安徽省芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点调查

目录
一.芜湖试点的背景和内容 (1)
（一）调研的目的 (1)
（二）试点的背景 (2)
（二）试点的内容 (4)
二.芜湖试点取得的成绩 (6)
（一）规范土地使用权流转市场 (6)
（二）推动芜湖市乡镇建设发展 (8)
（三）集约利用土地 (9)
（四）增加农民收入维护社会稳定 (10)
（五）增加就业机会 (12)
（六）促进农业规模化经营 (13)
三. 芜湖试点的不足及政策建议 (14)
（一）芜湖试点中存在的问题 (14)
（二）针对芜湖试点中出现问题的政策建议 (21)
安徽省芜湖市农民
集体所有建设用地使用权流转试点调查
摘要：1999年11月安徽省芜湖市开始了以推动小城镇发展、规范土地市场为目的的农民集体所有建设用的地使用权流转试点，对农村土地使用权进行改革试验。

其试点结果对安徽省乃至全国都具有极其重要的指导意义。

经对试点地区进行的细致的调查，我们认定这次改革实际上是进步的。

尤其在保障大多数农民利益，使其分享土地升值收益，推动农村土地市场规范发展等方面有着重要作用。

但是同时存在着的问题也不容忽视，如果解决不好可能直接导致这次流转试点的失败。

如土地流转收益分配、土地所有权明晰等问题。

其中又以土地流转收益权的问题最为严峻，为此我们提出了一些解决方案。

关键词：使用权、流转主体、建设用地、所有权
第一部分芜湖试点的背景和内容
一、对芜湖试点进行调研的目的
安徽省是农业大省，也是我国土地制度改革的发源地。

小岗村的实践就孕育了我国第二次轰轰烈烈的土地变革——联产承包责任制的施行。

时间推移，将农村土地细分下去带来的突发效应已经释放完毕。

再加上现在农业收益率非常低下，农地抛荒现象严重，如何继续推动农业发展已经成为一个重要课题。

安徽省是一个农业大省，我国是一个农业大国，农业的发展是关系到全局的大问题。

在芜湖市进行的农民集体所有建设用地使用权流转的试点正是解决这
一课题的一种尝试，它对安徽省乃至全国都具有及其重要的意义。

1999年11月24日，国土资源部国土资函[1999]641号文件正式批准安徽省芜湖市作为全国第一个也是当时唯一的农民集体所有建设用地使用权流转试点。

经过周密细致的准备2000年3月试点正式开始，首批试点涉及芜湖市五个镇。

这是家庭联产承包责任制以后的又一次土地使用权改革的开始。

2001年6月，安徽省国土资源厅就芜湖试点工作开展情况向国土资源部专题汇报之后，国土资源部同意了安徽省进一步扩大试点范围的请求。

至此，安徽省确定合肥市肥东县撮镇等34个乡（镇）作为省首批集体建设用地使用权流转试点乡（镇），开展集体建设用地使用权流转、立法试验。

鉴于芜湖试点的首创性和其独具的指导意义，也为了对安徽省农民集体所有建设用地使用权流转两年多后的情况有一个更深入的认识，我们选择芜湖试点进行调研，力求对芜湖试点两年来取得的成功经验进行总结，并对试点中存在的问题以及新出现的困难进行探究，以期对整个试点工作的进一步开展起到一定的借鉴作用。

