财政支出项目绩效目标管理操作指南

财政支出项目绩效目标管理操作指南
1 引言
1.1背景
2009年6月22日，财政部发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预2009[76]号）（以下简称《办法》）。

财政支出绩效评价自此有了统一的部门规章。

《办法》第13条规定:“绩效目标应编入部门年度预算”。

第14条第4款规定：“绩效目标应当包括衡量或评估每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的考核指标”。

《办法》同时指出，各地可据此《办法》制定切合本地实际的管理办法和实施细则。

为此，海南省财政厅在总结目前预算项目目标管理存在的问题和开展项目绩效评价试点工作的基础上，深化项目绩效目标管理，力求进一步优化公共资源配置，提升财政资金使用效益。

通过与有关研究机构的合作，并经过反复研究、论证，吸收各方意见，形成了《财政支出项目绩效目标管理操作指南》（以下简称《指南》）。

1.2目的
本《指南》旨在向全省各级政府部门和项目管理人员开展财政支出项目绩效目标管理提供具体操作指导，从而帮助他们更好地理解、管理和实施项目及其目标，并为事后绩效评价提供依据。

1.3内容
本《指南》包括4章内容。

第1章是引言，主要说明《指南》编写的背景、目的、内容及其使用。

第2章是绩效目标的基本概念，主要介绍本《指南》涉及的定义、原则、示例等。

第3章是项目绩效目标的设定，主要阐述项目绩效框架（项目绩效目标表）的设计与开发步骤。

1.4使用
本《指南》适用于《办法》中涉及的财政性资金安排的支出项目（以下简称项目）。

本《指南》的使用者包括各级财政部门及其他政府部门中负责项目管理、财务管理的人员、参与财政支出项目绩效评价的评价人员、咨询专家及其他相关人员。

2 项目绩效目标的基本概念
2.1绩效目标的定义
指以客观的、可测量的绩效指标来表示的项目绩效水平，包括用量化的标准、数值或比率表示的使用财政资金达到的产出和效果。

2.2绩效目标设立的原则
（1）指向明确。

绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。

（2）具体细化。

绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。

（3）合理可行。

制定绩效目标要经过科学预测和调查研究，目标要符合客观实际。

2.3目标的层级体系
目标一般包括使命、战略目标和绩效目标三个层次，如图2-1所示。

使命：接近于“天职”，“追求一种活动或实现一种职责的内心召唤”，组织肩负的历史责任或力求实现的终极目标。

战略目标:组织的职能或长期目标。

绩效目标:具体项目(或计划)的产出和效果。

图2-2以某交通部门为例，解释目标体系。

图2-2 某交通部门的目标体系
战略目标1：更安全的交通
绩效目标：
——高速公路交通事故死亡率降低到亿分之一
——商业航空运输重大事故率降低到百万分之0.1
——铁路运输事故和意外中断率降低到16.14
——市内交通安全事故死亡率降低到亿分之0.488
——管道运输总事故数降低到每年307次
2.4绩效目标与绩效评价指标的关系
绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具，绩效目标是用指标表示的项目的计划绩效水平。

