教育公平的原则及其政策含义_褚宏启

2008年第1期(总第336期
)EDUCATIONAL　RES EARC H
N o.1,2008 Ge nera l,No.336
教育公平的原则及其政策含义
褚宏启杨海燕
[摘　要]　教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则,即平等原则、差异原则和补偿原则。

教育资源配置的平等原则包括受教育权平等和教育机会平等两个方面,该原则强调教育起点平等和教育过程平等。

教育资源配置的差异原则,是指根据受教育者个人存在的禀赋、兴趣和能力差异,差异性地配置教育资源,以满足其个性充分发展的需要。

教育资源配置的补偿原则关注受教育者的社会经济地位的差距,并对社会经济地位处境不利的受教育者在教育资源配置上予以补偿。

[关键词]　教育公平;教育政策;平等原则;差异原则;补偿原则
[作者简介]　褚宏启,北京师范大学教育管理学院院长、教授、博士生导师,教育部小学校长培训中心主任　(北京　100875);杨海燕,中国人民大学公共管理学院讲师　(北京　100080)
追求教育公平是当前我国教育政策的重要目标。

明确教育公平的内涵和性质,阐明其政策含义,对于提升教育公平水平,推进教育公平政策完善和实施均具有重要意义。

关于教育公平的含义,众说纷纭、存在问题颇多,最突出的一个问题是认为“平等”就是“公平”,用“平等”概念取代“公平”概念。

公平(Equity)不等于平等(Equality)。

塞卡达指出,“至少应该承认两个概念是有差异的。

为了实现教育公平,需要区分教育公平什么时候与平等一致,而什么时候不一致”,“公平与平等的根本区别在于,公平是一种质的特性(qualitative pro perty),而平等是一种量的特性(quantitative pro perty)”。

[1]教育平等(Educational equality,e-quality有时又被译为“均等”或“平均”)是一个实证性的概念,它是对一种客观的教育资源分配结果或分配状态的描述,它只是回答不同人之间分配的结果是否有差别或者是否有差距,但并不回答这种分配结果是“好”还是“坏”,也不对这种分配结果是“合理”还是“不合理”进行判断。

平等或者均等是可以测量的。

公平作为一种质的规定性,是与正义、公正相联系的价值判断。

正如格林所指出的:“不公平(inequity)总是暗含着不正义或者不公正(injustice)。

而不平等(ine-quality)却不是。

”[2]“正义”(justice)是一种价值观念,是对社会运行状态和人际关系(包括分配关系)进行判断的价值标准。

“正义”这个概念,包含了“合理性”和“善”的内容,因而具有非常强烈的规范性。

社会正义是任何一个社会必不可少的精神支柱,是社会成员达成共识和合作的基础,是解决矛盾和冲突的依据。

[3]公平也是一种价值判断,教育公平是用正义原则对教育资源分配过程和分配结果的价值判断。

当一种分配结果被认为是“公平”的,它是在表达这样一个含义:这种分配结果是符合正义原则的。

公平的本质是合理性。

对“合理性”的评价因人而异,因此公平观也有多种。

但是,尽管如此,人们对教育公平问题或者教育资源配置的合理性问题会形成一些共识。

例如:法律规定人人有平等的受教育权,这是公平、合理的;对于不同天赋
和智力水平的人,因材施教是公平的;对于弱势学生,给予补偿教育也是公平的;在教育机会均等的前提下,教育的结果不平等、不均等(例如有的考上重点大学,有的落榜)也是公平的。

可见,平等与公平是两个相互有联系但又有所不同的概念。

平等并不必然意味着公平,公平也不完全等同于平等。

教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则,即平等原则、差异原则和补偿原则。

本文将依次论述三个原则以及三者不同的政策含义。

一、平等原则
教育资源配置的平等原则包括权利平等和机会平等,即受教育权平等和教育机会平等两个方面。

受教育权平等是社会公平和正义的内在要求。

权利平等不承认凌驾于法律之上的任何特权,一切权利主体享有相同或者相等的权利。

权利平等废除了基于性别、身份、出身、地位、职业、财产、民族等附加条件的限制,体现了社会对所有成员的“不偏袒性”和“非歧视性”。

机会平等是在权利平等的基础上所设立的制度,保证社会成员有平等的参与机遇,它要求社会提供的生存、发展和享受机会对于每一个社会成员都始终均等。

机会平等实际上是一种过程的平等。

利益的实现是一个不断追求的过程,在这个过程中,社会要毫不偏袒地为所有人提供同样的机会。

首先,参与起点要机会均等;其次,在参与的各个阶段,每一个社会成员能力大小不同,利益实现的程度也会有区别,但社会对每一个社会成员的尊重和关怀、提供的帮助应该是同等的。

