浅谈我国计划经济时期的社会福利

浅谈我国计划经济时期的社会福利
【摘要】我国计划经济时代的社会福利体系始建于建国之初，它是我国当代社会福利发展史上的一个重要的阶段，形成了比较完备的社会福利体系。

在这一社会福利制度变迁过程中，形成了一定的特点，同时这种社会福利制度的不足点也显现出来。

【关键词】计划经济时期；社会福利制度；变迁；特点
我国计划经济时代的社会福利体系始建于建国之初，它是我国当代社会福利发展史上的一个重要的阶段。

在其30 左右的发展历程中，逐渐形成了一套系统的以集体主义价值观为核心、以人民的基本生活保障为主要内容、初步覆盖劳动就业、医疗卫生、教育、养老和伤残等领域的社会福利体制和救济、救助制度，在促进当时的经济发展、维护社会稳定和保障人民基本生活方面曾发挥了重要作用。

一、建国后我国社会福利制度的变迁历程
对于我国社会福利的发展进程，可以进行阶段式的概括。

一是起步阶段。

主要指1949 年到1957 年间，这一阶段不仅国家直接承担社会成员的生活保障问题，而且还委托公有化组织来实现政府的福利职能，社会福利思想体现了“家庭保障责任与社会互助精神”的有效结合。

[1]新中国成立后的最初几年中，针对旧社会遗留下来诸多问题，新生的人民政府除了通过恢复和发展生产之外，还针对各类具体情况提供救助，中国特色社会福利制度开始起步。

二是逐步发展阶段。

1958 年到1965 年间是中国社会社会福利制度在曲折中发展的时期。

这一阶段，我国社会福利经历了许多的变迁，并最终得以确立。

其一，50 年代粮食统购统销制度形成后，使得城市居民能够较为平均地得到基本生活品；其二，公有制基础上的计划安置就业的政策为城市劳动者提供了就业保障；其三，农村经济的集体化为政府向农村转移城市富余劳动力提供了条件；其四，在城市企事业单位中建立福利性住房体系和职工福利服务体系。

三是停滞不前阶段。

此间，人民政府对劳动保险管理体制作出了重大的调整，在总体上使当时的社会保障制度成为了具有国家———企业保险性质的制度，随后逐步建立了“职业———身份”等级福利制度，但1966 年到1976 年的文化大革命十年，严重干扰了我国社会福利事业。

四是恢复重建阶段。

从十一届三中全会到1992 年，我国社会社会福利事业得到恢复。

这一阶段在社会福利和社会保障的各个领域进行了制度性的调整，构建了“国家———企业———集体”的福利保障模式，主要强调农村集体和家庭以及个人的保障功能。

五是深化改革阶段。

从1992 到2003 年，我国社会福利和社会政策改革和发展的主旋律就是走向“社会福利社会化”。

这一阶段中，我国养老、医疗、教育和其他诸多方面都实施了“社会福利的社会化”。

随着重点发展经济，我国逐步形成了社会保险、社会福利、社会救济和优抚安置的中国特色社会福利制度基本框架，“城乡二元的福利结构”得以改善。

六是改革向纵深发展阶段。

这一阶段的改革侧重民生问题，标志着我国社会福利在理论与实践上有新突破。

将我国社会福利发展划分为以上几个阶段，是为了在理论上对我国社会福利制度的阶段性特征进行系统分析的需要。

二、计划经济时期我国社会福利制度的基本特点
建国后，我国建立的是与前苏联类似的计划经济体制下的社会主义社会福利制度。

国家通过制度安排，对人们的总体性需要给予满足，通过设立社会保险制度为全社会的劳动者提
供基本保障。

计划经济时期的社会福利具有以下两方面明显的特点：
一是二元分割的福利结构。

我国在计划经济时期的社会福利结构的“二元分割”特点也成为我国“二元社会”的重要组成部分。

所谓“二元福利结构”是指在当时我国经济社会环境中，明显存在着两大类在性质、运行方式、政策设置以及预期目标上截然不同的社会福利制度，而且这两大类福利制度的并存有可能引发彼此之间的对立及社会成员对其的态度和评价，甚至是社会中两大福利制度系统内群体彼此之间的社会排斥。

二元福利结构并不是一种单一的社会福利现象，它背后的诱发因素和组成部分，表现出来的社会事实都是多种多样的。

其一，由不同社会福利制度产生的城乡社会的二元分割；其二，由不同社会福利制度所产生的社会成员的二元分化。

“二元社会福利结构”贯穿整个计划经济时期，并且在改革开放开始以后，由于政策的惯性作用以及影响等原因，直至今天，我国社会中由于城乡的差别、经济体制的差别等因素而产生的多种多样的二元社会现象仍在继续。