我们首先研读了有关文件，对芜湖试点有了一个大体上的认识，确定了重点问题之后开始了对芜湖地区的深入访问。

在调研中我们采取了多种调查方法，如非结构式访谈，问卷调查等。

我们还对相关单位进行了调研，得到了芜湖市国土资源局、芜湖农委、芜湖市统计局等单位的大力支持，并获得了大量宏观数据。

二、芜湖试点的背景
芜湖在农民集体所有建设用地使用权流转试点开始以前，农民集体所有土地使用权不允许进入市场，与国有土地市场相比显得相对滞后。

但是在市场经济条件下，只要存在土地级差地租，集体所有土地使用权必然要进入市场，尤其是尚未进入市场的农民集体所有建设用地使用权进入市场流转的要求更为迫切。

首先，从土地的供给方面看，土地资源紧张，但同时浪费也大量存在。

在经济发展，城镇化不断加强的今天，作为农业大省的安徽省的耕地总量在不断减少。

据统计，1996年，安徽省耕地保护规划基数为8958万亩。

截止2000年底，耕地总面积下降至8943.67万亩，比1996年减少了13.9万亩。

然而，由于近年来从事农业生产的比较利益下降等原因，安徽省大批农民弃农务工，又造成农地的撂荒现象大量存在，致使原本稀缺的耕地资源浪费。

据安徽农村社会经济调查队调查资料显示：1997年以后，各地土地撂荒现象越来越凸现。

根据抽样调查结果推算，2000年有抛荒耕地面积161.15万亩，其中常年抛荒耕地93.62万亩，涉及72.63万农户。

其次，从土地需求方面来看，集体建设用地需求量扩大，土地需求者获得土地的成本较高，阻碍实施城镇化战略和地方招商引资发展经济。

“十五”期间，安徽省将重点实施城镇化战略，随着城镇
化进程的加快，对集体建设用地使用权流转的需求必将日益增加。

一方面，全省村庄集镇存量建设用地约1554万亩，人均综合用地204平方米，比全国村镇人均用地指标155平方米多出49平方米。

（数据摘自《中国土地》2002.5.P30.表5）需要盘活的建设用地空间很大。

另一方面，在计划经济条件下形成的农民集体所有建设用地使用权不能流转的制度，已经与当前市场经济的发展不相适应。

目前，进行城镇建设获得土地非常困难：必须将集体所有土地先征为国有，然后出让使用权，导致出让价格较高，抬升投资者的成本，不利于形成良好的投资环境，对地方招商引资不利。

而且，现实的情况是在农民集体所有建设用地使用权流转试点开始以前，集体建设用地自发流转的现象已大量存在，在城乡结合部、小城镇和公路两侧尤为突出。

这种自发流转、隐形交易，不仅扰乱了土地市场秩序，使大量土地被无计划滥用，导致大量土地资源流失，同时也制约了城镇的建设和发展。

由此可见，农民集体所有土地使用权改革已经势在必行。

三、芜湖试点的内容
总体上说，安徽省芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转包括两部分内容。

其一，流转试点的总体思路：进一步明确农民集体土地所有权
主体，所有权代表和相应的权利义务，按现代产权理论，设定集体建设用地的权益，赋予并保护农民的集体建设用地的财产权，在明确集体所有权的前提下，允许并鼓励集体建设用地使用权依法流转；规范集体建设用地流转的条件、方式、程序和管理措施；合理分配集体建设用地流转中的土地收益，保障农民集体所有建设用地依法、合理、规范流转；充分发挥市场机制在农民集体所有建设用地配臵中的基础作用。

在试点过程中，值得注意的是：对农民集体所有建设用地使用权流转范围进行了界定，这种界定包括地域范围的界定和用途范围的界定。

芜湖的流转试点，对于新增农民集体所有建设用地的用途明确规定，不得流转用于经营性房地产开发。

鉴于农民集体所有建设用地使用权流转尚处于试点阶段，对于其范围的界定，原则上只限定在“圈内”（注：“圈内”指土地使用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规划规模范围内）。

这体现了其试点的本质，同时也贯彻了保护核心耕地的思想。

其二，流转试点的主要内容：所谓土地流转其核心就是承认农民的土地财产权、土地承包制长期不变，土地使用权在承包后可以转让、交换、入股、租赁等。

其中涉及到土地的所有权、经营权、处臵权、收益权、使用权等。

对于农民集体所有建设用地的流转模式，安徽省借鉴了国有土
地使用制度改革的成功经验，即在稳定所有权的前提下，实行集体建设用地有偿、有期限、可流动的使用制度。

“圈内”的各项建设用地，除国家为了公共利益需要依法征用为国有外，可以不改变农民集体所有权性质，直接办理建设用地审批手续。

建设单位使用农民集体所有建设用地，除乡镇村公共设施、公益事业建设和农民建设住宅使用本集体组织的土地可实行拨用外，应当以有偿使用方取得。

此外，安徽省还对试点的内容及配套政策，土地产权的界定和行使，农民集体所有建设用地总量控制，建设用地的取得，农民集体所有建设用地流转管理以及监督检查等方面进行了明确，以保证试点工作得以有条不紊地开展。

