纪检监察与检察机关之辨析

纪检监察与检察机关之辨析
2019-07-17
⽐较和辨析纪检监察机关与检察机关的关系，乍看并⾮易事，但笔者愿对此作些探讨。

⼀
检查、监察、检察的释义，既有同义之处，⼜有某些异别。

按照现代汉语词典的诠释，所谓检查就是为了发现问题⽽⽤⼼查看；所谓监察，就是从旁察看或从旁考察；所谓检察，就是仔细察看、审查被检举的事实。

顾名思义，上述诠释对理解纪检监察机关和检察机关的概念似乎有所启⽰。

再解读中国共产党章程、中华⼈民共和国宪法和中华⼈民共和国⾏政监察法，纪检监察机关与检察机关的定义跃然纸上。

党的纪律检查机关是对党员、党员⼲部和党的组织遵守纪律的情况进⾏监督、检查的职能机关；监察机关是⼈民政府⾏使监察职能的机关；⼈民检察院是国家的法律监督机关。

由此看出党的纪律检查机关和国家⾏政监察机关与⼈民检察机关的特征和性质是有⼀定区别的。

是否可以说他们之间没有必然的联系呢？回答应是否定的。

众所周知，作为党和国家的监督机关，尽管他们的对外名称不同，担负的职能也不尽相同，然⽽构建这些机关内部的各种结构要素却是共同的。

这些要素有：历史渊源、发展过程、经济基础、指导思想、领导体制、职责范围，以及组织活动的基本原则和⼯作⽅法等。

从分析构建纪检监察机关与检察机关的结构要素⼊⼿，⾜以能从静态和动态的结合上探寻他们之间的内在联系。

⼆
那么，根据上述辨析⽅法，中国共产党的纪律检查机关、国家⾏政监察机关与⼈民检察机关有哪些相同之处呢？
⾸先，先看看他们历史渊源和发展演变的相似性。

中国监察机构的产⽣、发展和演变过程在中华⼏千年的⽂明史上有着⼀脉相承的沿⾰印迹。

早在春秋时代，西周就曾任命⽼聃为朝廷柱下史，即后世之御史。

秦始皇⼀统天下，专设御史纠察百官。

西汉时称中央监察机关为“御史府”或“御史台”、“总台”，北朝时称“南台”，唐⾼宗改称“宪台”，武周时⼜称“肃政台”。

唐代并对御史台作了重⼤改⾰，即在御史台下设台院、殿院和察院，构成⼀个严密的中央监察体系。

明代进⼀步整顿和扩充中央监察机关，撤销御史台，将台、殿、察三院合并为都察院。

20世纪初，清王朝在“变法修律”活动中，从国外引进资本主义检察制度，将都察院分化出检察厅，都察院单列为⾏政监察机关。

纵观历史资料，虽然古代的御史监察机构与现代监察检察机构在组织和活动内容⽅⾯有着很⼤的差异，但是在监督法律的执⾏，查处官吏的违法失职⾏为，巩固统治阶级的统治地位⽅⾯，前后确有某些相似之处。