这就要对其高度重视，想方设法从多方面对其加以改正，因为不管从整个国民经济需要健康发展而不能分割发展、社会和谐需要社会团结而不是社会群体相互排斥，还是社会福利应该彰显公平正义的价值理念而不是少数人的“盘中餐”。

二是以职业———身份为基准的梯级福利制度。

计划经济时期我国社会福利制度是“国家———单位”的运行模式。

这种由国家担负福利保障制度的主体责任、由所在单位具体实施管理的社会福利制度，具有很大的封闭性，也增强了人们对单位的依赖性。

由于人们的各种福利待遇主要由所在单位来完成，企业效益的不同、农村集体收益的不同造成了不同企业、不同农村公社或大队中成员福利待遇的不平等。

特别是城乡之间的严重差别，形成了二元结构的福利体制。

城乡之间、工农之间的福利保障存在着严重的“梯次差异”。

[3]其一，这种梯次差异型的福利模式是建立在以社会成员的职业性质为依据的身份划定基础之上。

在改革开放前，我国的社会福利主要体现在为机关、企业、事业单位职工提供带有福利性的收入保障和服务保障上。

这种政策体系，只是保障生活在单位组织内部的人，并不具有广泛的社会性程度，其二，以职业身份为依据划分的福利获益人群，因为职业的不同、身份的不同获取的福利资源有着很大的差异。

首先表现在城乡人口由于户籍限制所受政府供给的福利资源有着巨大的差别；其次，表现在即使在城市社区中的不同人口，因为职业身份的不同，其所获得的福利资源量也存在较大的等级区别。

国有经济（事业）单位中的职工，被认为获得了“金饭碗”，这一称号的背后其实隐含的是人们对于这种国家职工可获得福利资源的能力的羡慕和赞叹；集体和参照公务员管理的相关社会性事业单位中的从业人员，人们因为在获取福利资源方面的能力不如国家职工强，所以社会形象地将其称之为“铁饭碗”，但是与“体制外”人群相比，他们的福利资源相对还比较优厚。

而“体制外人群”，包括农民、城市中在非公有制、非集体经济单位中从业的人员以及包括城镇失业者在内的诸多社会弱势群体，由于国家福利制度和社会政策的缺位，这类人要么在就业与劳动过程中享受的国家和企业福利极为有限，要么干脆就是自食其力而毫无分享福利资源的权利和机会。

前两类基本都属于“体制内人群”，后一种则是“体制外人群”的总称，这样一种对于中国计划经济时期的两大类、三个层次的福利制度与福利对象的简单划分，就基本上勾勒出了中国在计划经济时期大致的社会福利格局。

这种格局就是以职业身份为依据的国家———集体———个人的福利梯级结构。

三、计划经济的历史贡献
1、在中国历史上第一次建立起相对稳定和制度化的国家社会福利体系
中国是一个有几千年历史的文明古国，很早就有对社会福利问题的关注。

近代以来，以孙中山的“三民主义”的纲领中，“民生主义”成为社会福利思想的重要体现和追求。

新中国成立后，建立起自己的社会会福利制度。

尽管当时的社会福利制度带有明显的计划经济体制的
烙印，但它毕竟在中国历史上第一次建立起体系比较健全、结构比较合理的、符合当时我国实际的、趋于制度化的社会福利制度和体系。

通过城镇职工的单位福利保障、以集体经济为基础的农村福利保障和惠及特殊社会群体的福利救济政策，在社会主义中国基本实现了覆盖范围比较广泛的社会福利制度安排。

这种福利体制的建立和制度安排，对当时的经济发展和社会稳定起到了积极的促进作用。

2、对社会稳定起到了重要的促进作用
建国初期，我国城市的失业人口、游民。

需要救助的孤老残幼人员以及遭受灾荒侵袭的农民，在我国人口总数中占有相当大的比重。

不解决好这些社会成员的基本生活需求，新生的国家政权难以巩固，而社会福利制度对社会稳定发挥了重要作用。

据统计，1949年，全国受灾面积1.4亿亩，受灾人数约4555万人。

此后几年，水灾不断，受灾农民的生活极其困难，基本的吃粮问题得不到保证。

城市中的失业人员也在增多。

1950~1951年，武汉、广州、长沙、西安、天津等14个城市经济救济人口达100多万人。

1952年，全国152个城市常年得到定期救济的人口达120多万，得到冬令救济的约150多万人，有的城市享受社会救济的人口已达20%~40%。

这只是建国初期社会福利救济的一个侧面。

正是由于城乡建立了社会福利制度，使灾民、困难群众、弱势群体的吃饭、养老、医疗等问题得到了一定的保障，彻底改变了旧中国贫富两极分化和绝大多数社会成员在死亡线上挣扎的悲惨局面。

因此，尽管计划经济时期的社会福利制度还存在水平不高、运行机制不健全等弊端，但我们必须看到，这样的福利制度较好地解决了全体社会成员的基本生活保障问题，帮助城乡最脆弱的社会成员摆脱了生存危机，维护了社会的稳定。

