关于PPP项目风险与防范的失败案例总结

PPP工程风险与防范——国内外
失败案例总结
由于PPP模式下的工程普遍参与方众多、运营较为复杂，不确定性因素的存在使该类工程的风险难以完全躲避，在实际应用中会产生很多问题与障碍。

为了更好地躲避工程风险，经济研究员搜集国内外的一些出现问题甚至失败的PPP模式典型案例，对这些典型案例进展整理，从中总结分析探究工程问题的原因所在，并针对这些因素提出相应的对策建议。

国内外PPP案例情况
PPP工程设计范围广，多应用于市政建立、民生供应等领域，经济研究员选取了自20世纪80年代以来的17个典型案例，为了更好的分析工程风险，将选取的典型案例划分四类：道路PPP工程、供电PPP工程、供水PPP工程以及环保类工程，这四类工程根本涵盖了目前PPP工程实施的主流方面。

其根本情况如表1所示。

表 1国内外PPP失败案例根本情况
二、导致工程失败的主要风险
在对所选案例进展风险汇总分析之后，表2列出了国内外PPP工程失败的主要风险因素。

表 2国内外PPP失败案例的主要风险因素
从上表可以看出造成国内外PPP工程失败的主要风险有以下几点:
〔一〕收益缺乏风险
收益缺乏风险是指工程运营后的收益不能够收回投资或到达其预期收益而产生的风险。

从上表可看出，该风险多发于道路类PPP工程，此类PPP工程多靠车辆通行费获得收益，但是在运营中常常会出现预测失误，流量低于预期、竞争性工程增多等问题使工程收益低于预期水平，从而发生收益缺乏风险。

经济研究员以杭州湾跨海大桥工程为例，该工程由浙江
省政府和浙江民营企业合作，投资建立连接嘉兴与宁波的一座跨海大桥，该工程共17家民营企业参股，是国内第一个以地方民营企业为主体、投资超百亿的国家特大型交通根底设施工程，收费年限为30年。

杭州湾跨海大桥自2003年开场建立，2021年通车，造价多达200亿元。

通车以来，工程资金紧张，从?杭州湾跨海大桥工程可行性研究?来看，当时预测2021年大桥的车流量有望到达1867万辆，但2021年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上。

2021年全年，大桥的实际车流量增加到1252.44万辆，仍然不及报告预计的2021年通车当年车流量1415.2万辆。

以2021年数据为例，该桥年通行费收入仅为6.43亿元，通行费作为唯一的收入来源，以30年收费期限计算，该工程本金很可能无法收回，而且周边的嘉绍大桥、杭州湾第三跨海工程钱江通道等工程的建成通车会进一步分散大桥的车流量，使工程的现金流逐年递减。

工程面临较大的收益缺乏风险，可能导致工程的提前回收。

〔二〕收费变更风险
收费变更风险是指由PPP产品或效劳的收费价格制定不科学、收费调整机制不灵活、政策变更等原因引发的风险。

在公共产品的供应领域中发生较多，主要是由于此类工程与人民生活息息相关，公共产品性质为较低价格提供较多数量、较广受众的产品，但私营资本以盈利为目的，很难平衡政府与私营部门的利益，所以容易发生收费变更风险。

这里经济研究员以中华发电厂工程为例，1997年，由山东电力、山东国际信托、香港中华电力以及法国电力共同投资168亿元人民币成立了中华发电，由该公司向山东电力集团公司经营的山东电网销售电力。

该工程于1998年开场运营，装机规模300万kW，合作经营期为20年，期满后电厂资产全部归中方所有。

在工程谈判期间，中华发电与山东电网签署了?运营购电协议?，约定了每年的最低售电量为5500h，电价为0.41元/(kW·h)，以保障工程收益。

然而由于电力体制改革和市场需求变化，电价2002年由0.41元/(kW·h)调整至0.32元/(kW·h)，收费的调整，使工程收益锐减，从而无法满足工程正常运营的要求。

〔三〕政府风险
PPP工程的政府风险是由于政府换届、行政改革、政策变化等原因造成的PPP工程推进过程中受到的阻力或障碍，主要包括政府的信用风险、决策失误风险和政策变更风险。

政府信用风险是指政府不履行或违反合同约定的责任和义务而给工程带来直接或间接的危害。

由于工程参与方性质的特殊性，所有PPP类工程都会面对这一风险。

关于这一点，经济研究员以印度大博电厂工程为例，1995年，该工程与国营的马邦电力局(MSEB)签订了售电协议，并由印度中央政府对该协议提供反担保，且双方约定在售电协议不中止的情况下也可以启动这一担保程序。

