关于水量分配原则的几点看法

关于水量分配原则的几点看法
许新宜
【摘要】Overall shortage of water restricted the healthy development of the national economy,and also brought a great deal of pressures on the environment. This paper proposed three basic principles for river basin water allocation to promote the sustainable use of water resources: unifying principle of responsibility, entitlements, and benefits, the principle of equity and efficiency, the principle of sustainable water resources development. The total water resources as allocable water and two withdraw coefficients were suggested to promote the establishment of river basin water allocation.%随着我国人口持续增长和经济快速发展导致日趋增加的用水需求,江河流域的水资源的开发利用强度大幅度增加,流域内各地区用水竞争矛盾日益突出,流域水量分配是水资源管理基础性工作之一,是解决我国水资源问题的重要手段.分析我国现有水量分配制度中存在的问题,提出了水量分配基本原则:责、权、利统一,公平兼顾效率和可持续发展的原则,并探索以水资源总量为分配基数和两个取水系数的分配模式.
【期刊名称】《南水北调与水利科技》
【年(卷),期】2011(009)002
【总页数】3页(P15-17)
【关键词】水量分配;责权利统一;增量;存量
【作者】许新宜
【作者单位】北京师范大学,水科学研究院,水沙科学教育部重点实验室,北
京,100875
【正文语种】中文
【中图分类】TV21
根据《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)第四十五条规定[1]:“应当依据流域规划和水中长期供求规划,以流域为单元制定水量分配方案。

”由于法律条文对一些具体内容未作详细规定,目前看来,有关水量分配原则的问题,应当在正式编制水量分配方案之前予以明确,以有利于开展工作,降低管理风险。

1 关于水量分配的责权利统一问题
水利部颁布的《水量分配暂行办法》(以下简称《办法》)第二条规定:“水量分配是对水资源可利用总量或者可分配的水量向行政区域进行逐级分配,确定行政区域生活、生产可消耗的水量份额或者取用水水量份额。

”根据《水法》的规定,水量分配是以流域为单元的。

在《办法》中规定被分配的水量是水资源可利用总量或者可分配水量,分配的对象是下一级行政区域。

当地水资源总量与水资源可利用总量或者可分配的水量之间存在一个差值,称之为未分配水量。

由于在《办法》中未明确规定各行政区域所分得的水量份额之和应当等于流域水资源可利用总量或者可分配水量,因此有可能会出现各行政区域所分得的水量份额之和小于流域水资源可利用总量或者可分配水量的情况,当然也可能出现相反的情况。

因此,在未分配水量中可能包含一部分水资源可利用量或者可分配水量。

一般认为,水资源总量包括难以控制利用的洪水量与部分地下水储量、生态环境需水量、地表水资源可利用量与地下水可开采量。

大家知道,水资源可利用量包括地表水可利用量和地下水可开采量。

也就是说,未分配水量包含了难以控制利
用的洪水量和部分地下水储量以及生态环境需水量,也可能包含部分水资源可利用量[2]。

分配什么样的水,与责权利有着密切的关系。

按照《办法》中确定的被分配水量进行水量分配,则隐含地规定了河流生态环境问题的责任全部由中央政府负责。

就像黄河水量分配那样,由于有210亿m3未分配的生态环境水量,当黄河出现断流等生态环境问题时,沿黄各省区一概没有责任,全部由中央政府负责。

这就发生了“水资源利用的权利在地方,水资源保护的责任在中央”这种责权利不清的现象[3]。

是不是每条重要江河的生态环境问题都要由中央政府来负责呢?答案应当是否定的。

除非中央政府明确表态愿意承担此项责任。

事实上,实行水量分配就是要从根本上改变目前国家大包大揽的不合理状况。

如果做不到这一点,将会失去水量分配的真实意义,国家依然要为大量出现的河流、湖泊生态环境问题承担责任,遗留下严重的后遗症。

如何在水量分配过程中,既符合国家法律法规,又能做到责权利相统一呢?经过比较分析后认为,应当以各行政区域境内的水资源总量W作为基数,再确定2个系数(或比例数),即取水系数q1和生态环境需水系数 q2,用W(q1,q2)表示,式中W 为水资源总量(亿m3),q1为取水系数,q2为生态环境需水系数。

例如,A省的水量分配方案为629(0.10,0.10),即境内水资源多年平均为629亿m3,取水系数为0.10,生态环境需水系数为0.10;B省的水量分配方案为832(0.40,0.40),即境内水资源多年平均为832亿m3,取水系数为0.40,生态环境需水系数为 0.40。