3、为构建未来社会福利制度体系提供了积极经验
计划经济体制下的社会福利是中国社会福利制度的一项宝贵遗产，值得认真总结。

在计划经济体制下，国家除了对遭遇困境的弱势群体进行特殊救济之外，还普遍关注更多的民众，这是当时社会福利制度的优势。

企业职工享受到了比较全面的生活、住房、劳动保险、教育、医疗等福利项目和保障，不仅符合现代社会福利思想和制度的理念，而且对我国市场经济条件下的社会福利制度的构建，具有重要的借鉴和启示作用。

计划经济时期我国社会福利带有明显的“普惠制”色彩，这种福利制度致力于对人的生存权和发展权的关注与保障。

以此为出发点来构建未来我国社会福利制度，也符合“发展型社会福利”的取向。

四、计划经济时期我国社会福利模式的不足
计划经济时代我国社会福利实行的是“国家—单位制”模式，社会福利的具体事务由政府直接包办统揽。

这在建国初期起到过积极作用，保证了社会主义经济建设的顺利进行。

但是随着计划经济向市场经济的转型，这种福利模式的弊端逐渐暴露出来。

一是福利制度的低效率。

传统的公共服务产生是垄断性的，政府几乎包揽了所有的社会公共服务。

在这种模式下，竞争的压力和动力的缺乏降低了服务的质量和效率，增加了服务的成本。

计划经济时期，城市居民与农村居民、干部与职工、不同所有制职工之间因待遇的差别而严重阻碍了人员交流，社会福利的“社会性”很难显现。

计划经济体制下的社会福利与国家、企业紧紧相连，国家成为了唯一的福利供给者。

对社会福利资源的垄断，包办了社会福利的全部经济和服务供给责任，福利机构的维持和发展完全依赖政府拨款，体制和机制都比较单一。

同时，福利支出成为计划经济时期企业发展的沉重包袱，社会福利覆盖面小、筹资机制不顺、筹资渠道单一以及社会化程度低、保障层次单一、抗风险能力差等弊端时而显现，从而导致了企业职工生活水平低下。

二是平均主义严重。

由于当时各种资源匮乏，国家经济水平低下，从国家的层面看，在社会福利方面只能采取平均分配方式，以便使整个社会能够在低水平条件下保持一种“均衡”的状态。

这种平均主义的取向和做法在建国30的社会政策中得到了比较充分的体现，突出表现在收入政策和就业政策两个方面。

其一，在收入政策方面。

当时的分配制度的确立虽然有着一定意义上的进步，但现实中，一定程度上，由于特定的历史条件，平均化的工资政策维持了较长时间，从而导致平均主义；其二，就业政策。

由于“吃皇粮”在当时社会中有一定的现实基础，引发了当时的就业政策上的平均主义。

当时，很大程度上国家保证城市居民中适龄劳动力在工作及收入上的“人均一份”，进而的是导致部分社会成员总是依赖国家的一定福利，可见这些消极因素的存在不利于我国社会福利事业的健康发展。

三是“国家-单位”福利模式存在严重的梯次差异
计划经济时期中国社会福利制度是“国家-单位”的运行模式。

这种由国家担负福利保障制度的主体责任。

由所在单位具体实施管理的社会福利制度，具有很大的封闭性，也增强了人们对单位的依赖性。

由于人们的各种福利待遇主要由所在单位来完成，企业效益的不同、农村集体收益的不同造成了不同企业、不同社队成员福利待遇的不平等。

特别是城乡之间严重差异，形成了二元结构的福利制度。

城乡之间、工农之间的福利保障存在着严重的梯次差异。

四是社会福利恩赐色彩浓厚，忽视了对公民权利的关注
计划经济时期的儿童福利院、老年人福利院等福利机构，体现了党和政府对特殊人群的关心，被视为“社会主义优越性”的体现。

收养人员感谢党和政府的关怀，感恩思想浓厚，而“福利本色”则比较淡化。

社会福利本是公民的一项基本权利。

我国宪法明确规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质性帮助的权利”。

国家为保障公民的这些基本权利，必须发展社会福利事业。

否则，将社会福利同人的权利割裂开来，极易造成社会福利政策定位不准，从而影响社会福利事业持续发展的力度。

参考文献：
[1]钱宁.现代社会福利思想[M].北京：高等教育出版社 2006.329．
[2]李学林.社会转型与中国社会弱势群体[M]成都：西南交通大学出版社 2005.191.
[3]成海军.计划经济时期中国社会福利制度的历史考察[J].当代中国史研究，2008，（09）：48- 55.
[4]《当代中国的民政》下当代中国出版社1994年版第10页
[5]郑成功中国社会保障制度变迁与评估中国人民大学出版社2002年版第212页。