20世纪末，由于印度经济形势下滑，马邦政府无力支付高额的电力费用，电费支付纠纷由此产生，同时，工程公司要求印度中央政府兑现反担保，却遭到了印度中央政府的拒绝，导致工程陷于停顿状态。

决策失误风险是指由于政府的决策程序不标准、缺乏PPP工程的运作经历和能力、前期准备缺乏和信息不对称等造成工程决策失误。

这一风险集中于对公共产品的供应领域，如表2可见的供水和供电PPP工程。

以廉江中法供水厂工程为例，该工程是廉江1997年的一项招商引资工程，由中法水务和廉江自来水公司投资1669万美元的塘山水厂进展生产，在双方签订的合约中规定，自来水公司每天须从塘山水厂购置6万t自来水，水价为1.15元/t，且塘山水厂建成投产后，廉江不得再建其他水厂。

1999年工程建成，但是经济研究员了解到，依据当时的市场情况，廉江每天用水量仅为3万t左右，与合同约定的6万t相差一倍，廉江自来水厂假设按合同约定量购置自来水，其利益便会受损。

为解决问题，廉江自来水厂与中法水务基于水厂造价、水量、水价、合同等问题在8年内进展了多达30余次谈判却仍然没有解决问题，这是政府在合同制定时决策不科学而引发的工程风险，最终工程以廉江市自来水公司出资4500万元收购塘山水厂而告终。

政策变更风险是指由于公布、修改、废除一些政策而导致工程的合法性、市场需求、产品与效劳收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而给工程的正常建立和运营带来损害，甚至直接导致工程中止或失败的风险。

发生这一风险的有上海大场水厂、北京第十水厂、长春汇津污水处理工程和杭州湾跨海大桥。

经济研究员在这里以长春汇津污水处理工程为例，该工程由长春市排水公司与香港汇津公司合资建立的汇津污水处理运营，合同期限为20年。

为更好地运营工程，2000年7月，
市政府制定了?长春汇津污水处理专营管理方法?，规定了工程的运营模式与各方参与者的权利与义务，其中说明了由排水公司向长春汇津公司支付污水处理费，这一文件是该工程运行的根底性文件。

2000年年底工程投产并正常运行，2003年2月，政府以该文件违反了国务院关于“固定回报〞的规定为由废止了?专营方法?，这项政策变更相当于摧毁了工程的运营根底，排水公司从2003年3月起停顿向长春汇津公司付费，使得汇津公司的累计损失达人民币9700万元。

为解决这一问题，汇津公司于2003年8月向长春市中院起诉长春市政府，而法院宣判废除?专营方法?属于依法行政，最终长春市政府将长春汇津污水处理工程回购，这是一个明显的因政策变更而导致工程回购的事件。

审批延误风险主要指由于政府原因对工程的审批程序过于复杂，花费时间过长或本钱过高，且批准之后，对工程的性质和规模进展必要的商业调整非常困难，给工程正常运作带来威胁的一种风险。

这种风险主要在道路及供水类PPP工程中较为明显，发生这一风险的有英法海峡隧道、泉州刺桐大桥、上海大场水厂及北京第十水厂工程。

经济研究员以英法海峡隧道为例，在工程建立期间，由于英法政府不断要求增加安保措施，使工程工期一延再延，且当工程完工时，又迟迟不发放欧洲隧道公司的营运许可证书，工程无法开场运营，加之工程前期本钱投入较大，使得工程的现金流量受到影响，且英法海峡隧道在之后的运营中出现了工程唯一性风险，进一步导致工程收益缺乏，最终工程公司破产，以2007年债务重组而告一段落。

〔四〕工程唯一性风险
工程唯一性是指其独特性，当政府或其他投资人在工程附近新建或改建其他工程，与工程形成实质性的商业竞争时，工程便丧失其独特性从而产生了工程唯一性风险。

工程唯一性风险一旦发生，便会使其预期收益减少，影响工程的正常运营。

工程唯一性风险在道路类PPP工程中发生得较为频繁，英法海峡隧道、加州91号快速路、杭州湾跨海大桥、泉州刺桐大桥工程和北京京通公路都出现了工程唯一性风险，并导致了市场收益缺乏。

经济研究员以美国加州91号快速路为例，1990年12月，加州政府与私营合作方(California Private Transportation Company，CPTC )签订了“加州91号快速路〞工程特许经营合同，
合同包含了一项非竞争性条款:政府承诺在2030年之前不在该工程1.5英里范围内新建、升级或者拓宽其他具有竞争性的道路，并规定工程建成之后CPTC将获得35年的运营权与收益权。

1995年12年，工程以1.3亿美金的造价建成并投入使用，但是在九十年代末，由于当地经济快速开展，交通流量剧增，政府迫于民众压力与媒体舆论，在1999年1月违约宣布新建车道以缓解交通压力，政府方违约使工程出现唯一性风险，最终政府于2002年以2.1亿美元回购了加州91号快速路。