第二部分芜湖试点取得的成绩
归纳起来,芜湖试点取得的成绩有以下几个方面：
一、规范了土地使用权流转市场。

更好的利用了市场的手段，减少了隐形流转和政府因素的影响，降低了土地资产的流失的可能性。

在芜湖市南陵县，我们看到了三里镇建设办公室与农民签订的两份截然不同的关于集体土地转让的协定：
第一份协议签订于1996年11月25日，那时流转试点还没有开
始。

从这份协议中我们可看出这样两个问题：
一是违法越权征地。

国家规定县级以上政府才有征地的权利，农民集体所有土地又只能先征后用，而三里镇建设急于用地，出于自身利益考虑，越权征地的现象发生了。

二是土地的无偿征用。

征用的是一块水田，但对于补充耕地的责任协议没有提到，只说到以后土地使用权所有者不再负担这块土地的应缴国家、集体和其他方面的一切费用，没有任何补偿。

镇建设办付给该村的补偿费，包括土地赔偿费、劳动力安臵费、青苗补偿费等等，每亩只有12元。

协议虽然有“为解决承包户的后顾之忧，征地方代为购买养老保险”的条款，但保险份数和金额栏却是空白。

这样一份不合法的协议的结果是耕地流失，集体土地资产流失，承包人的合法利益流失。

但是这样一份不合法协议却生效了。

像这样的非法流转还有很多。

2000年芜湖市开展了清查非法转让、炒卖土地的工作。

据清查结果，仅1997年到1999年，芜湖市5个试点镇就曾通过隐形市场，进行非法土地交易131宗，流失土地703亩，流失集体土地资产791万元。

照此推算，全国5万多个乡镇多年来流失的土地数量，应该是个非常惊人的数字。

而在很多地方这样的隐形流转还在继续着。

第二份协议签订时间2000年9月1日。

签订双方是三里镇建设办与孔村茶安村民小组农民江小宝。

协
议注明是租赁合同，租期25年。

协议第四条规定，江小宝出租的集体所有土地按规化用途为房屋开发，镇建设办承租后，不得改变原用途，如确因为规划变动需要改变用途，需取得江小宝、土地所有人和原审批机关同意。

协议规定，镇建设办需要向江小宝支付租金33286元，还应缴纳土地收益、土地开垦等费用（芜湖市规定，占用耕地的用地户如果无力完成“占补平衡”的法定义务，每亩地须缴纳4000元至6000元造地费）；出租后，这块土地应该继续向国家缴纳的税费，由镇建设办按每年向土地所有权人——孔村集体经济组织如数补偿。

这两份不同时期的协议已经很能说明土地使用管理的前进趋势。

而土地流转的成绩不言自明。

二、推动了芜湖市乡镇建设的发展。

扩大了招商引资力规模，促进当地经济发展。

通过农民集体所有建设用地使用权流转，降低了土地使用成本。

流转以前，小城镇建设采用先征为国有后出让的方式向企业供地，用地成本高。

一般投资者难以承受，就只能转向使用村庄内集体土地或分散土地，造成基础设施投资大，环保难达标，阻碍乡镇企业发展的同时也阻碍了投资者投资和农民向小城镇集中。

据对大桥镇调查，试点开始以前每亩地需要向政府交纳的耕地占用税5000-6000元，菜改基金10000元，水利基金500元，交通基金1000元，以上
四项共16500元，政府还收取土地有偿使用费28-30元/平方米，另外还有管理费、登记费等。

一般划拨工业用地成本高达30000元/亩。

而采用农民集体所有建设用地使用权流转办法，只要支付17000元/亩的费用（其中6000/亩的安臵费，400元/亩的青苗费，村集体所有的10400元/亩的土地补偿费）。

因此吸引许多投资者前来办企业，同时也有利于农民向城镇集中居住。

经过试点镇高起点规划，实行“工业向园区集中”，“居住向城镇集中”，从而避免过去村办、乡办企业村村点火、户户冒烟，浪费土地，重复建设，基础设施投资过大的弊病，并且降低了住宅建筑成本，使大多数农民有条件实现搬迁，居住条件和生活质量大大改善。

祖籍清水镇的台商赵彬如，得知家乡试点集体所有建设用地使用权流转的消息后，毅然回乡投资3000万元，兴办私立泰文中学，类似于这样的例子还有许多。

截至2001年底，芜湖市各试点镇“试流转”用地63宗，290公顷，引进投资者58家，引进资金3.168亿元，投资项目涉及到一、二、三产业，极大地推动了当地经济的发展，同时也增加了乡镇的财政收入。

