上海电机铸造厂排放烟尘受处罚案

上海电机铸造厂排放烟尘受处罚案
案件来源于上海市环境保护局、华东政法学院编：《环境污染厂群矛盾与处理对策》，172～173页，上海，同济大学出版社，1994。

［案情介绍］
原告上海电机铸造厂05吨立式生活用锅炉燃烧器自1990年2月份损坏后，未主动向区环保局报告且在修理过程中继续使用，使黑烟浓度达林格曼三度，时间长达8个月，污染了环境，影响厂周围居民正常生活，产生厂群矛盾。

在此期间，静安区环保局和驻余姚街道办事处环保监督员，经常到该厂督促办理，每次厂方都承诺尽快修好。

1993年2月5日上午，区环保局高空瞭望哨发现该厂烟囱冒黑烟，即去该厂督促。

厂设备负责人表示齿轮已加工好，三天内修好。

之后，区环保局又多次到该厂检查，发现其虽然进行了修理，但燃烧器一直没修好，继续冒黑烟。

区环保局针对上述违法事实，根据《上海市烟尘排放管理办法》和《上海市排污收费和罚款管理办法》的有关规定，于1993年10月14日对该厂罚款5 000元。

原告不服提起行政诉讼。

［案件结果］
区环保局认识到在行政执法中存在一些问题，因而主动变更了具体行政行为，将罚款5 000元改为1 000元。

原告表示接受区环保局变更罚款决定，申请撤诉。

法院裁定准予撤诉。

［基础知识］
本案是一起典型的大气污染案。

大气污染是指因自然现象或人为活动使某种物质进入大气而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面的特性改变，使人们的生产、生活、工作、身体健康和精神状态、设备及财产等直接或间接遭受破坏或者受到恶劣影响的现象。

［争点与评析］
原告和被告双方争议的焦点在于，区环保局是否有对大气污染防治实施监督管理的法定职权，以及被告作出的行政罚款数额是否过高。

1大气污染的行政管理体制
《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称“《大气污染防治法》”）第2条、第3条规定了国务院、各级地方政府的职责是：制定大气环境保护计划、防治大气污染计划和有利于大气污染防治的经济、技术政策，决定企事业单位的限期治理，在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，采取强制性应急措施。

《大气污染防治法》第4条第1款规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。

”在实践中，由各地的环境保护局负责处理环境污染纠纷和对污染环境行为的查处工作。

环境保护部门和其他监督管理部门有权对管辖区范围内的排污单位进行现场检查，对违反《大气污染防治法》的行为有权给予行政处罚。

本案中，区环保局对大气污染防治实施监督管理的法定职权是存在的。

原告的锅炉燃烧器损坏，在修理过程中继续使用，排放的烟尘严重污染了环境，影响周围居民正常生活，对区环保局的多次督促仅承诺却一直未兑现。

因此，区环保局依法对其作出罚款的决定是符合法律规定的。

2我国环境管理体制的特点
大气污染的行政管理体制是我国环境管理体制，严格地说是污染防治体制的一个代表，我国污染防治的行政管理体制有以下特点：
（1）环境保护行政主管部门的统一监督管理和各相关部门的分散监督管理相结合。

该特点反映了环境管理权力的横向配置。

环境保护行政主管部门和同级政府的分管部门之间执法地位平等，没有领导和被领导、监督和被监督的关系，只有在环境管理的分工的不同，即监督管理对象和范围有差异。

如根据《环境噪声污染防治法》，公安部门对社会生活噪声污染防
治实施监督管理，环境保护主管部门对工业生产噪声和建筑施工噪声污染防治实施监督管理。

至于如何体现环境保护行政主管部门的统一监督管理，有人认为：“统一监督管理，是指政府设立一个相对独立、专门的行政部门，对整个环境资源保护工作进行规划、协调，依法提出环境资源法规草案和制定行政规章，依法监督环境监督管理环境资源法律、法规、规章、规划、标准和其他政策、规范性文件的实施。

”吕忠梅主编：《环境资源法》，131页，北京，中国政法大学出版社，1999。

这种统一监督管理和分散管理的结合，既能保证统一监督管理部门在环境与资源保护工作中的主导地位，环境与资源保护的目标不至于在各分管部门追求其主要行政目标（分管部门不以环境保护为主要目标）的过程中被牺牲，又能调动分管部门的积极性和行政资源，有效实现环境资源监督管理的组织、规划、综合、协调和监督功能。

具体在环境保护行政主管部门和分管部门之间的关系上如何体现统一监督管理的要求，尚无统一的规定和做法，无论在理论和实践中都值得研究和摸索。

（2）中央的监督管理和地方分级监督管理相结合。

这个特点体现了环境管理权力的纵向配置。

国务院环境保护行政主管部门，不仅对全国环境保护工作实施统一监督管理，而且对地方各级人民政府的环境保护行政主管部门进行工作监督，上下级政府的环境保护行政主管部门之间在行政上存在隶属关系。

国务院环境保护分管部门如土地部门、农业部门对全国范围内归其分管的环境事务行使监督管理权，对地方政府分管部门的环境管理工作进行监督，上下级政府的分管部门之间在行政上存在隶属关系。