[4]在制定、实施教育公共政策,落实教育公平的平等原则时,必须谨防进入两个误区。

其一,过分强调起点意义上的教育机会均等,忽视教育过程中的机会均等,忽视教育质量的提升和均衡。

让所有的孩子都有机会受教育还不够,还应该使他们在教育过程中同等地接受高质量的教育,高质量的教育平等应该成为教育政策的主导目标。

美国的教育改革政策对我国有诸多启示。

1988年,美国教育部长向总统提交了《关于美国教育改革的报告》,认为“教育机会均等”是美国民权运动长期为之奋斗的目标。

真正的教育机会均等意味着对所有学生实行同等的教育。

如果只是扩大入学机会而不提高学校的教学质量,无异于变相地执行种族歧视。

“对于处于不利境地的学生,我们没有向他们提供他们应入的第一流中小学,这种情况太多了。

我认为,提高教育质量是摆在民权运动面前的中心任务,也是我们当今所面临的主要挑战。

要实行教育机会均等,我们就必须在学校里为我们的学生提供均等的教育机会。

”1994年7月1日正式生效的《2000年目标:美国教育法》是一个系统的教育改革方案,其目标在于“保证所有的学生受教育的机会均等和学业的高质量水准”。

该法案要求“保证所有学生都有平等的学习机会”,还要求“所有州的教改计划应制定使所有学生有机会学习的标准和策略。

这些标准或策略应包括该州认为适当的、能确保所有学生获得该州教育内容标准和学生成绩标准所规定的知识和技能的平等机会。

”
实现“人人有学上”的起点公平的目标还不够,我们应该更多地关注教育过程中的微观平等,让所有的孩子都受平等的、高质量的教育。

教育公平、教育平等的声音不应该淹没对教育质量的追求,追求教育公平和教育平等不能以忽视甚至牺牲教育质量为代价,更不能在国民教育体系内部实行双轨制,为弱势群体提供低水准的教育。

其二,过分强调教育结果平等,对教育发展目标提出不切实际的要求。

教育平等是教育公平的基本要求,但是建立在权利平等、机会平等基础上的不平等(结果不平等)也是公平的,是具有合理性的。

公平包括基本权利的平等,也包括非基本权利(财富、收入、权利和权威)的分配不平等。

但是,要符合公平的要求,后者必须是基于前者形成的。

教育不能保证每个人成功,但必须保证每个人拥有平等的成功机会。

本文把教育机会平等界定为教育起点平等和教育过程平等,实质上是指获取教育资源的机会的平等,但并没有把教育结果平等列入教育机会平等的范围,这是因为教育结果平等是不可能实现的。