三、通过“三个集中”集约利用土地，既发展了小城镇又保护了耕地。

我国“人多地少”，土地是极其宝贵的资源，因此寻求地方经济发展必须与耕地保护相结合，根据新《土地管理法》规定，耕地总量只能增加不能减少。

在芜湖“流转”试点工作开展的过程中，始
终把保护耕地作为工作的重点之一，通过盘活存量闲臵土地，节约宅基地，以及开发滩涂地等措施，集约用地，维持了土地总量平衡。

（1）盘活存量闲臵土地：鸠江区大桥镇于1993年建了一个刺绣厂，使用红星村集体土地3.42亩，由于经营不善，与1997年停产，厂房和土地闲臵3年之久。

“流转”试点开始以后，芜湖市世鸿礼品箱包有限责任公司对刺绣厂实施买断，买断金额共计131.26万元。

其中土地使用权转让费每亩3万元，共计10.26万元，世鸿礼品箱包公司利用原有闲臵厂房扩大再生产，年产值达1500万元，年创造利税80万元。

此项“流转”没有新占耕地。

（2）节约宅基地：南陵县三里镇通过土地“流转”以及各种优惠政策吸引农民到镇上建房，镇政府按规划统一供地、设计，由农民自建，每户宅基地64平方米，加上公共用地，每户占地不超过100平方米。

而原来七、八户成一村，十来户成一庄，户均宅基地都在300到400平方米。

通过搬迁改造后，该镇住宅区建筑容积率由原来不到0.5提高到1.2--1.4，平均每户可节约200平方米宅基地。

可见通过集体所有建设用地使用权流转促进了闲臵土地的合理利用，减少了对耕地的占用。

（3）开发复垦耕地。

一些占用了耕地进行“流转”的企业均按照芜湖市有关规定，每亩地交纳4000-6000元的复垦费，由政府出面组织开垦滩涂荒地，实现占补平衡。

在对繁昌县的调查中，我们了解到2001年上半年开始，三山镇和横山镇合作进行的8500亩有效耕地开发项
目已经进入实施阶段。

四、增加了农民收入，推动农村社会保障制度发展，有利于农村社会稳定。

群众是否满意是检验芜湖农民集体所有建设用地使用权流转试点成败的标志。

而农民是否满意直接源于在流转中农民自身利益是否切实得到维护。

从我们的调查来看，试点乡镇的农民对试点基本上都是拥护和支持的，主要因为：第一，试点乡、镇大部分农民的收入增加了。

其中，试点乡镇的农民收入增加，可以从三个方面体现。

首先，农民的直接收入增加了。

据三里镇调查，有一宗地采用租赁办法建市场，租金为600元/亩年，除农业税73元/亩年，净收入500多元，而种水稻每亩年收入只有240元。

其次，农民应获得的土地补偿费及时到位，6400元/亩，一次性补偿。

流转以前由于集镇中的建设用地成本高，用地者往往先补偿给政府，拖欠农民的补偿费。

减低成本以后，对农民的补偿（转让费）可以及时到位。

还有就是农民的间接收入增加了。

乡镇企业的发展，农业结构的调整，给农民增加收入带来了机遇，增加了就业机会。

在调查过程中，芜湖市国土资源局的张宏武主任给我们算了两笔帐，使我们深切感受到芜湖市的流转试点工作把农民的利益摆到了十分重要的位臵。

第一笔帐：试点后，流转一亩地，农民可以得到6400元到20000元不等的土地补偿费，相当于10年到30年的农业生产所得。

在鸠江区
大桥镇四旱村的走访中，农民孙家安掰着手指头数着“流转”给他家带来的变化。

他家6口人，1995年第二轮承包时，承包了村里6.5亩耕地，全种粮食，风调雨顺时扣除农业税，化肥、农药、种子等开销，一亩地净收入才200来元，遇到旱涝虫害，还得赔钱。