因⽽从某种意义上说，我国古代御史监察机构是现代纪检、监察、检察机构产⽣的历史渊源。

再来看看当代中国共产党纪律检查机关与中华⼈民共和国监察、检察机关发展演变的历史，他们的成⽴、发展和变化过程也是⼤体相径的。

50多年来，中国共产党的纪律检查机关与中华⼈民共和国监察、检察机关同样经历了初创时期、发展时期、发⽣波折时期、中断时期，以及恢复和发展时期。

1955年⾄1966年，党的各级纪律检查委员会曾更名为监察委员会。

1966年⾄1976年的⼗年动乱，党的纪检机关、国家⾏政监察机关、⼈民检察机关被撤销。

1978年党的⼗⼀届三中全会以后，恢复和逐步健全了各级纪检、监察、检察机构，开始形成了党和国家完备的监督体系，其地位和作⽤同时不断得到加强。

如建国初建⽴的地⽅各级纪律检查委员会，还是后来的监察委员会，都是同级党委所属的⼀个部门，称为省委、市委、县委纪律检查委员会。

⽽在党的⼗⼆⼤以后，党的地⽅各级纪律检查委员会则是同级的领导班⼦之⼀，称为省、市、县纪律检查委员会。

纪委书记必须配备同级党委副书记⼀级⼲部。

各级纪律检查委员会委员列席同级党的全体委员会议。

1993年，党和国家为强化党纪政纪监督的整体效应，将党的各级纪律检查机构与各级⾏政监察机构合署办公，使党内外监督的合⼒达到最佳效果。

与党的各级纪律检查委员会⼀样，各级⼈民检察院在国家机构中也占有重要的地位。

按照中华⼈民共和国宪法的规定，⼈民检察院是国家权⼒机关监督下的与⼈民政府、⼈民法院平⾏的国家机关，其在国家机构中的特定地位和作⽤是不⾔⽽喻的。

其次，看看他们机构建⽴的经济基础和指导思想的共同性。

党的纪检机关、国家⾏政监察机关和⼈民检察机关同属于建⽴在⼀定经济基础上的上层建筑，是在⼀定条件下产⽣，并为同⼀经济基础服务。

马克思主义关于经济基础与上层建筑的关系的学说认为，上层建筑由经济基础所决定，为经济基础服务，并反作⽤于经济基础。

⽬前中国共产党的各级纪律检查机关，国家各级⾏政监察机关和⼈民检察机关都是建⽴在社会主义公有制的基础之上，为社会主义经济基础保驾护航，为⼴⼤⼈民群众的利益服务。

现阶段他们有着共同的指导思想，即坚持马克思列宁主义、思想、邓⼩平理论和“三个代表”重要思想，通过履⾏各⾃的职能，同⼼同德地为党和国家实现全⾯建设⼩康社会，加快推进社会主义现代化的宏伟⽬标⽽并肩奋⽃。

可以这样说，党的纪律检查机关、国家⾏政监察机关与⼈民检察机关在奔向建设社会主义现代化的⼤道上，思想同⼼、⽬标同向，既相对独⽴，⼜相互共进。

再次，看看他们活动的基本原则及⼯作⽅法的⼀致性。

党的纪律检查机关、国家⾏政监察机关和⼈民检察机关活动的基本原则，是指按照党章与宪法和有关法律的规定，上述机关在⾏使监督权时所必须遵循的各项基本准则。

⽤⼼观察当今纪检监察机关与检察机关的实践活动，不难看出他们坚持基本原则的⾼度⼀致性。

⼀是坚持实事求是的思想路线。

实事求是是中国共产党的思想路线，也是党的纪律检查机关、国家⾏政监察机关和⼈民检察机关履⾏职责时所坚持的基本原则之⼀。

中国共产党纪律处分条例和案件检查⼯作条例，中华⼈民共和国⾏政监察法、中华⼈民共和国检察院组织法分别明⽂规定在调查处理党内案件、⾏政案件、诉讼案件时，都必须坚持实事求是的原则，重证据，重调查研究，坚持以事实为依据，以党章和党纪，以国家法律法规为准绳，忠实于事实真像，并做到有错必纠。

⼆是坚持群众路线。

群众路线是我们党和国家⼀切⼯作的根本路线。

现阶段纪检监察机关与检察机关共同践⾏“三个代表”重要思想，认真实⾏群众路线，具体表现在：⼀是实⾏专门机关与群众相结合，以专门机关为主的⼯作⽅针，在查处违法违纪案件
过程中，依靠群众，深⼊群众调查研究，取得⼈民群众的⽀持和配合；⼆是纪检监察机关与检察机关⾃觉置于⼈民群众的监督之下，认真听取⼈民群众的意见，虚⼼接受⼈民群众的批评，及时处理⼈民群众对有违纪政纪国法⾏为的控告和检举；三是纪检监察机关和检察机关及其⼯作⼈员坚持全⼼全意为⼈民服务，坚持执法为民，努⼒让⼈民满意，让⼈民放⼼。

三是坚持适⽤党纪法律⼀律平等原则。

适⽤党纪法律⼀律平等原则是纪检监察机关与检察机关共同严格遵守的基本原则。

中国共产党章程及纪律处分条例明确规定，坚持在党的纪律⾯前⼈⼈平等的原则，任何党员和党的组织违的纪律都必须受到追究。

中华⼈民共和国⾏政监察法规定，监察⼯作在适⽤法律和⾏政纪律上⼈⼈平等。

中华⼈民共和国检察院组织法规定，各级⼈民检察院⾏使检察权，对于任何公民，在适⽤法律上⼀律平等，不允许有任何特权。

多年的实践证明，纪检监察机关和检察机关在适⽤党纪和法律上坚持了铁的纪律，坚持⼈⼈平等原则，决不允许有不受纪律和国法约束的“特殊公民”或“特殊党员”出现，这⽅⾯的事例有⽬共睹，因⽽⽆需赘⾔。

此外，纪检监察机关与检察机关研究决定案件的定性处理意见及处理其他重⼤问题时，各级纪律检查委员会常务委员会或检察委员会都能坚持民主集中制的原则，集中讨论研究，⽽不是个⼈说了算，其坚持民主集中制的原则也是⾼度⼀致的。

三
通过上述分析，纪检监察机关与检察机关的共同点清晰可见。

同样，他们在⾏使监督权的活动中，其特有的不同点也显⽽易见。

1、监督对象不同。

纪检机关监督的对象是党的组织和党员，监察机关监督的对象是国家机关和国家⼯作⼈员，⽽检察机关监督的对象，除了国家机关、国家⼯作⼈员（其中当然包括党员⼲部）以外，还包括⼴⼤公民，⽐其他⼏种监督对象要⼴泛得多。