对此,有学者也认为,教育机会平等特指学
生平等地享有接受学校教育的机会,入学机会平等和存留平等是审视教育机会平等的两大重要指标。

[5]入学机会平等是指人们接受教育权利的平等;存留平等是指人们在学校教育过程中接受教育以达到特定教育程度的成功教育机会平等。

教育结果的平等是不存在的,要求产生同样的教育结果,是一个乌托邦。

追求结果平等在公共政策层面是不可能的,事实上也是不可行的。

但是教育结果的公平是存在的,因为依照上述分析,基于教育机会平等所产生的教育结果的不平等是公平的。

机会平等(包括程序平等和规则平等)必然结果公平(包括结果的平等和不平等),因为前者使后者有了合理性,尽管后者意味着不平等、不一样。

也有学者认为,教育平等包括起点平等、过程平等和结果平等,并认为现在各国教育平等或者教育公平政策的发展趋势是更强调结果平等。

[6]严格地讲,这种说法是站不住脚的,因为不存在教育结果的平等。

笔者认为,没有绝对的教育结果平等,这不意味着教育政策不能对“教育结果”进行规定和干预,也不意味着不能设定和推行有关教育结果的“国家教育标准”。

许多国家明确对“教育结果”设定可以测量的基本标准,并要求学生达到此标准,以满足学生未来生存和发展的需要,以及国家和社会发展的需要。

如《法国教育指导法》(1989年)要求:“应保证每个青年,不论其社会地位、文化或地理背景如何,获得基本的文化和公认的技能。

”法国《关于教育指导法的附加报告草案》也要求“所有青年达到某一公认的教育水平(至少获得职业能力证书或职业学习证书)”,并指出:“如果学校本身不能消除儿童与青年生活条件的不平等,那么它应当对机遇均等做出贡献。

学校要使所有学生获得一种公认的资格水平,使他们能够借此表现自己的能力并进入职业生活。

”
1989年,美国总统乔治·布什和各州州长在弗吉尼亚州召开教育峰会,认为“制定明确的全国性成绩目标(national performance go als)的时刻已经来临,这在美国历史上还是第一次,这些目标将使我们具有国际竞争力”。

与会者还为公立教育提出了到2000年要实现的六项全国目标。

这些目标在《2000年目标:美国教育法》中被进一步强调,即要求开发“高质量的,而且在国际上具有竞争力的教学内容,制定所有学生应当能达到的学习质量标准和保证教学质量的措施”。

2002年开始实施的《不让一个孩子掉队法案》要求对学生的学业成绩实行问责制,“提高成绩的州、学区和学校将获得奖励,失败将受到处罚”,“州、学区和学校必须负责保证所有学生,包括处境不利学生达到较高的学业标准。

各州必须建立一套奖罚制度,以使学区和学校在提高学业成绩方面承担起责任。

”
法国和美国的教育政策有助于深化我们对教育平等原则(尤其是对“结果平等”)的认识。

强调教育质量并不意味着让每一个孩子都有相同的教育结果。

结果平等是不可能的,教育政策不可能把“结果平等”作为目标,但教育政策可以为教育结果或者学习结果设定一个较高的基本标准,并要求所有学生达到这个标准,不让一个孩子掉队。

因此,“要求学生达到同样的教育标准”在教育政策上具有现实性和可操作性,其基本含义是指“不是让所有学生的成绩完全一样(结果平等)”,而是“让所有学生都达到国家规定的、较高的学业成就标准(都达到统一标准)”。

准确地讲,美国的教育政策不是“追求教育结果平等”,而是在学生学业成绩方面要求“提高基本标准,达到基本标准,缩小过大差距,提升整体水平”。

就我国而言,在制定和实施教育公平政策时,必须明确:教育结果的完全平等是不存在的,不能把结果平等作为教育政策的目标。

要慎重对待并正确解释结果公平问题,明确“结果平等”和“结果公平”之间的不同,引导舆情舆论,反对对待教育公平问题上的平均主义和浪漫主义倾向,以现实主义的态度对待教育公平问题。

我国不少学校和教师只关注成绩特别突出的部分学生,忽视甚至放弃学业成绩不佳的学生,致使学生成绩差距过大,这是我们面临的一个亟待解决的突出问题。

现实主义的态度并不是消极的态度,我国可以也应该为教育结果设定一个较高的国家基本标准,要求所有学生达到这个标准,并可借鉴美国的问责制度促进这一政策目标的实现,以减少教育结果的不平等,缩小学生个体之间存在的过大的教育差距。

二、差异原则
教育资源配置的差异原则,是指根据受教育者个人的具体情况区别对待,表现为教育资源配置的差异性,它反映的是“不同情况不同对待”的原则,即不是平均或平等分配教育资源的份额。