显然,1-(q1+q2)为出境水系数。

第二次全国水资源评价已经确定全国各省、直辖市、自治区境内水资源总量W,q1和 q2可以根据全国水资源综合规划成果经适当调整后确定。

水量分配中的取水系数应当按照多年平均水资源可利用量确定,生态环境需水系数则要按照多年平均水资源总量确定。

年度水资源调度应当采取“丰增枯减”的黄河调度模式[4-5]。

从理论上讲,未来水量分配水平年需要取足够长的时期为宜,否则就
要进行若干次水量分配工作。

但对于中央政府而言,水量分配工作只宜进行一次,不
可能也没有必要开展若干次。

水量分配以后的事情,就要依靠水市场来补充完善了。

由于我国到2030年前后将出现人口峰值,相应地也会出现用水峰值,尽管可能有
5～10年的滞后,取2030年为水量分配水平年还是比较合理的。

如果明确了各省、直辖市、自治区的水量分配方案W(q1,q2),至少在责权利方面能够基本统一、明晰。

首先,各省、直辖市、自治区要对境内水资源负全责,包括涉水
的生态建设与环境保护责任;第二,通过两个系数,中央政府规定了各行政区域的取用水权限(包括生态环境需水),同时也明确了出境水量的责任;第三,在调整省界水文站
网和完善水质监测后,容易建立双总量控制与断面考核制度,即取用水总量控制与入
河纳污总量控制与省界断面监测考核制度;第四,更容易落实对实施最严格水资源管
理三条红线的监管。

还是以黄河为例,如果进一步将210亿m3生态环境需水量落实到沿黄各省区,就能真正做到责权利相统一。

当再出现黄河断流问题时,至少可以明确知道是哪些省区
需要承担相应的责任。

综上分析,作为地方政府来讲,管理好、保护好境内的水资源、水生态与水环境是其
责任,在授权范围内开发利用水资源是其权力,按规定下泄出境水量是其义务,实现可持续发展是其根本利益。

2 关于水量分配的公平与效率问题
在《办法》第五条规定:“水量分配应当遵循公平和公正的原则”,没有涉及效率问题。

在一些涉及水量分配的政府文件和科研报告中,都提到公平分配原则和效率优
先原则。

公平和效率固然都很重要,但不宜分开作为两条原则相提并论,考虑“公平
兼顾效率原则”比较适宜。

公平与效率在大多数情况下是自相矛盾的。

要强调公平就很难满足提高效率的要求;如果一味强调效率优先,就很难做到公平,特别是以农业为主导的地区就很难获得基
本用水保障,也就是“被效率”了。

所谓公平原则的精髓就是保障所有公民的基本用水权益,即使当前有可能基于这种权益的用水效率不高,也无论如何不能打着“优化配置”、“合理配置”的旗帜去降低其取用水标准,过分地说是剥夺他们的用水权益;否则将会造成严重的政治与社会问题[6-7]。

仔细分析各地区未来需水要求时,可以发现存在两个重要的概念,即存量与增量的概念。

所谓存量是现状年已经获得的取用水权益,增量是指未来需要新增加的取用水权益。

无论存量还是增量,都有当地水和外来水之分。

如果按照“公平兼顾效率的原则”来考虑,存量将体现公平,唯有增量可以兼顾效率。

即使存量中存在用水效率不高的情况,也不能直接调整存量,而应当间接地调减增量。

在增量上做文章、搞“合理配置”相对比较有基础,也比较容易被接受。

事实上,目前已经完成的各种水资源综合规划、水中长期供求计划、水资源供需平衡分析都是基于在满足存量要求的基础上,以兼顾效率的原则优化分配增量,无一例外。

不赞成“以水资源合理配置为基础进行水量分配”的提法。

这种提法表面上看起来很科学,实际上即不科学,也不现实。

严格地讲,水量分配属于政府行为,以体现公平为主,兼顾效率;而水资源合理配置则属于市场行为,以体现效率为主,适当考虑公平,两件事不属于同一个范畴。

在政府行为方面,千万不能将简单问题复杂化了,否则将丧失现实性和可操作性[8]。

如果按照水资源合理配置方案,不仅计算方法比较复杂,其结果有可能会降低一些地方的存量。

虽然其主要理由是提高用水效率,但这样做不仅影响这些地方的基本用水权益,同时还会增加行政协调方面的难度。

试想一下,如果根据水资源合理配置方案,需要同时调减七、八个省级行政区域的存量,可以说不仅是不现实的,也是不可能的。

像水资源严重短缺、生态环境面临严峻挑战的海河平原地区,存量也不宜做大的调减,而是在安排外来水增量(如南水北调水、黄河水等)时,要以效率优先的原则进行考虑。

存在就是合理的。

尽管这个命题有点武断,但在现实水资源管理中,它又是比较可行
的。

在《办法》第五条中,也强调要“充分考虑流域与行政区域水资源条件、供用
水历史和现状、未来发展的供水能力和用水需求”。

现在大多数特别是北方缺水地区的省、自治区、直辖市政府都十分清楚,水资源已经成为或者将要成为制约其经
济社会可持续发展的瓶颈因素,多争取一些水资源分配指标,就会多增加一些发展机遇,少增加一些发展成本。

