062.城中村土地粗放利用解析与集约化利用对策

城中村土地粗放利用解析与集约化利用对策
胡雪倩，谢亚，吴迪
摘要：改革开放以来，中国进入快速城市化时期，城市规模不断扩大，城市用地迅速扩展，大量农村被城市所包围，由于城乡二元管理体制的隔离，致使这些村庄未能真正融入城市。

随着经济发展的转型，城市建设由向外扩展转为内部更新，城中村尚未完全释放的土地价值，成为关注热点。

本文以实证研究基础，切入城中村的土地利用与更新问题。

首先，本文简单梳理了南京市区城中村的梳理、类型、改造等情况，分析了其空间分布特征。

其次，选取了红花村进行深入研究，从宏观区域对接—中观土地利用—微观个体生活三个层面对其土地利用情况进行剖析，说明了土地权属、土地利用、相关规划要求等情况，进一步挖掘到在这些情况下孕育而生的特殊土地经济依赖模式，并指出其潜在的社会问题。

最后，笔者试图从土地管理、土地利用和物质环境更新的角度提出集约化策略。

关键词：城中村，土地利用，粗放利用，集约化
1绪论
1.1研究背景及意义
1.1.1快速城市化导致“城中村”的出现
改革开放以来，中国进入快速城市化时期，城市规模不断
扩大，城市用地迅速扩展，越来越多处于城乡结合部的农村村
镇被纳入城市规划区范围内。

但由于土地所有制、户籍管理、
社会福利保障等多方面的城乡二元管理体制的阻碍，这些村庄
未能全面纳入到城市的统一规划和管理之中，在土地利用、经
济、环境等方面与城市建设发展水平有很大差距，保留了大量
的村庄特征，从而形成了“城中村”。

1.1.2经济转型对土地集约化利用的现实要求
当前，我国经济正处于由粗放型向集约型增长的转型时期，
但城市土地粗放利用阻碍了经济发展，给城市建设和社会经济
的发展造成了负面影响。

为改变城市土地粗放利用的现状，缓
和土地资源供需矛盾，推进城市化进程，城市土地利用实现集
约化已刻不容缓。

“城中村”作为“城市里的乡村”，是我国城市化进程中的普遍现象，其土地利用结构混乱、利用率低下，是城市土地粗放利用的典型。

本文对“城中村”土地利用进行研究，分
析粗放利用现状，提出“城中村”土地集约化利用对策，有利于实现城市的可持续发展。

1.2概念界定
1.2.1“城中村”概念
目前，关于城中村的概念并没有统一。

因为土地制度是城中村产生的根源，所以学者们在定义城中村的时候多根据这一点从自己的研究角度进行，其出发点大都是位置和城乡二元结构上。

李钊（2001）认为“城中村”是指在城市快速发展的过程中，城市将一些距新、旧城区较近的村庄包入城市建设用地内，这些被纳入城市建设用地的村庄，称之为“城中村”。

李培林（2002）认为：城中村是“存在于城市与村落之间的混合社区”。

范瑞威（2003），“城中村”即城市中的村庄，是城市化发展过程中，由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后的矛盾造成的特殊现象1。

概而言之，城中村不是一个简单的地理空间概念，而是一个经济社会概念，城中村是村庄因政府征地而“划入”了城市，但是依然实行农村体制，从城乡二元体制角度看，城中村仍然属于农村，城中村是制度意义的农村，实质是在同一城市地域内城乡二元体制并存2。

1.2.2“城中村”类型
很多研究对城中村进行了分类，综合考虑从城中村的本质特征和研究方向，本文采用何方、吴正训两位学者提出的分类，将城中村分为潜在型、发展型、成熟型三类（表1-1）2。

表1-1 城中村分类表2
2南京城市发展情况及城中村概况
2.1南京城市发展情况
2.1.1南京市社会经济发展情况
南京市是江苏省省会，位于长江下游富庶地区，是长三角区域重要的中心城市。