二者关系如表2-1所示：
表2-1某交通部门2002年绩效水平展示
绩效评价指标的确定应当遵循以下原则：
（1）相关性原则。

绩效评价指标应当与绩效目标有直接的联系，能够正确反映目标的实现程度。

（2）重要性原则。

应当优先使用最具部门（单位）或行业代表性、最能反映评价要求的核心指标。

（3）系统性原则。

绩效评价指标的设置应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益和可持续影响等。

（4）经济性原则。

绩效评价指标设计应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

2.5 项目的逻辑模型
财政支出项目的设计都应使用逻辑模型。

项目逻辑模型是一种理解从投入到结果之间的因果关系的有效工具。

项目逻辑模型包括投入、活动、产出、成效、影响5个关键要素。

其背后的逻辑是：对一个项目投入一定的资源，以便其开展必要的活动；至少有一些活动会获得一些产出，比如产品和服务；通过使用这些产出应该会带来某种变化。

⏹投入（Inputs）：指用于项目实施的各种资源，包括人力、资金、实物、时间和
专业技能等资源。

⏹活动（Activities）：我们所做的。

指为实现项目目标而调动和使用各种资源的
各项行动和工作，活动可以使用动词来表述（开展、建设、协助、交付等）。

⏹产出（Outputs）：我们所生产的。

指通过实施各项活动而产生的产品和服务，是
有形的，可计算的。

比如为50个人提供了医疗服务，培训了100名小学教师，修建了100公里公路。

⏹成效（Outcomes）：我们为何做。

指通过使用项目的产出而带来的短期或中期的
直接效果，成效能够被增加、减少、增强、改善或维持。

比如新修公路使通行时间缩短，提高了运输效率。

设定清晰的成效对于设计和构建结果导向的监测与评价体系至关重要，成效不能直接考核，它必须转化为一组关键指标，这些指标能够提供关于成效是否得以实现的信息。

⏹影响（Impacts）：指由成效累积导致的长期的或全面的变化，类似于战略目标。

比如运输效率提高降低了运输成本（成效），从而促进了当地经济的发展（影响）。

图2-3以某培训项目为例，解释项目逻辑模型。

图2-3项目的逻辑模型---以某培训项目为例
3 项目绩效目标的设定
3.1项目绩效框架
项目绩效框架是项目绩效目标管理和开展绩效评价的核心。

绩效框架包括评价内容、绩效评价指标、基准数据、绩效目标等（见表3-1）。

表 3-1项目绩效框架
1.资金
2.人员
3.物料供应
1.培训
2.教育
3.咨询服务
1.服务时数
2.完成课程的参加者人数
1.技能提升
2.态度改变
3.新的就业机会
1.培训者在5年内比那些没有接受培训的人挣得更多
2.接受培训的人的生活水平高于控制组
绩效框架中的概念解释如下：
●
评价内容：根据绩效的内涵确立的项目绩效考核的三个维度，即：产出、成效和效率。

●
绩效指标：定量或定性的因素或变量，是用来衡量成果、反映变化的手段；这里，评价指标是用来回答评价内容的一种工具，一项评价内容可能包括多个评价指标。

●
基准数据：用来衡量——我们现在处于什么情况？
●
绩效目标：在一定的时间期限内在某一指标上可实现的可以计量的变化。

项目管理人员要根据不同项目特点开发合适的绩效框架，设计个性化的评价指标以体现不同项目的特点。

3.2 项目绩效目标确定步骤
项目绩效目标确定步骤包括设计项目逻辑模型、设计评价指标、收集基准数据、确定具体目标等。

其流程如图3-1。

图3-1 项目绩效目标确定流程
3.2.1设计项目逻辑模型
通过设计项目逻辑模型（附表1），可以使我们区分并明确项目的产出与成效，并为具体目标的设定提供依据。

表3-2以上海苏州河治理项目为例，说明项目逻辑模型的设计方法。

表3-2上海苏州河治理项目逻辑模型
3.2.2开发绩效指标
产出指标反映项目实施提供的产品或服务。

成效指标反映项目产出或活动带来的结果。

效率指标是指通过获取、使用和管理资源以实现项目结果或产出的经济性。

例如，对于某促进就业培训项目而言，参与培训人数是一个产出指标，反映项目提供服务的情况；参与人员就业率是一个成效指标，反映实施项目的结果；参与者人均成本是一个效率指标，反映服务提供的经济性。

3.2.3收集基准数据
设定项目绩效目标要以初始状态的描述和考核开始，找出“我们今天是什么样的？”。

基准数据可以是过去三年的平均值、以前某年度的数值、平均趋势、类似项目
的先进水平、行业标准、经验标准等。

3.2.4确定绩效目标
就是为改善绩效进行规划。

确定的绩效目标既要具有挑战性，又要切合实际。

表3-4展示了某教育项目开发绩效框架的最后一个步骤：确定绩效目标。

表3-4绩效框架样本
通过上述4个步骤将形成一个完整的项目绩效框架（附表2），用于项目目标管理和指导其后的绩效评价工作的开展。

附件1
财政支出项目逻辑模型项目名称：
附件2
财政支出项目绩效框架
项目名称：
评价内容绩效评价指标基准数据绩效目标产出
指标1：
指标2：
……
成效
指标1：
指标2：
……
效率
指标1：
指标2：
……。