大桥镇试点，四旱村的部分土地正好处在“桥北工业园”内，孙家安流转出5.4亩土地的使用权，得到一次性补偿34560元，顶他种粮20年的收入。

有了本钱，他家在镇办商贸市场上租了两间门面房，经营鞋帽服装，一年净收入不下万元。

老母亲在家照应孩子上学，再种好留下的1.1亩地，粮、菜也不愁了。

第二笔帐：流转出土地的农民，免除了与土地相关的税费负担。

芜湖地区每亩地每年需要缴纳67.2元的农业税，而在土地使用权流转以后，这部分税金将由土地使用权的受让方支付，原承包人（即流转出土地使用权的农民）不再承担。

第二，对于流转出土地使用权的农民，大部分乡镇制定了相关的保障措施，解除他们的后顾之忧。

这也是变相的增加收入的体现。

仅仅让农民收入增加还不够，因为我国的家庭联产承包责任制实际上还起到农村社会保障的作用。

因此，流转试点工作，必须充分考虑到流转出土地农民的后顾之忧，从农民长远利益考虑，完善试点乡镇的社会保障制度。

鸠江区大桥镇等三个试点乡镇，从每亩地中拿出8000元为流转出土地的老人办生活养老保障基金，男子满55
岁，女子满50岁就能享受每年400元的养老补助。

另外，流转出土地的农户还可以要求保证有两亩土地作为自留地。

需要提到的是并不是全部地区都是这样，某些地区的工作还是做得不够细致，这在后面的文章中会系统论述。

五、增加了就业机会，加速农村剩余劳动力与土地的分离。

芜湖农民集体所有建设用地使用权流转试点工作的开展，使得某些试点乡镇的经济得到迅速发展，加快了这些地方招商引资的步伐，同时也为当地农民创造了更多就业的机会。

为农村剩余劳动力就业开辟了新道路，这也是最终解决农业生产效率低下的必由之路。

在对鸠江区大桥镇的调查中，我们了解到在四旱村，几乎有点文化的青年人都被工业园内的企业吸收去当工人了。

四旱村干部介绍说，“流转”前，这个村人均使用耕地1.35亩，全村现有劳动力1222人，其中691人进了厂，占61.6%。

利用原村办企业占用农民宅基地办起的精铜工业有限公司，一下就招收了437名村民当工人。

剩下来的劳力还可以进入商贸市场做生意。

这个占地30亩的市场就坐落在芜湖和马鞍山的结合部，人气很旺，光是四旱村就有381人在这里有自己的门面或摊位。

另外，2001年进驻“桥北工业园”的“恒泰”公司，除管理、营销人员外，200多名工人全部是从当地招聘的。

企业乐于接收使用符合条件的当地农民工，企业法人曹胜强说：“我这是劳动密集型企业，在当地招工一不要盖宿舍，二不要办食堂，
三不要解决交通问题，生产、运营成本大大降低……”同时，农民也高兴在家门口做工，觉得比背井离乡到外地打工更有安全感，工资更有保障。

六、促进农业规模化经营，有利于提高农业生产效率，推动农民迅速制富。

在芜湖县清水镇，通过“流转”农用地向种田能手集中，进行花卉苗木集约化经营的情况突出，促进了当地农业生产效率的提高和农业生产结构的调整。

目前，清水镇花卉种植面积达到1.5万亩，多半土地是通过“流转”而集中成片的。

其中花卉龙头企业“精诚实业公司”租用农民土地300亩，种植能手王传之一人就租地200亩，他们经营的花卉种植，无论是规模还是生产效率，对生产技术投入以及对市场风险的抵御能力上看，都比以往单个农户小范围种植花卉产品有了长足的提高。

同时，由于“流转”能够集中成片的土地，因地制宜地选择特色优势农产品的生产，使得花卉产值在清水镇农业产值中处于举足轻重的地位，花卉已成为当地最重要的农产品，促进了清水镇农业产业结构的调整。

在对芜湖试点的调查中，我们认为，从总体上看，农民集体所有建设用地使用权流转的确给农村经济实体、农民个人和用地单位都带来了很大的效益，对发展农村经济，增加农民收入，维护土地市场稳定，维护社会的安定团结等问题都是起到了巨大的积极作用
的。

尤其是推动土地使用权的市场化发展，还利益于农民两个方面取得了巨大成就，是一种明显的进步。

第三部分芜湖试点的不足及政策建议经过两年多的摸索，芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点工作取得了积极的成效。

但是随着“流转”试点工作不断深入，一系列问题也逐渐暴露出来，为了完善集体土地使用权流转制度，推动试点工作的开展，现将这次调查中发现的问题分析如下：
一、芜湖试点存在的问题
1、土地使用权流转中的主体不明晰
芜湖市在《农民集体建设用地使用权流转实施细则》中规定，从流转收益中扣除原土地使用者补偿费和其他税费后，土地所有者（农民集体）、乡（镇）、县（区）、市政府按2：5：2：1的比例分享土地收益，为进一步突出农民利益，从2002年起改为：从流转收益中扣除原土地使用者补偿费和其他税费后，土地所有者（农民集体）、乡（镇）、县（区）、按5：4：1的比例分享土地收益。

值得注意的就是5：4：1这个比例。

笔者认为流转主体应该是唯一且排他的，其应当且只能是农民。

农民在签署土地承包合同以后已经受让了土地从2000年到2030年。