日_英_美都市圈住房规划体系特征及其启示_温雅
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(4) 区市町村层面，通过区市町村的 都市计画和住宅规划，进一步落实和完 善上层次规划的设计。例如，“八王子 市都市计画”[18] 明确了各类市街地，包 括住宅市街地的整备方针，并在此基础 上提出各分区不同类型用地 ( 包括住宅用 地 ) 的发展方针。而“八王子市住宅规 划”[19] 则在东京市住房规划的基础上， 将新增住宅用地、公营住宅项目落实到
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中野山王地区 ( 特定点 )
18
……
……
住宅市街地综合整备事业；市街地再开发事业等
地区计画 ( 决策完 ) 市街地再开发事业 ( 进行中 ) 都市再生特别地区 ( 决策完 )
再开发等促进区地区计画 ( 决策完 ) 第一种市街地再开发事业 ( 事业中 )
公营住宅建设事业 ( 完成 ) 地区计画 ( 决策完 )
表 1 首都圈历年各地区人口规模统计 ( 万人 )[12]
地区
1965 年
1975 年
1985 年
首都圈 既成市街地 近郊整备地带 都市开发区域
2 696 1 206
760 373
3 362 1 284 1 285
446
3 762 1 292 1 602
505
1995 年
4 040 1 297 1 821
英国、美国和日本等国家的城镇化发展历程表明， 伴随国家经济的快速发展和城镇化水平的迅速提升， 在大都市区会出现住房短缺、人口过度拥挤和房价上 涨等社会问题，而从区域 ( 都市圈 ) 层面合理构建住房 协同发展机制，是提升大城市经济活力、引导人口均 衡布局和改善城市人居环境的重要手段。目前，北京、 上海、广州和深圳等大都市区周边的二、三线城市中， 已出现大量面向中心城市居民的商品住房社区，为中 心城市居民提供了大量的中低价位住房。但这些住区 普遍存在通勤交通滞后、公共服务配套不足和房屋入 住率不高等问题。针对这些问题，本文从法规体系、 规划体系和技术体系三个角度系统梳理日、英、美三 国大都市区住房发展的经验，重点分析政府与市场、 中心城市与周边城市、住房规划与住房开发和保障三 组关系，为我国解决大都市区的住房问题，尤其是中 低收入家庭的住房问题提供借鉴。
与东京都圈相关的住房规划体系主 要包括四个层面：
(1) 全国层面主要通过“国土开发计 画”“住房计画”确定全国住房发展的 战略目标 。 [11]
(2) 区域层面通过“首都圈整备计画” 将东京中心半径 100 km 范围内的城镇 纳入规划范围，从都市圈层面统筹安排 主要住宅街市开发，构建以东京都为核 心的通勤 ( 学 ) 圈，有序引导人口和功能 在都市圈层面重新布局。在日本经济高 速 发 展 的 20 世 纪 60 ～ 70 年 代， 第 二 版、第三版“首都圈整备规划”均把都 市圈范围内新的住宅市街地的开发作为 规划的核心内容进行整备。实践证明， 在 1965 ～ 2005 年 的 40 年 间， 东 京 首 都圈的人口增加了 1 542 万，既成市街地、 近郊整备地带和都市开发区域分别承载 了 12.00%、75.29% 和 13.55% 的 城 市 新增人口 ( 图 1，图 2，表 1)，位于中心 城区 20 ～ 60 km 半径范围的近郊整备 地带，成为大都市区人口增长的主要承 载空间。
在日本，与住房相关的法律主要有两个层次：一 是由国会制定的全国层面的住房法律；二是由都道府 县级地方立法机关制定的地方性条例，如规范东京住 房发展的《东京都住宅基本条例》。
日本关于住房发展的法律主要包括三种类型：一 是界定各级政府、公共团体 ( 市町村 ) 的基本责任， 明确公民的基本住房权利，并提出关于住房规划和管 理的基本框架的法律，如《宪法》[2]、《住生活基本
1 日、英、美都市圈住房规划体系的基本特征
1.1 东京都市圈住房规划体系基本特征 20 世纪 50 年代以来，随着日本经济的复苏，东
京的人口和产业规模不断扩大，出现了城市无序蔓延、 住宅和公共服务配套不足、人居环境恶化等城市问题。 为了应对这些问题，日本于 1956 年通过了《首都圈 整备法》，将东京及其周边约 100 km 范围内的埼玉县、 千叶县、神奈川县、茨城县、枥木县、群马县和山梨 县纳入首都圈范围，进行统筹开发建设，试图从区域 的角度缓解东京在发展过程中出现的问题。1958 年， 日本编制完成第一版“首都圈基本计画”，并于 1968 年、 1974 年、1986 年和 1999 年分别编制了第二、第三、 第四和第五版的“首都圈规划”[1]。总体来看，东京都 市圈在解决住房问题的过程中，具有以下特征。 1.1.1 法规体系：构建“两个层次、三种类型”的法 规体系，注重对特定类型地区的开发引导
图 4 重点供给地域位置图
市圈层面对住房发展和人口变化状况进 行评估，采用各地区昼夜人口比例、通 勤人口比例和大规模住宅用地变化等方 法，对区域内通勤、通学人口的居住情 况进行系统分析 ( 图 5 ～图 7)。
1.2 伦敦都市圈住房规划体系的基本 特征
英国伦敦都市圈是都市圈规划和新 城运动的发源地，早在自 19 世纪末伦敦 已开始新城开发的理论研究和实践探索。 1946 年，英国颁布《新城法》，大规模