改革开放以后，经济高速发展，南京城市经济总量增加。

2006—2015年十年间南京市区地区生产总值增加了6898亿元，增长了约2.4倍；南京市常住人口增加了104.5万人，增长14.53％（图2-1）。

图2-1 2006-2015年南京城市发展相关数据图
2.1.2南京市城市空间发展情况
南京城市用地不断扩张，尤其是1998年后，城市建设进入一个飞速发展的时期：南京市主城建成区面积从1998年的178.58平方千米扩大到2005年的513.39平方千米，建成区面积增加334.81平方千米，扩大了187.48％。

南京城的概念，从原本意义上的明城墙内的老城区，扩大到目前的河西新城，再扩大到绕城公路以内243平方千米的主城，短短几年内，南京市区发展空间成倍增加。

在城市扩张的过程中，一些过去属于农村的区域已逐步纳入城市的范围。

这些城郊村在进入城市的新条件下转变为“亦城亦村”的社区实体，不能及时融入城市，形成“城中村”。

2.2南京市城中村概况
2.2.1城中村总体情况
目前．南京市的城中村共涉及20个街道的71个村委会（城中村统计区域主要是为原南京江南八区）。

区域总面积67.43平方公里，建筑面积680万平方米，共有人口23.91万人(常住人口10.35万人，暂住人口13.56万人)。

现在大多数城中村采用“村居合一”体制，一方面接受城市社区的管理，另一方面在土地、户籍等方面又遵循农村管理体制。

表2-1 南京城中村名录
2.2.2城中村的空间布局特征
南京的城中村主要分布在城西南、城东北的城郊接合部。

随着城市建设的发展，生存成本的增加，城中村改造进程的加快。

一方面城内中心地区的部分城中村逐渐消亡，如鼓楼区江东街道的清江村，另一方面更多的农村被城市所包围，在城市的发展轴线上形成新的城中村，如沿着赛虹桥，安德门一线延伸（图2-2）。

总体来说，南京城中村主要分布在主城区边缘，以及交通轴线（如地铁沿线）、城市发展轴线（如南北发展轴）两侧（图2-3）。

图2-2 南京主要城中村分布图图2-3 南京城中村空间分布抽象图根据上文对城中村的类型界定，笔者将南京现有城中村进行划分，其中空间分布上呈现如下特征：成熟型城中村主要位于南京老城周边，明城墙附近；形成型城中村位于南京主城区外围以及三大副城周边；潜在型城中村离主城区较远，分布相对分散（表2-2）。

表2-2 南京市城中村分类表
2.2.3城中村形成及其机制
城中村这种独特的小范围区域类型的形成机制可以归结为两点：外在动力——快速城市化发展，内在因素——城乡二元体制。

城市化在空间上往往表现为城市的扩张。

快速城市化的扩张方式往往会呈现出跳跃的特点，跨越城乡结合部向城市外围寻求发展。

这直接导致了大量农村聚集点被包围进了城市。

虽然城中村现象是由城市扩张直接导致，但其根本原因还是城乡二元体制。

尽管城中村在地域上被划入城市土地管辖区，但仍保留农村社会组织、农村建制，实行农村管理体制，城中村内的土地仍然由村委会统一管理。

正是这种模式使得这些被城市包围的农村居民点在经济、社会与建设发展等众多方面未能真正融入城市的发展体系中，他们游离于城市的统一规划、管理之外，具有很大程度的自发性与独立性，加上传统生产与生活方式的影响，使其在经济发展、土地利用、公共服务、景观建设等各方面保留浓厚的村庄聚落特征。

