五个关键词透视农垦改革重点_对湖北农垦改革的思考

23经济研究【作者简介】陈学军（1970— ），男，本科，湖北农垦经济研究中心主任、湖北农垦经济研究会秘书长，研究方向：农垦经济管理。

五个关键词透视农垦改革重点陈学军（湖北农垦经济研究中心）—对湖北农垦改革的思考【摘要】 2015年中央一号文件首次将农垦改革纳入全面深化农村改革的重点内容。

这是24年来，中央再次以国家政策层面对农垦改革做出全面部署，将农垦改革上升为国家战略。

对于湖北农垦而言，改革不可能走回头路，应当按照中央对农垦的改革要求，结合实际情况，分类指导、主流引导，做到理论上讲得通、实践上行得通、思想上想得通，积极稳妥推进农垦改革。

以下笔者就农垦改革五个方面提出个人看法，以便从事农垦工作的同志参考指正。

【关键词】 农垦改革；湖北农垦；思考文件明确提出了“农场企业化、垦区集团化、股权多元化”的改革方向以及“创新行业指导管理体制，企业市场化经营体制，农场经营管理体制，明晰农垦国有资产权属关系，建立符合农垦特点的国有资产监管体制”四个体制创新的改革内容。

全国农垦体制不尽相同，情况千差万别，文件不可能针对每一个垦区提出具体意见，只能兼顾多方提出农垦改革的主要原则和主导方向。

一、破题—社企分离，按现代企业制度的要求建立企业主体国有农场是农业企业，这一点毋庸置疑，但是湖北国有农场没有按照企业的模式运行。

上一轮湖北国有农场综合改革，大部分农场实行管理区（办事处、乡镇）、农场一套班子、两块牌子管理模式，管理区负责行使农场社会管理职能，农场则按企业运作，在制度设计上并没有缺陷，但从实际运行情况看，湖北国有农场企业市场主体地位弱化，行政化趋势越来越明显。

1.原因分析。

造成这一问题的原因是多方面的，一方面计划经济时期农场办的企业大都关停并转，另一方面地方政府对农场办企业心存疑虑，认为按照县域经济的发展办法更加稳妥，而且农场内部也没有建立起企业运行的管理机制，缺乏内在的积极性。

但核心问题是社会职能剥离不彻底。

上一轮改革后，财政转移支付不足以承担农场办社会职能，地方政府采取“不予不取”的方针，缺口部分则由农场负担。

一旦农场真正成为企业，其权益受《企业法》保护，社会职能缺口将由地方政府来承担，地方政府是不愿意也没有能力接受的。

2.解决办法。

农场企业化是深化湖北农垦改革的基础性问题，否则其他改革无从谈起，而农场企业化的核心问题在于如何解决社会职能缺口问题，即社会职能到底谁来办的问题。

根据湖北目前的情况，可采取三个“一点”的办法来解决：一是财政转移支付增加一点。

目前的转移支付依然是2004年的标准，随着物价指数和工资水平的提高，也应相应提高财政转移支付标准；二是地方政府负担一点。

农场属地管理，地方政府为农场区域提供基础公共服务是职责所在；三是农场上交一点。

国家无偿划拨一块资源给农场经营，基本上没有什么税收，农场上交部分管理费，回报社会是企业的义务。

3.具体措施。

在彻底解决农场社会职能由谁来农场经济管理 （2015/12）Farm Economic Management办的问题后，应坚持以公司制为主要方向的改革，按照现代企业制度要求，建立健全公司化市场运作体制，由地方政府授权经营农场全部国有资产与土地资源管理事项。

湖北垦区大部分农场基本上以农业为主，国有骨干企业少，可改组成为国有资产管理（投资）公司，同时在资源相对垄断领域成立如农业投资担保公司、城市投资建设公司或置业公司等分公司；规模较大，整体素质较好，主导产业突出的农场可整体改组成为实业公司；有国有骨干企业，实力较强的农场可改组成为企业集团公司；区域内农场之间，同类产业可通过股权分置组建实体性产业公司；对于少数已基本园区化，又没有多少资源的农场，也可以考虑撤销农场建制，改成农业合作社。

二、简政—政企合一，发挥政府派出机构的服务职能农场企业与一般企业不同，地区不能移动、以农业为基础、以土地为依托，是一个经济性、社会性、区域性一体的特殊企业，适合政府、企业两头都占的政策。

从我省实际看，政企完全分开不太现实，也不利于农场发展。

1.原因分析。

管理区（办事处）作为政府的派出机构，发挥承接公共财政、落实惠农政策的重要作用，职能不可缺失；管理区（办事处）作为农场区域社会事务的管理主体，把农场政企完全分离开来，可能会造成农场社会事务无人管的局面；此外，很多农场近年来招商引资征用了部分土地，土地利益转化为税收分成，而企业是没有收税功能的，只能通过政府派出机构建立的一级财政来实现税收返还，如果把农场政企分离，可能直接造成农场土地利益无法弥补的损失。

2.发展建议。

政企合一的管理模式比较符合湖北农垦实际，但我们应当认识到，管理区（办事处）作为政府派出机构最终是为农场企业服务的，因此，一是实践中应该分清主次，弱化农场的行政性，突出农场的企业性。

