国内外风电产业政策体系及管理机制研究 (2)

国内外风电产业政策体系及管理机制研究
摘要：政策条件的变化对风电价格的形成和大规模风电的发展举足轻重。

当前我国风电发展仍高度依赖国家政策的引导和支持。

文中概述了国外风电产业政策和目前我国国内风电产业的基本情况，分析说明了目前国内风电产业政策体系存在的问题，并就完善政策体系、提升风电发展质量提出对策建议。

关键词：风电产业政策财税政策发展机制
一、国外风电产业政策概况
（一）国外风电发展机制
政府的政策机制在风电产业发展过程中具有举足轻重的作用。

国际上支持风电发展的政策机制有三种：一是采取固定收购价格机制；二是采取招标机制；三是配额制。

这些政策措施包括各种形式的补贴、价格优惠、税收减免、贴息或低息贷款等。

1、固定电价制度
固定电价制度也称强制购电法，要求电网公司有义务以政府定价购买可再生能源发电的全部电量。

优势在于价格固定，管理与操作方便，且附加成本计算简单，减轻电网公司收购可再生能源电量带来的财务负担。

2000年的德国《可再生能源优先法》明确了分类电价制度，固定电价实际上成为项目融资的担保，激励了中小企业项目融资（田丰，2010；Butler Lucy,2008）。

2、招投标制度
政府通过先进行发标，然后对竞争性招标进行管制，即为招投标制度，对于如何实现该目标，是通过与可再生能源电力供应商签订长期购电协议以后。

这种投标由多个公司参与，使得补贴成本以及电力价格和原先相比得到减少，可再生能源投资方面能够得到节省。

英国在1990年开始对非化石燃料公约计划进行实施，英国通过招标购买活动的连续性，使得可再生能源发电得到迅速发展。

2002年，英国废止了化石燃料公约，实施了《新可再生能源公约》（吕俊昌等，2007；孔维政，2013）。

3、配额制度
配额制度是指一个国家或地区，用法律的形式对可再生能源发电在总发电量中所占的份额进行强制性规定。

优势在于发展目标明确，既保证了在较长时期内实现可再生能源的量化发展目标，又保证了可再生能源发电的市场需求，有利于促进地区间的资金与资源交流，体现了可再生能源电力的外部价值。

美国有12个州实施可再生能源配额制，普遍得到了可再生能源公司和民众的欢迎。

丹麦是世界最大的风电技术开发和制造中心， 1999年，丹麦议会废止了固定电价政策，推出了通过交易绿色电力证书即配额制度，还实施了包括对风电机组制造厂商和风电场业主给予直接补贴、税收优惠和资助等优惠政策（沈又幸等，2008；孔娟等，2012）。

（二）国外风电产业政策
目前各国已提出的或正在实施的风电政策和措施，可分为四类。

一是强制性政策。

这类政策主要指由政府主持制定或批准的有关法律、法规、条例和强制性规定。

二是经济激励政策。

如各种形式的补贴、价格优惠、税收减免、贴息或低息贷款等。

三是研究开发政策。

四是市场开拓策略。

上述四类政策可以归纳为以强制性为主的“推动性”政策，以及经济激励、研究开发与市场开拓为主的“引导性”政策。

1、“推动性”政策
目前，风电电价高于火电、水电，消费的自愿性有限，许多国家制定了风电的强制性购电政策。

如1978年，美国通过的公共电力管制政策(PURPA)，要求公用电力公司每年必须按“可避免成本”购买合格发电设施所发电力（Ladenburg Jacob,2008）。

2、“引导性”政策
一是激励性引导政策。

这类政策涉及风电产业“生产前→生产市场→消费”各个阶段，主要是采用经济手段，通过拓宽融资渠道、投资补贴、税收减免等手段吸引投资商对风电产业的投资，同时，通过补贴、奖励等措施提高生产商的积极性。

比利时工业与贸易部给予近海风电25 %～30%的投资补贴，同时返还风电0.6美分/(kWh)的能源税。

其中，对电价进行调控是目前最有效的手段。

德国在其风电发展的不同阶段采取不同的电价,并根据各地风能资源的情况，规定保护价收购时间，还规定风电上网电价高于平均售电价的部分，可上报政府批准后在全网分摊，是利用价格调控政策比较成功的国家。