2.2.3城中村典型改造模式
南京现有的城中村大改造方式大体可以归结为三类：政府主导型改造模式、房地产商主导改造模式以及村集体主导改造模式。

三种改造方式各有优劣，总体来说后两种模式更加灵活，更利于土地的集约利用，更符合市场经济的内在要求。

表2-3南京城中村改造模式比较
3城中村土地粗放利用解析——以南京市红花村为例
红花城中村位于南京市秦淮区中部，西至大明路，东至大校机场。

村庄距离南京市中心仅2公里，周边紧邻龙蟠路与应天路，出行交通便利。

80年代之后，随着城市的扩张，红花村及其周边村落很快被城市所包围，其耕地逐渐转变为建用地。

目前，红花村已经基本实现了集体土地国有化的转变，其经济已有一产为主转变为二产和三产为主，原村庄聚落形态正在向城市社区过渡。

根据上文对城中村的分类，红花村属于成熟型城中村。

在本章节中，笔者将通过自上而下的方式，从宏观区域对接—中观土地利用—微观个体生活的角度，对红花城中村土地利用现状进行阐述。

3.1红花村概况——从宏观区域对接角度出发
3.1.1 红花村及其周边发展状况
红花村西侧沿大明路地段商业发展势头良好，主要以汽车零售、维修一条龙产业为主，是南京市政府批准指定的唯一的汽车特色街。

现大明路已有企业179家，共经营75个系列的汽车相关产品，总经营面积达25万平方米。

其东侧紧邻南京大校军用机场(现已搬迁)，曾受军事用地对周边环境的控制要求，其发展受到严格控制，主要为多层低层居住和工业（图3-1）。

图3-1 周边现状图
3.1.2 红花村行政与土地权属状况
南京城中村改造工作始于2006年，在此之前红花村已有大量土地被国家征用或出租给民营企业，仅留有包括村民宅基地在内的少量集体土地。

为了配合南部新城的开发建设，于2010年前后红花村所有集体土地转为国有土地，完成征用工作。

虽然土地性质完成了转变，但土地上已有资产包括工厂、住宅等还保持原有形态，与周边环境格格不入。

2013年10月之前，秦淮区下属龙苑新寓等10个社区和红花村等6个村委会。

2013年10月，秦淮区进行了行政调整，实现了村改居。

红花村并入龙苑新寓社区，原村委会变为工贸公司，原村集体所有资产及原村辖区内其他经济活动由其代为管理。

3.1.3 城中村与城市规划的协调解析
红花村位于南京市南部区域，其地块主要的相关规划为2009年编制的《南京市南部新城规划》。

具体《南部新城规划》对红花地块的定位主要从以下三个方面来阐述：从片区功能层面，片区定位为红花——机场创意街区城市客厅板块，以创意产业以及城市宜居功能为主。

从轴线控制层面，红花地块紧邻大明路发展次轴，结合其周边居住功能，是一条重要的生活性轴线。

从用地规划层面，沿大明路主要为商住混合用地，地块内部主要为居住用地（表3-1）。

表3-1 规划对红花村的功能要求
至今，规划红花片区居住加商业的整体格局基本形成。

大明路两侧汽车相关商业基本展开，内部居住功能逐渐强化。

规划设想初步实现，但也存在两方面的问题。

一方面大明路商业业态与周边居住功能适应性较弱，生活性商业至今较为缺乏，生活次轴构建不足。

另一方面具体用地仍存在大量的工业用地，土地使用功能混乱。

3.2 红花村土地粗放现状及问题——从中观土地利用角度出发
3.2.1 土地利用空间现状
对红花城中村的土地利用评价方式大体可以归结为三个方面：用地结构方面、用地强度方面以及用地布局方面。

总体来说前两方面主要进行定量分析，后一方面主要进行定性解析，两者叠合形成红花村用地整体情况。

从用地结构层面而言，红花村区域土地利用混乱。

建设用地中既有居住用地，又有工业商业用地，还有党政机关、学校以及社会福利用地。

同时南部新城规划相比，用地结构差异
巨大，存在较大的问题。

一方面为高达40%的工业用地，与片区居住功能相悖；另一方面为10%的三类居住用地，实际中为原先破旧的村庄建筑，居住条件较差（表3-2，图3-2）。

表3-2 红花村土地利用平衡表
图3-2 用地现状图图3-3 周边容积率图从用地强度层面而言，目前红花村仍有大量未拆迁的农村自建住宅，土地利用强度不足，效率低下。