在依据平等原则平等分配教育资源时,教育资源相对于受教育者而言是外在的,不涉及受教育者个人的素质本身。

笔者认为,受教育者的先天禀赋或缺陷以及他们的需求也是进行资源分配时必须考虑的前提。

不同主体具有不同需求,是理论研究和政策制定必须正视的一个现实。

所以,要尊重学生的选择,要提供多样化的教育资源让学生能够选择。

提供多样化的教育资源意味着差异和不同,但是意味着公平。

从终极意义上讲,让每个学生的个性和禀赋得到充分发展是最公平的(也是最有效率的),因为学生的发展应具有多样性和丰富性。

教育公平正视个体的差异性,放弃对教育同质性的追求。

它既主张人人都受教育(体现平等原则),又主张人人都受适切的教育(体现差异原则)。

教育资源配置的差异原则要求提供多样性的教育,包括多种类型的学校、多种类型的课程,甚至多种类型的课外活动。

“教育的多样性是教育中差异性的表现和教育对于差异性的尊重和适应”,“教育多样性是个人完善发展所必须的”,机械划一的、崇尚单一性、统一性和标准化的同质性教育不能适应个人发展的独特性和综合性,“为了充分发展人自身多方面的因素和特性,多样化是教育的唯一选择”。

[7]对教育多样性的肯定,为追求教育公平开辟了广阔的空间。

差异原则要求在制定教育公共政策时,摒弃“提供整齐划一的同质性的教育才是教育公平”的认识,承认受教育者存在的禀赋和能力差异,尊重学生的兴趣爱好和选择的自由,通过完善教育体系结构,提供多样化的教育资源(不同的教育类型、课程内容、教学方法等),以满足学生个性充分发展的需要。

从教育多样性视角看我国的教育,同质性太强,教育类型、课程内容、教育方法皆然,很难满足学生的多样化的需要,亟待改革。

日本、英国、美国和韩国的教育改革政策对我国有借鉴意义。

日本自20世纪80年代中叶开始进行第三次教育改革。

《日本临时教育审议会关于教育改革的第四次审议报告》(1987年8月)指出,日本二战后的教育有一个突出的弊端,即“教育的划一性,主张极端的形式主义平等的倾向比较明显”。

冈本薰在其《太阳升起地方的教育》一书中,对日本二战后教育的划一性和平均主义问题进行了深刻的剖析。

他认为,日本中小学教育制度中极端平均主义的性质对促进社会公平、提高全民总体教育水平做出了重大贡献,但是这种教育制度也有弊端,就是极端平均主义造成了整个教育体制的划一和僵化。

第三次教育改革最重要的问题就是要打破教育中存在的划一性、僵死性、封闭性等弊病,树立尊重个人、尊重个性、自由、自律、自我责任感意识,也就是确立重视个性的原则。

《日本临时教育审议会关于教育改革的第一次审议报告》(1985年6月26日)指出:“`重视个性的原则'是这次教育改革中最主要的、也是贯穿在其他各条的基本原则”。

《日本临时教育审议会关于教育改革的第三次审议报告》(1987年4月1日)也认为:“重视个性,就是看到人的能力是多种多样的,要对人们所特有的侧面,即某一方面的能力给予积极的评价”。

人的能力的多样性要求教育的多样化与之相适应。

英国教育与科学部、威尔士事务部1985年3月向议会提交的白皮书摘要《把学校办得更好》中指出,“大多数班级里的优生得不到充分发展,差生得不到恰当帮助”,“在不少情况下,由于教师对每个学生的能力和困难不够了解和理解,对学生能够取得什么成绩的期望变得模糊起来;教师指导常常是针对中等能力水平的学生,最好的学生受到限制,最差的学生又得不到帮助”。

如何使不同水平的学生都得到充分发展成为英国重要的教育政策议题。

对此,英国1992年教育白皮书《选择与多样化:学校的新框架》鲜明地提出了改革的新思路,即学生的“才能不是一律的。

我们的教育制度也不能千篇一律”。

“实际上,儿童有不同的需要。

教育设施应该更加适合地方环境和个人需要:所以我们信奉教育的多样性。

”多样化是21世纪教育制度的主要标志之一,“每一个儿童有机会展现他或她的潜力,解放和发展他或她的
各种才能。

”
美国著名的教育改革文件《国家处于危险之中:教育改革势在必行》同样要求因材施教、尊重学生的个性差异:“最有天才的学生也许要求课程内容丰富一些,进度快一些,这种要求甚至超出了其他能力强的学生。