2、监督范围不同。

纪检机关只能对党员违纪⾏为进⾏检查处理，对其中需要作政纪处理或应追究刑事责任的，则必须移送国家⾏政机关或司法机关（含公安、国家安全、检察、法院等机关）分别依法处理。

监察机关只能对国家机关和国家⼯作⼈员违反⾏政纪律的⾏为进⾏检查纠正。

⽽检察机关监督的范围，⼀⽅⾯是对国家⼯作⼈员和公民违反法律达到犯罪程度的进⾏追究；另⼀⽅⾯是对侦查、审判、劳改、劳教等机关的活动是否合法实⾏监督。

它的监督活动所涉及的法律是相当⼴泛的，包括宪法和刑法、民法、刑诉法、民诉法、⾏诉法等国家基本法律以及各种⾏政法规和经济法规。

3、监督⽅法不同。

检察机关主要是运⽤提起刑事诉讼的⽅法⾏使其法律监督职权，即对国家⼯作⼈员和公民的违法犯罪⾏为进⾏刑事追究，提起公诉，以维护宪法和刑法以及各种⾏政法规和经济法规的正确实施。

其中纠正公安、法院等有关机关的违法⾏为也主要是通过刑事诉讼活动来进⾏。

这种特殊的监督⽅法是纪检监察机关所没有的。

同时，纪检监察机关对监督对象违纪⾏为的调查与检察机关对犯罪案件的侦查也是截然不同的。

检察机关在侦查过程中可以采取强制措施，如拘传、拘留等；⽽纪检监察机关的调查只能依照党章党规及有关法律、法规的规定，采取党纪监察措施，如责令违纪嫌疑⼈员在指定的时间、地点就监察事项所涉及的问题作出解释和说明，这些措施不能超出党纪、⾏政措施的范围，采取拘禁或者变相拘禁等，都是法律所不允许的。

纪检监察机关在调查案件过程中，如有需要检察、公安等机关协助的，必须按有关法定程序办理。

4、监督效⼒不同。

检察机关实施法律监督，是以国家的名义进⾏的，具有国家强制⼒，有权代表国家对违法犯罪嫌疑⼈提起公诉，使其担负刑事责任。

⽽纪检监察机关只能给违纪政纪者给予相应的党纪政纪处分。

四
综上所述，党的纪律检查机关、国家⾏政监察机关和⼈民检察机关，在党和国家的监督体系中是⼀个有机整体，既相互独⽴，⼜相互依存；既相互区别，⼜互为条件。

党的⼗六⼤对党纪监督、⾏政监督、法律监督提出了新的更⾼的要求，纪检监察机关与检察机关应充分发挥“三位⼀体”的整体功能，做到分⼯负责，相互配合，优势互补，不断提升整体联动的监督⽔准，注意把握两个⽅⾯的问题。

其⼀，强化党的核⼼监督作⽤。

中国共产党是我国的执政党，是我国社会主义现代化建设事业的领导核⼼。

党的监督在整个监督体系中处于⼗分重要的核⼼地位，因⽽只能加强不能削弱。

党的核⼼监督作⽤不是直接对国家监督机关发号施令，⽽是从政治上、组织上、纪律上实施总揽全局，协调各⽅的核⼼监督职能。

⾸先党通过各级党组织实⾏政治监督，保证各级监督机关相互衔接配合，保证党的各项重⼤决定得到贯彻执⾏；其次党通过向国家⾏政监察机关和⼈民检察机关推荐⼲部担任领导职务，实⾏组织⽅⾯的监督；再就是党通过向各级检察机关派驻纪律检查组，督促检察机关及其⼯作⼈员清正廉洁，严格执法，公证司法，正确⾏使国家的检察权。

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其⼆，增强相互⽀撑的监督效应。

⽏庸置疑，现阶段纪检监察机关与检察机关联⼿惩治党内腐败分⼦，打击经济领域内的违法犯罪活动，相互⽀持和配合，所取得的显著成效确实令国⼈瞩⽬称赞。

应当提起的是，这种相互⽀撑，整体推进的监督效应进⼀步得到加强。

在⽬标⼀致的前提下，应当继续坚持密切配合，互通情况，互相⽀持，⽽不是互不通⽓，更不是彼此掣肘。

相互配合，决不是互相代替，越俎代庖，⽽应各司其职，各负其责，协同作战。

当前需要着重处理好党员⼲部及国家公务员在触犯刑律的情况下所发⽣的问题。

党员⼲部违纪政纪，其⾏为⼜触犯了刑律，纪检监察机关在⽴案调查时应主动向检察机关通⽓，共同商讨恰当的隔离审查对策，充分运⽤法律赋予检察机关的检察权，既不违反有关限制⼈⾝⾃由的法律规定，⼜能保证案件调查或侦查⼯作的顺利开展。

检察机关在侦查、起诉党员违法犯罪的案件时，应主动向纪检监察机关提供材料，纪检机关应认真审理，并根据不同情况，提出审理报告。

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