红花城中村村民建筑常以单家独户为主，主要为2层建筑，每户占地面积大，整体建筑密度高，但容积率又较低。

然而红花村具有优越的区位条件和周边完善的城市配套设施，其土地具体升值潜力和更新开发的极大价值，然而其综合开发却远远落后于周边其他城市地带（图3-3）。

从用地布局角度而言，城中村地块破碎，功能布局无序。

一方面由于原先村庄用地缺乏合理规划，各功能地块形态尺度各异，剩余地块形态难以开发使用。

另一方面各功能用地彼此混杂，工业用地与居住用地彼此穿插，极大地影响到居住用地品质和安全性。

3.2.2 土地经济模式
目前红花村基本与城市建成区融为一体，其周边公共服务设施齐全，交通便利，拥有良好的区位。

城中村集体和村民从过去“田地”获利转变为“房屋”获利，村庄集体用地主要用于建商铺、酒店等物业出租，村民宅基地则滥建房屋用于出租，由此形成庞大的出租经济，村庄的村民成为现状用地的直接获利者。

红花村形成以出租为主的经济模式。

然而由于村民建筑质量较差，缺乏管理，公共设施不足，其出租房价远低于周边相邻小区，土地效益尚未被完全开放。

低廉的租房价格吸引了大批外来打工人员。

在调研中发现，
出租房内生活环境恶劣，往往一栋二层住宅内住有5-6户人家，绝大多数人家没有独立卫生间和厨房。

每户人家三到两口人共享一个10-15平方米的小卧室，其每月仅需交纳300-500元的房租。

3.2.3 综合效益解析
综合效益主要包括两个方面，居住环境较差，存在安全隐患，究其根本是村庄管理模式的问题。

从居住环境层面而言，一方面缺乏公共绿化景观，垃圾物得不到及时处理，另一方面基础设施建设不足，污水等难以得到及时排除，与周边良好的城市环境形成了强烈的对比。

这实际上管理模式落后的问题，村委会独揽村庄卫生清洁、市场管理等一切大小任务，团块化的管理难以事无巨细；同时村委自治缺乏长远规划，村内卫生、文化、市政设施等严重不足，其面对疾病等公共危机的能力极其脆弱（图3-4）。

从公共安全角度而言，安全隐患较大。

城中村租房经济的发展，为外来人口提供住所的同时，也形成了复杂的人口结构和社会文化环境。

图3-4 红花村现状照片
3.3农民社会生活解析——从微观个体生活角度出发
微观上看，城中村问题表面为城市的物质更新问题，实质则是城市所不容的经济模式与生活方式，是城乡制度二元制度的折射，是失地农民和进城农民如何分享城市化所带来的问题。

故而从对城中村的人的要素进行剖析。

3.3.1 原村农民社会生活解析
原村农民未充分参与到城市化发展的进程中，反而成为其前进的阻力，实质上原村农民用地并未得到充分发展权，造成了现在城中村经济以及部分寄生其中的消极原村农民。

从原村村民经济来源的角度而言，土地未得到充分的开发利用，仅仅依靠低端物业经济，房屋出租，土地租借以及其他如服务业和加工制造业，生产过程单一，产业链较短，既未解
决原村居民的就业问题，也缺乏较高的收益，对城市发展贡献较低。

甚至出现部分不合法、不公开的产业，反而抑制城市发展。

从原村村民的思想状态而言，也容易出现社会寄生现象。

城中村村民除了出租房屋的租金收入，很多人还能从原村集体经济分红，这也滋生了一批不劳动、不就业，无所事事游手好闲的年轻人，成为自愿选择不就业的“主观剩余劳动力”，反而带来一定的社会问题。