二是机构和人员必须精简高效，从而减少政府财政支出，为农场企业化提供有力保障。

三是是否采取一套班子、两块牌子的管理模式，要依实际情况，权衡利弊，因场施策，总的原则应该是人员身份明确，职责清晰。

为保证农场政企工作的协调稳定，可采取农场企业负责人工作到一定年龄后，转岗到管理区（办事处）担任一把手的管理办法。

三、土地—保值增值，国有农场改革发展的生命土地是国有农场经济发展最基本的生产资料，也是国有资产的重要组成部分，在当前城镇化高速发展的今天，农场国有土地蕴藏着巨大的预期经济价值。

利用好发挥好农垦土地资源优势意义重大，农垦土地改革应当注重以下四个方面内容：1.严格农场土地管理。

农场土地因其国有性质的特点，征地成本低于农村集体土地，征地程序少于农村集体土地。

因此必须建立国有农场土地监管机构，加强对国有农场土地规划管理，切实保护基本农田，严格国有农场土地审批和征用程序，规范土地补偿标准，规范变更土地用途，保护好农场土地。

2.维护农场土地合法权益。

准确把握农场土地确权登记的相关政策，有序推进国有农场土地登记造册，核发国有土地使用权，确认使用权。

只有依法登记，国有农场土地占有和使用权才会受到法律保护，才不会受到任何单位和个人的侵犯；确因建设需要征用国有农场土地的，应当变政府征地行为为垦地合作行为，即由政府提供用地指标，农场提供土地，共同投资建设，共同分配土地出让和税收收益。

或者对新增建设用地实行比例分配，由农场自主开发或利用。

3.赋予农场土地资产的权能。

认真研究国有农场土地资产管理办法，将国有农场农业土地资产纳入国有资产管理范围。

国有农场行政主管部门应与国土、国资和财政部门协调，委托专业机构对国有农场农业土地使用权进行评估，将经国土部门审核和国资部门备案的农业土地资产纳入国有资产账户管理。

经评估纳入国有资产管理的农业土地具有24经济研究担保抵押、转让租赁、作价入股等多种权能。

4.创新农场土地经营机制。

湖北省国有农场实行“两田制”经营机制，目的是为了兼顾农场和职工的共同利益。

实际运行中，经营田以职工身份的形式相对固定，同时受到承包价格上限的控制，不能按照市场价格发包，实际上是“两田制”下的“均田制”，这种经营机制不利于农场统一规划、集约经营，阻碍了农场现代农业发展。

针对这种情况，可采取土地股份制的经营模式，将职工责任田以股份的形式参与农场土地经营（农场根据实际情况可适当调增），按股份比例分配土地租赁、土地工商业开发等收益。

四、集团—联合重组，湖北农垦发展的最终走向集团化是农垦发展主流方向。

根据农垦层级不同，集团化可分为四个层次：国有农场企业集团、同一区域农场组建集团、全省国有农场组建集团和中国农垦成立全国性的农垦集团。

中央一号文件提出的垦区集团化，指的是在省级层面上，农垦要实现集团化发展。

湖北农垦属地管理的非集团化垦区，如何实现垦区集团化，像其他集团化垦区那样行政整合、整体划拨资产的办法不太可行，依据湖北农垦现状可以打破管理体制，以农场发展需要和共同的文化底蕴为基础，以资产资源为纽带，按照市场方法，整合垦区同类产业的优势资源打造全产业链集团。

目前，以种业为主导产业正在进行整合，成立了种业集团。

今后利用探索出来的经验，还可以对垦区畜牧水产、蔬菜瓜果、茶叶等优势特色产业进行全面整合，打造农垦产业集团。

在产业集团做到一定规模，特别是集团上市后，根据集团发展需要，通过并购重组借壳等投融资渠道，建立集团、农场母子公司的模式，最终实现垦区集团化。

五、行业管理—督导服务，发挥农垦主管部门的职能作用农场企业化后，应进一步加强对农场的管理，实行条块结合的管理模式—块块管理实行地方政府属地管理，条条管理实行农垦主管部门行业管理，以属地管理为主，行业管理为辅。

各级农垦主管部门应当发挥职能作用，参谋而不主谋，到位而不越位，充分发挥指导、协调、监管、服务的功能。

1.项目引导。

编制湖北农垦现代农业项目建设规划，加强项目申报验收等管理制度建设，通过规划引导，强化现代农业项目专项资金的杠杆作用，打造具有湖北农垦特色的现代农业产业体系。

2.政策服务。

广泛开展政策调研工作，帮助农场落实各项惠农政策。

结合发展的具体情况，积极争取有利于农场发展的特殊经济政策、产业政策。

3.协调服务。

协调省直相关部门，以及当地政府，加强和完善农场经济社会事务的管理和建设，为农场发展创造良好的环境。

4.平台服务。

搭建农场企业化、垦区集团化、股权多元化的产业整合平台，促进垦区农场的联营、联合和联盟，做大做强。

5.监督管理。

一是加强对国有农场土地审批程序的监管。

建设项目需使用国有农场土地的，必须符合土地利用总体规划和城市总体规划，事先征得农垦主管部门的同意，再依法定程序和审批权限予以报批，农垦主管部门应配合有关部门对土地补偿、土地用途、职工安置等工作进行监管。

二是加强对农场国有资产监管。

国有农场通过土地出让、合资经营、股份经营、委托经营、抵押担保等方式改变国有资源资产产权关系的，向当地国资部门依法评估和报批，并报农垦主管部门备案。

三是加强对农场干部使用的监管。

地方政府任命农场主要负责人应征求农垦主管部门意见，并报农垦主管部门备案。

（责任编辑：于晓蕾）25。