的手段与方法，并用开发管理
制度保证城市设计理念的实现。

我国
的城市设计编制工作已有了多年的实
践，在编制内容、设计理念和方法上
与发达国家并无本质的不同，区别在
于我国尚未形成有效的开发管理制
度。

法国的协调建筑师制度是一个很
成功的经验，因为要形成有魅力的城
市环境、有特色的城市面貌和宜人的
公共空间，是一个很复杂的系统工程，
这些目标绝不会因为有了一个城市设
计文本就能自动实现，其中牵涉到与
各单体建筑设计师的协调、沟通与谈
判（当然免不了涉及到各开发商的自
身利益），同时又要保证单体建筑师
的创造性。

在我国的现实条件下，从
各地方规划院、建筑院培养这方面的
人才（或可称为“街区规划师”），尝试
建立类似的制度，也许是一个可以努
力的方向。

（所有图片均来自ＳＥＭＡＰＡ，感谢ＳＥＭＡＰＡ
执行主管Ｇｉｌｌｅｓ　ｄｅ　Ｍｏｎｔ－Ｍａｒｉｎ先生的大
力帮助。

）
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７９．
［作者简介］
陈婷婷，华中科技大学建筑与城市规划学院、
法国建筑・城市・环境（ＬＡＶＵＥ）研究所、巴黎
第十大学联合培养博士生。

赵守谅，同济大学建筑与城市规划学院、巴
黎城市规划学院（ＩＵＰ）联合培养博士生。

［收稿日期］２０１０－０８－０
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２０１０年第１０期　第２６卷。