同样,教育条件差一些的学生,也需要特殊的教学材料,班级小一些或安排个别辅导,帮助他们掌握所教的材料”,“不管怎样,大家有一个共同愿望:我们必须要求所有的学生,无论是有天才的或天资差的、富裕的或贫穷的、准备升大学的还是准备到农场或工厂就业的,都要尽各自的最大努力和作出最好的成绩。

”
实际上,美国对于英才教育的兴趣一直不减。

早在1972年,美国国会就成立了天才教育办公室,认为英才学生(g ifted and talented students)是具有杰出的智能或创造性天资的孩子,开发这些智能和天资需要特别的活动或服务,地方教育机构无法正常提供。

1974年,美国通过新立法,把联邦经费下拨到州和学区两级,以改善英才教育。

1994年美国通过《英才教育法》,授权美国教育部资助、领导和成立一个全国性的研究中心,主要研究英才学生的教育需求。

韩国的英才教育很有代表性。

由于长期以来整齐划一的“平等”教育埋没聪明学生,为培养优秀人才,实现国家战略意图,韩国2000年1月制定了《英才教育振兴法》,并于2002年3月1日起实施。

韩国的英才教育主要通过国家设立的英才学校、英才班和英才教育学院来施行。

这意味着英才可以在国民教育体系中接受与其能力和素质相适应的英才教育。

英才教育进入到公共教育领域,是韩国教育发展中里程碑式的历史性事件。

比较上述国家的教育政策,笔者认为我国当前教育公平政策实施中的一些偏差值得重视。

其一,在促进教育公平的口号下,分班、分层教学的合理性被否定,因材施教受忽视,不顾及学生能力和需要的差异性,违反教育的基本规律;其二,由于担心有违教育公平政策,教育的多样性发展受到阻碍,教育同质化被大大强化,家长和学生的选择空间变小;其三,英才教育成为理论“禁区”和政策盲点,似乎在教育公平政策的大背景下,讨论英才教育不能与追求社会公正、建设和谐社会的目标相一致。

之所以会出现上述问题,就在于对“什么是教育公平”缺乏全面的认识,因而必须把“差异原则”作为界定教育公平的重要维度和标准。

因材施教要求教育体系、结构、组织形式、课程内容、教学模式多样化,多样化意味着不同,不同意味着不一样、不均等,但并不意味着不公平。

力图消除差异,实现整齐划一,并不是教育公平的内在要求。

因此,必须站在人的发展和国家发展的高度审视教育公平政策。

从人的发展的角度看,应该以人为本,尊重教育对象的能力和兴趣差异,依天性而教,使个人得到充分发展,这是尊重教育规律的基本表现,也是素质教育政策的必然要求。

从国家发展的角度看,只有人人获得充分发展(包括英才得到充分发展),人尽其才,才有利于国家竞争力的提升。

国家应该极力促进教育的多样化,提高教育服务的丰富性和可选择性,让学生享有更多的教育选择的自由,让学生获得更多的发展的可能性。

多样性意味着机会的增多,意味着更多的公平,意味着提供多样化的教育结构、多样化的选择和评价机制。

差异原则的本质是否定教育过程(教育类型、组织形式、教学内容、教学模式等)的整齐划一,它要求教育过程的丰富和多样,以满足不同学生的不同需要。

我们不能否认教育结果不均等的合理性,但人们会对为数甚众的非英才的学业成绩差距过大提出质疑。

因此,一个可行的政策选择是:在促进学生潜能最大化发展的同时,提高所有学生的学业成绩标准,尽可能缩小教育结果的差距而不是消灭差距。

这个政策选择的通俗解释是:既因材施教,人尽其才;又提高标准,严格要求。

这两点既强调差异(多样性、选择性,体现个体自由)的公平,又强调高质量(统一性、标准性,体现国家意志)的公平,是对教育公平庸俗性概念(教育过程划一、教育结果相同)的超越。

三、补偿原则
与差异原则关注受教育者个人的差异不同,教育资源配置的补偿原则关注受教育者的社会经济地位的差距,并对社会经济地位处境不利的受教育者在教育资源配置上予以补偿。

这样配置教育资源是不平等的,但却是公平的。

亚里士多德
提出:平等地对待平等的,不平等地对待不平等的。

这句话所体现的就是补偿原则。

该原则与罗尔斯的差别补偿原则是一致的,即只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配,任何不平等的利益分配都要符合最少受惠者的最大利益。