地方政府除了要求继续维持其存量以外,还会积极努力多
争取一些增量。

这是再正常不过的事情了。

3 关于水量分配与可持续发展问题
各省、自治区、直辖市都能够可持续发展了,国家可持续发展的步伐将更加坚定。

水量分配是以支撑经济社会可持续发展为重要前提的,与各地可持续发展紧密相关。

我国属于人均水资源短缺的国家。

未来30年,各种水事矛盾将层出不穷,不仅影响
经济社会的可持续发展,同时还可能引发一些政治与社会问题。

事实上,建国60年来,中央涉水事权与地方涉水事权一直没有分离清楚,无论是在解决水多、水少还是
水脏的问题上,国家基本上处于大包大揽的状态。

水量分配不仅为进一步明晰中央涉水事权与地方涉水事权奠定基础,同时又可为地
方可持续发展创造良好条件。

明确各省、直辖市、自治区的水量分配方案
W(q1,q2),实际上就是明确了各地可持续发展的水资源边界条件[9]。

我们总说,发
展无限,资源有限。

水量分配的多少基本上确定了其水资源边界条件的松紧,一般来说,南方较松,北方偏紧。

当水资源边界条件偏紧时,就必然要积极推进节水型社会建设,走内涵式发展之路,改变发展模式,选择适宜的产业结构并逐步予以调整。

现在地方政府在编制经济社会发展规划与计划时,一般很少考虑资源约束条件,特别是水资
源约束条件,一味追求GDP。

节水型社会建设和水资源合理配置工作通常是中央推着地方走,有时还不一定推得动。

涉水事权明晰以后,形势将被扭转,会出现由“要你节水”向“我要节水”的方向转变,有利于各地走可持续发展道路。

只有清楚地知
道自己在可持续发展问题上的水资源边界条件,地方政府才能够清醒地为可持续发
展做出正确的抉择。

当各省、直辖市、自治区的水量分配方案W(q1,q2)被明确以后,管理好、保护好、利用好水资源的责任非常清楚地落到地方政府的肩上,有利于调动中央和地方两个
积极性。

过去常说“有多少钱干多大事”,是指要量力而行。

当资金约束逐渐退缩
以后,资源约束将会逐渐凸显出来,特别是水资源,届时会出现“有多少水办多大事”的现象了,也就是“量水而行”了。

量水而行的主体只能是省级行政区政府,不可能
是起中枢和监管作用的中央政府。

这里提及的量水而行与过去的提法在内涵上有本质差异。

以前提及量水而行是被动式的,是国家要求地方政府量水而行;由于明晰了
中央和地方的涉水事权,现在提及的量水而行是地方政府主动的,国家则在法律法规、科学技术、资金投入等方面予以规范、引导和支持。

中央政府需要承担三件重要工作。

一是限制高耗水产业在水资源紧缺地区布局;二
是进一步加大节水减排的科技投入力度;三是为大范围、跨流域、跨省级行政区的
水资源调配工作提供国家行政资源。

由于我国矿产资源大部分分布在长江流域以北的广大地区,目前高耗水产业依然集中在北方缺水地区发展,特别是海河平原地区的
钢铁产业、黄河河套地区的能源与重化工产业、辽河流域的重化工与机械制造产业。

国家应当研究相应的政策,尽量限制高耗水产业持续在缺水地区发展。

与此同时,需
要运用国家三大科技计划,在节水减排方面开展重点研究,争取在5～10年内有重大突破,以支撑地方经济社会可持续发展。

当产业结构调整和科技进步仍然难以缓解
水资源短缺压力时,在充分论证其必要性、可能性和合理性的基础上,通过市场进行
水量交易,在受水区获得调水区出让的水量份额以后,国家可以动用其行政资源实施
大规模、跨流域、跨省级行政区的水资源空间调配工程,以支持地方实现可持续发
展[10]。

需要说明的是,对于实施跨流域水资源配置的地区,其高耗水产业发展必须
受到严格限制,以避免发生“水多了加面,面多了加水”的难堪局面。

4 结语
通过以上分析,建议水量分配的原则宜为:责权利统一的原则、公平兼顾效率的原则和可持续发展的原则。

再通过建立完善的、有利于充分协商的技术规范与方法,尽早实施水量分配,促进水资源的可持续利用。

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