〔五〕公众反对风险
公众反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起民众不满甚至反对工程建立而造成的风险。

多发生在与公众利益密切相关的工程中，尤其是环保工程。

例如天津市双港垃圾燃烧发电厂工程，该工程位于天津津南经济技术开发区东侧，由天津泰达环保建立运营，秉承环保理念，对垃圾进展再利用。

垃圾燃烧发电后，废渣用来制砖，余热可用于取暖，但是经济研究员发现，由于垃圾渗沥液渗漏发出难闻的异味，又因垃圾燃烧而产生的有致癌因素的二恶英气体给附近居民带来了恐慌，影响了人们的日常生活及学校的正常教学，因此投诉与群体事件不断，目前政府对该事件正在处理之中。

三、PPP工程风险原因分析
PPP工程的建立是全寿命周期的建立，环环相扣，任何一个环节的疏漏，建立过程中的突发意外因素、运营过程的预期偏差都会对工程带来风险。

对目前失败的PPP案例进展归类，经济研究员总结为以下三个方面原因
〔一〕工程建立周期长，运营模式复杂
PPP工程的采用多见于市政民生等根底设施建立，而此类工程的生命周期较长，建成后运营模式比拟复杂，使得工程容易受到较多的不确定因素的影响。

这些不确定因素可以分为宏观与微观两个层面，宏观层面是指与国家宏观环境相关的政治、经济、法律等方面的因素，微观的不确定性指与工程效益相关的投资、市场情况、本钱、收益等因素，在工程寿命期内，这些不确定因素广泛存在，很可能使工程运营的实际情况与预期效果产生偏差，从而导致工程面临着市场风险、政府风险、收益缺乏等各种潜在风险。

〔二〕风险分担与调节机制不灵活
风险分担是指将PPP工程中的各种风险要素以某种形式在工程参与者之间进展分配。

PPP工程中以政府和私营资本为主的参与方众多，工程持续时间长，无论政府还是私营资本都不愿独立承当风险，尤其PPP工程的薄利性使得私营部门对风险态度慎之又慎，而如政府承当较大风险又失去了PPP工程的意义。

所以PPP工程在合同制定时需要依据各方风险躲避和承当能力，设置灵活的风险分担与调节机制。

〔三〕PPP上位法不完善
PPP工程仍处於不断研究探索阶段，相关法律法规的制度不完善，缺乏国家层面的法律制度作为保护，仅有地方规章或其他标准性文件来支持，缺少对政府方违约的约束机制，政策变动较为频繁，经济研究人员认为，这无疑打击了私营资本的积极性，也使得各参与方增加额外政策风险，不利于PPP模式的开展。

四、对策建议
〔一〕搭建PPP工程统一管理平台，实施工程分类监管
由于PPP工程的周期长、不确定性高、运营复杂等特点，应搭建PPP工程的统一管理平台，对所有PPP工程按照工程性质、周期、所涉参与方进展分类管理，实现共性风险与特性风险别离。

引进人才队伍针对不同类工程有效的识别风险，躲避风险。

〔二〕设置风险分担及灵活变更机制
风险分担是否合理，关系PPP工程进展顺利与否。

应设置合理的风险分担与灵活调节机制，坚持“谁有能力谁承当，谁能控制谁承当〞的原那么，根据参与方性质与实力，制定相应风险分担职责，完善风险分担流程，提高风险预判能力。

对工程进程中存在的风险早发现，早解决。

〔三〕尽快完善相关法律法规制度
PPP工程在没有完整的法律法规支持下，推进将会相当缓慢，上位法的缺失使得PPP工程只能按照已有的政策去推进，而一旦出现政策变更，甚至出现法律变更，PPP工程将会陷入停滞甚至失败。

同时经济研究人员认为，私营部门在遭遇政府换届的情况也无所适从，政策的延续性存疑。

对于法律风险，应自上而下健全相关法律法规制度：首先，政府应尽早建立完善相关法律法规及规章制度，明确PPP工程流程与权责关系；其次制定政府责任追究制，定政府责任追究制度，对政府行为进展标准性约束，降低政府违约的概率，提高政府的责任意识，创造良好的投融资环境。

五、结语
PPP模式是政府进展城市根底建立的一项创新性的融资方式，参与方众多、工程的复杂性、运营风险的多样性都使得PPP模式在实际应用中面临较大问题。

因此，经济研究员认为需要健全法律法规，搭建统一管理平台，完善风险分担制度，提高风险识别技术，加强风险抵抗能力，积极促进PPP模式的开展，为我国城镇化进程增添持久动力。

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文章来源：元立方金服。