3.3.2 进城农民社会生活解析
对于进城农民而言，并未充分分享到城市化的果实，反而还付出较大的代价。

进城农民是城市建设的重要力量，然而他们并没有得到市民的待遇，甚至也没有得到充足的廉租房供给。

进城农民高密度聚居带来的出租屋市场也是构成城中村问题的重要原因。

进城农民由于自身文化素质有限，只能从事一些低水平的劳动密集型行业，大量收入有限的农民住房需求带来较大的租房市场。

为了满足巨大的租住需求，城中村出现大量的违章建筑，使城中村建筑质量与人居环境问题愈加恶化，甚至进一步恶化成为部分非法行为基地。

4城中村土地集约化利用对策
4.1宏观层面土地制度改革
农村土地制度改革是十八届三中全会《决定》的重要内容，《决定》明确：“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

这明确了土地权属，将集体土地纳入市场轨道，可以进行市场运作与配置，打破了城市土地由政府垄断供应、转让与回收的格局，解决了集体土地无价格的非正规交易状况。

集体经营性建设用地与国有建设用地在同一平台上合法入市交易，真正实现农村建设用地的市场价值，使土地资源配置达到最佳状态。

在集体土地进入市场化的同时，政府要对其进行严格监督，土地转让等必须符合城市土地利用总体规划，防止土地盲目转让，杜绝集体土地入市后可能产生建设与规划不符的情况。

4.2中观层面土地利用规划
4.2.1土地利用结构调整
调整土地利用结构是“城中村”土地利用规划的关键，从而提高土地利用的综合效益，发掘最大化的土地利用效率潜力。

首先，改变土地利用混杂现状，对现有工业、住宅、办公、商业服务用地进行整合，形成井然有序的功能分区。

理想情况下，可以根据土地利用圈层布局结构，把村划分为若干个圈层:在村核心区内建立以商业零售为主的社会发展和文化游乐的
综合服务区和少数金融办公为主的综合区域,强化其土地区位价值,发挥其核心地区的作用:
在核心区和居住区的中间地带,作为文化、小绿地、休闲娱乐、幼儿园等公众事业和生活服务设施的内围过渡区;在内围过渡区和外围过渡区之间是居住区;在居住区的外围是村与城市接壤的外围过渡区,集商贸、办公、城市绿化带和少量无污染工业于一体的混合过渡地带,起着与城市景观协调的作用。

其次，土地置换也是调整用地结构,实现用地结构合理化的重要手段。

“城中村”内原集体非农建设用地,可通过置换的方式,转移到确定的功能规划区内,建造标准厂房、写字楼、商业用房等,用于出租。

农民的宅基地可以与住宅区内的城市建设用地进行置换,用于建设农民公寓房。

4.2.2土地利用效率提高
对“城中村”土地利用规划注重以提高土地产出效率为中心的土地利用效率。

提高土地利用率及产出率的核心是提高地均产出率等一系列效率指标，例如投资强度、建筑密度、容积率、就业人数、投入产出比等。

关键途径为严格控制集体土地转为工业用地的比例及价格，鼓励村集体与开发商合作经营。

4.3微观层面环境整治
针对“城中村”土地环境恶化的问题，对“城中村”提出基础设施配套、生态环境建设、社区文化建设三方面的要求。

首先，加强道路综合整治，改善交通条件，控制噪声和粉尘，完善供水、供电设施，增加污水处理、垃圾收集等环卫设施和用地。

其次，增加“城中村”绿地面积，加强排污、垃圾收集处理的管理，改善“城中村”的生态环境。

在对物质基础改造的同时，人文环境改造也要并行。

加强社区文化建设，积极引导、调动村名参与“城中村”的管理，基于村民的利益对土地进行合理利用。

注释
[1]任军. “城中村”土地问题初步研究[J]. 江苏城市规划，2008（6）.
[2]何芳, 吴正训. 国内外城市土地集约利用研究综述与分析[J]. 国土经济，2002（3）.
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作者简介
侯全华，学生，长安大学；
方银楠，学生，长安大学；
曲姗，学生，长安大学。