[8]
我国农村义务教育中的“两免一补”政策主要体现了补偿原则。

教育资源配置的补偿原则对于我国推进教育均衡发展具有重要意义。

根据补偿原则,教育资源要向弱势地区、弱势学校和弱势群体倾斜。

在我国,农村儿童(尤其是农村“留守儿童)、居住在城市的进城务工农民子女、城市贫困儿童、少数民族儿童、女童、贫困大学生等是教育补偿政策应该予以重点关注的对象。

不论是追求何种形式的教育平等和教育公平,不论人们对教育公平有怎样的理论主张,教育补偿政策一直是许多国家占主导地位的教育公平政策。

补偿政策之所以成为主导政策的原因在于,不论是追求机会平等还是缩小结果差距,都需要补偿。

在著名的《科尔曼报告》面世以前,美国就已经开始实施教育补偿政策,目的在于追求形式上的机会平等。

《科尔曼报告》于1966年出台,它更强调实质的平等(结果平等)。

借势于当时蓬勃开展的民权运动,补偿教育政策在美国更是大行其道,至今不衰,联邦和各州制定了很多相关法律法规,内容细致而全面。

法国近20年的教育改革着力于缩小区域差距。

《法国教育指导法》(1989年)要求“制定一个减少学区之间和省区之间存在的不平等的政策”,以缩小区域教育差距。

法国《关于教育指导法的附加报告草案》认为,法国的教育“在教学效果、人员与场所的条件以及培训网络方面,仍然存在着严重的地方、省和地区之间的差异”,要求“缩小因地理原因造成的不平等”,“与因地理原因造成的不平等作斗争”。

[9]
高等教育也应该实施补偿原则。

法国高教改革委员会主席雅克·阿达利在《构建欧洲高等教育模式》中认为,处于困难处境的优秀高中学生应当得到长期高等教育学习的低风险保障,高等教育应当有助于社会不公正的缩小,在财政上和文化上帮助处境不利的学生获得同样的权利。

《我们的大学———支撑澳大利亚的未来》(2003年)描述了澳大利亚在高等教育领域推进教育公平的情况:“自1990年以来,除澳大利亚土著人外,另外还有五个群体被公认为是高等教育的弱势群体,他们是非英语背景人群、残疾人、农村和偏僻地区的人群、非传统学习领域的妇女,以及社会经济地位低下者。

这些群体得到了高等教育公平项目(H EEP)的支持。

”
教育补偿政策对于发展中国家意义重大,它是发展中国家新的反贫困战略的重要组成部分。

过去的反贫困战略注重物质的援助与保障,着力解决现时的温饱问题,对贫困家庭的长久脱贫和贫困人口子女的未来发展关注不够。

教育补偿政策通过教育机会的再分配,有助于改变贫困家庭的生活机遇,有助于促进贫困阶层向上流动。

我国教育补偿政策尚不完善,需要借鉴他国的经验和教训。

这里需要思考的核心问题是:如何与教育贫困作斗争,如何让教育服务惠及穷人。

建立和完善我国的教育补偿制度,有以下几点需要注意。

其一,明确补偿目的。

补偿是对教育机会和教育资源的再分配,目的是缩小社会经济地位差距导致的结果差距。

补偿绝对不是也不可能是为了结果的完全平等,补偿政策不应该为自己设定一个不可实现的目标。

其二,建立补偿标准。

补偿原则比平等原则要求更高,在进行资源配置时,对于弱势群体,与其他群体一视同仁还不够,应该对弱势群体多配置资源才公平,才能真正体现“补偿”的本意。

此外,应建立全国性的和区域性的教育条件基本标准,包括校舍建设标准、设备图书配备标准、师资标准、生均经费标准等,为补偿政策的有效实施奠定基础。

其三,丰富补偿方式。

目前我国的补偿方式比较简单,已有的一些政策落实不力,补偿政策的实效性欠佳。

因此,应该建立间接补偿和直接补偿、有偿补偿和无偿补偿相结合的教育补偿体系(大学生贷款属于间接补偿和有偿补偿),健全相应的实体性规则和程序性规则,使弱势群体能方便、体面地获得补偿。