二是公共服务性引导政策。

这类政策通过宣传教育、研发投入等引导投资商、生产者和消费者正确认识风电的优越性。

例如，欧盟在Altener 项目（2期）中划拨专项经费用于可再生能源信息传播。

三是研发投入政策。

欧洲各风电公司每年投入到科研、技术开发的资金达到公司产值的10%～20%；澳大利亚于1995～1997年投资数百万美元进行风力发电试验。

四是环境属性政策。

这主要包括征收生态税、碳税和气候税等。

例如，英国征收的气候费，丹麦对风电实行的二氧化碳税返还政策，荷兰对矿石燃料使用者征收的碳税、瑞典的环境津贴等。

二、我国风电产业政策现状
（一）国产化率
2005年7月我国出台了《关于风电建设管理有关要求的通知》，明确规定从2006年起，风电设备国产化率要达到70％以上，未满足国产化要求的风电场不许建设，进口设备要按章纳税。

风电特许权2006年的招标原则是：风电设备制造商要参与到投标中去，在招标过程中风电制造商要将75％国产化率风电机组的承诺函交给招标人。

（二）全额并网
2006年1月1日开始正式实施的《可再生能源法》，对消费者以及企业进行鼓励，让这些人参与到可再生能源中去，政府通过鼓励发电并网、贴息贷款和财政补贴、减免税收、优惠上网价格进行鼓励。

《可再生能源发电有关管理规定》迅速得到了颁布，并且明确阐述了电网企业以及发电企业的责任，对于费用分摊以及发电价的规定都在《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》进行了阐述，对于风力发电项目的电价格必须要按照政府规定，国务院价格主管部门制定的价格便是电价标准。

表1 我国涉及风电的能源政策
（三）风电上网与价格形成机制
我国可再生能源激励政策，最初是以“还本付息、合理利润、全额收购”为
原则，但是由于这种定价原则以个别项目成本为基础，企业没有降低成本的压力。

在项目实践中，政府规定了风电特许权的具体要求，当然政府采用了特许权的方
式。

风电特许权的招标原则在2003-2006年作出了三次修订，从修订的趋势中来
看，电价在招标的比重逐渐变小；一些加强的指标是技术以及国产化。

国家发改
委于2009年7月发布了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，确定了分资
源区制定陆上风电标杆上网电价的原则，并按风能资源和工程建设条件，将全国
分为四类资源区。

（韩超，2013）
（四）财税政策
当前，我国风力发电的成本主要涉及的是固定资产投资成本，约占总投资的85％以上主要通过实施相关的风电财税政策。

详见表2：
表2 我国涉及风电的财税政策
现阶段可再生能源开发利用的投资成本还相对较高，为此，可再生能源发展
专项资金在《可再生能源法》得到了设立，这样做得好处是对于可再生能源开发
时，能够得到政府财产的补贴，并且政府也做了先关的扶持措施，比如对对可再
生能源产业发展指标提供优惠政策。

当前，我国对风电的支持政策基本上较为完整，整体思路是支持风电产业化和自主化。

但不难发现，仍有不少需要进一步完善的地方。

比如，与法律体系配套的政策体系可操作性有待明确，尤其是可再生能源配额制、贷款或融资的公众投资化等方面；大规模风电并网的辅助服务补偿机制还不够完善，对于火电、水电为风电提供各类辅助服务尚无相关考核经济补偿政策，间接影响火电、水电企业参与调峰调频的积极性，等等。

三、几点对策
第一，构建完善的风电产业的法律和政策体系。

目前我国尚未出台针对不同门类新能源产业的法律制度和配套政策，甚至在不同行业中有些是不兼容的。

建议加快制定不同门类的新能源产业发展法律及政策，提高政策的针对性和效率。

与国外政策相比，我国目前风电等可再生能源发展的价格财税政策偏重于生产环节，对输送和消费环节的鼓励力度不够，建议进一步完善促进风电等可再生能源发展的价格财税政策，加大补贴力度和覆盖面。

同时，对其他电源提供的调峰等辅助服务，应建议合理的补偿机制。

第二，提高风电控制水平和电网智能化水平，完善“全额收购”政策。

加强风电等可再生能源运行规律的基础研究，开展对风电机组出力的预测研究工作，提高预测精度。

提高风电等可再生能源发电设备制造和运行控制水平，提高发电设备的电网适应能力。

加强电网建设，提高电网调度和控制技术水平，提升电网智能化水平，适应可再生能源大规模接入的要求。

参照德国等发达国家的经验，完善可再生能源“全额收购”制度。

第三，尽快出台可再生能源配额制度。

建议明确电网公司收购可再生能源的配额，并且两大电网公司的配额总量可大于各大发电公司的可再生能源发电配额总量，以利于小的发电公司的发展空间。

可再生能源配额制度有利于提高地方政府开发风电等非水电可再生能源的积极性，也将促使电网公司积极规划风电项目的配套送出线路，可逐步缓建三北地区弃风限电的形势，促进行业的良性发展。

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