地方各级政府的环境监督管理部门的上一级行政机关不仅包括上一级政府的环境监督管理部门（必须是对口部门，如国务院土地部门是各省级土地部门而非省级水利部门的上一级行政机关），而且在一般情况下还有本级人民政府（如某省级政府是该省级环境保护部门的上一级行政机关）。

所以，地方各级政府的环境监督管理部门不仅接受上一级政府的对口部门的监督，还要接受本级人民政府的监督。

一般而言，国务院环境监督管理部门制定环境管理的部门规章和实施宏观管理，省级环境监督管理部门兼有宏观管理和微观执法，以宏观管理为主，市、县级环境监督管理部门实施微观执法。

我国在纵向分工上也存在不太明确的问题，容易引起实际工作中的矛盾。

2.本案中存在的应注意的几个问题
（1）依法进行行政处罚必须注意证据。

证据是证明案件真实情况的一切材料，是行政执法的基础，具体行政行为是否合法，关键在于认定行政管理相对人的违法事实有无充分的证据，本案中区环保局在执法检查中，没有进行现场取证，没有现场笔录和被检查者的签字。

被告对原告的处罚决定认定原告“一面表示不修好不烧，一面却令锅炉工转入夜间燃烧”的事实，以谎报排污情况为由予以处罚，但是只有余姚街道办事处督促员的回忆记录而无其他旁证，显然证据不充分，也缺乏足够的证明力。

（2）依法行政必须进行必要的调查。

调查搜集证据，是行政机关实施正确管理的手段。

“先取证，后裁决”是行政执法的基本程序。

本案中区环保局对原告的锅炉燃烧器损坏，以及原告采取积极措施进行修理的事实，未作调查核实，在处罚中适用了《上海市烟尘排放管理办法》第14条规定，即认为原告对损坏的燃烧器未进行积极修理，这与原告提供的证据不符，经法院查实，原告在燃烧器损坏后，先后提出了三个修理方案，并组织工人和技术人员进行了修理。

（3）依法行政，必须在作出行政处罚时，既要注意合法性，又要注意合理性。

区环保局对原告罚款5 000元，为该项违法行为罚款最高限额，而原告的锅炉吨位较小，且在损坏后又采取了合理措施，虽然有违法燃烧造成污染环境的事实，但对违法者科以最高限额的罚款显失公正。

（4）环境行政执法机构发现执法中的问题及时纠正、变更行政处罚的做法有利于减少讼累。

基层环保部门在执法时出现一些偏差，往往是难以避免的。

该案中的环境执法机构发现罚款数额显失公正后，及时变更其已作出的行政处罚决定，既符合知错就改的精神，又在实际上减少了不必要的讼累，不失为明智之举。

3.结论
由此可见，本案中，区环境保护局具有行政处罚的法定权限，但是罚款5 000元不太适当。

厦门市某合资企业诉厦门市环保局案案情来源于李艳芳、唐芳主编：《环境保护法典型案例》，180～181页，北京，中国人民大学出版社，2003。

厦门市某合资企业成立于1990年年初，主要生产各种沐浴设备、建材及机械五金、阀门及水管道器材零配件等产品。

工序中的黄铜铸造过程中有刺鼻的恶臭气体排出。

厦门市环保局在审批该企业报送的建设项目环境影响报告表时批复：“同意在水产学院的机械厂兴建某台资企业，对大气污染严重的铸造及噪声较严重的工序应放到工业区的冶炼厂进行生产……”而该企业在1990年下半年，擅自将黄铜铸造车间迁入位于文教区的分厂并投入生产。

该车间在生产过程中排放的恶臭气体不仅污染了周围的环境，而且直接损害了与之毗邻的体育学院师生的身体健康，造成部分师生夜间入眠难、口干、喉痛、胸闷。

1989年至1992年期间，全院师生的呼吸道病、皮肤病及神经系统紊乱病患者逐年增加，因而干扰了正常的教学和生活秩序，为此体育学院师生及市、区人大代表和政协委员多人多次反映该企业排放恶臭气体的情况，强烈要求环保局责令该合资企业搬出黄铜铸造车间。

1992年7月1日，厦门市环保局作出特环保字（1992）055号决定，责令该企业自1992年7月5日起，在分厂停止使用产生恶臭的树脂壳模浇铸工艺，但该企业未完全执行。

同年9月，厦门市环保局对该厂作出罚款5 000元的处罚决定。

虽然后来该厂提出了治理污染的措施和计划，但并不能达到消除恶臭的效果。

为此，1992年12月9日厦门市环保局作出特环保字（1992）103号“关于勒令某台资企业停止使用文教区分厂铸造车间的决定”，通令该企业文教区分厂铸造车间于1993年5月1日之前停止生产，从1992年12月20日起，该车间每日18时至次日6时不得开炉，每次使用炉数不得超过2个。

该企业不服，向省环保局申请复议。

1993年3月3日，省环保局作出复议决定，维持厦门市环保局（1992）103号决定。

该企业不服，于1993年4月18日向特区基层人民法院起诉，1993年4月26日一审法院判决维持厦门市环保局的处罚决定；该厂继续上诉，厦门市中级人民法院于1993年6月2日判决驳回该厂的上诉。

［重点提示］
请参照环境影响评价制度及《大气污染防治法》中有关恶臭气体防治的有关规定评析本案。