具体的位置上，并明确项目的规模和发 展措施。 1.1.3 技术体系：注重住房发展的整体 统筹，强调居住空间的布局安排
总体而言，日本的住房规划体系具 有以下技术特点：①高度重视住宅用地 的空间安排。无论是都市圈规划、东京 都规划或市町村规划，都对住宅用地空 间布局有明确要求，并划定具体区域。 ②住房规划相对独立，内容详实。从内 容上看，都市计画虽然对住房发展的内 容有所涉及，但以用地分类和强度分区 为主；而住宅规划的内容则极为详实和 丰富，除一般的发展目标和发展策略外， 还对新增、改良等各类住宅用地的规模、 面积、规划依据和整备手段提出明确的 要求。③强调都道府层面的整体统筹， 如以东京都住宅规划为核心，统筹东京 都各市町村的住宅用地安排。④高度重 视对通勤圈和通勤、通学人口的研究。 日本定期编制《国势统计》《首都圈整 备报告》等普查报告和研究报告，从都
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2005 年
4 238 1 391 1 921
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表 2 重点供给区域和特定促进区域一览 [17]
地域名称
面积 /hm2
主要计画与整备手段
区部 ( 重点 ) 淡路町二丁目西部地区 ( 特定点 )
55 457 2
饭田桥站西口地区 ( 特定点 )
2
石川町地区 ( 特定点 )
7
长房团地地区 ( 特定点 )
日、英、美都市圈住房规划体系特征及其启示
□ 温 雅
[ 摘 要 ] 东京、伦敦和纽约三大都市区的发展经验表明，构建区域层面的住房协同发展机制是解决大都市区住房问题，尤其 是中低收入家庭住房问题的重要途径。日、英、美三国在城镇化快速发展时期，通过完善立法，界定政府和市场在住区开发中 的责任；通过构建“都市圈—市区—社区”多个层面的住房规划体系，引导住区和公共服务配套协调推进；通过细分对象的住 房需求预测，合理确定住房开发规模；通过落实各层面的住房保障安排，改善困难群体的住房条件。这些经验可为我国新型城 镇化发展过程中解决大城市住房问题，尤其是中低收入家庭的住房问题提供借鉴。 [ 关键词 ] 都市圈；大都市区；住房规划；住房保障；新型城镇化 [ 文章编号 ]1006-0022(2014)12-0030-08 [ 中图分类号 ]TU981 [ 文献标识码 ]A
(3) 都道府县层面主要包括东京都开 展的“东京都整备计画”和“东京都住 宅规划”( 图 3)。“东京都整备计画”
侧重于从城市整体布局层面明确市区住 宅用地的总体控制目标，如提出“环状 7 号线以外的区域主要以低层和中低层 住宅为主，以内的区域原则上引导发展 中高层住宅”[15] 等。《东京都住房发展 规划 (2011—2020 年 )》[16] 是指导东京 都住房发展的核心规划，其详细阐明了 未来 10 年东京都住房发展的基本目标和 主要措施，通过绘制“重点供给地域位 置图”“重点供给区域和特定促进区域 一览表”，明确市域范围内未来 10 年各 市町村主要住宅用地的供应数量、面积、 区位和规划依据 ( 图 4，表 2)。
推动新城建设，缓解伦敦中心城区的人 口压力，伦敦都市圈逐步成型。伦敦都 市圈在解决住房问题的过程中，具有以 下特征。 1.2.1 法规体系：以“住房法律”“规划 指引”为核心，明确政府的责任和住房 规划要求
英国是最早开展住房和城市规划立 法的国家，早在 19 世纪中后期，英国就 已制定改善工人阶级住房的法律。20 世 纪初期，英国提出“福利国家”的概念， 住房保障的思路初步形成。1919 年，英
[ 作者简介 ] 温 雅，高级规划师，注册城市规划师，现任职于广东省城乡规划设计研究院住房政策研究中心。
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法》[3](2006 年以前为《住宅建设计画 法》[4]) 和《公营住宅法》[5] 等。二是规 范规划管理体系，对规划内容作出详细 要求的法律，如《都市计画法》[6]、《首 都圈整备法》[7] 等。三是规范特定类型 或特定地区的开发或建设行为的法律， 如规范新住宅区开发的《新住宅市街地 开发法》[8]、规范旧住宅区改造的《住 宅地区改良法》[9] 和规范大都市地区住 宅用地供应的《大都市地域住宅及住宅 用地供应促进特别措施法》[10] 等。日本 通过这三类法律，分别从职责界定、规 划管理和开发引导三个方面促进都市圈 住房的健康发展。 1.1.2 规划体系：以东京都住房规划为 核心，统筹各层面住房规划和全市住宅 用地供应
公营住宅建替事业 ( 进行中 ) 地区计画 ( 决策完 )
公营住宅建替事业 ( 进行中 )
……
2014 年第 12 期 第 30 卷 31
图 1 第二版“首都整备基本计画”(1968 年 )[13]
图 2 第五版“首都整备基本计画”(1999 年 )[14]
图 3 东京都住宅计画 ( 规划 ) 关系图 资料来源：《东京都住宅规划 (2011—2020)》。
以西伦敦的豪恩斯洛为例政府编制了住房发展战略2014201834及综合性的豪恩斯洛地方规划35所有上层次规划的发东京都特别区昼夜间人口比例20首都圈周边通勤人口规模统计21东京通勤圈通勤者比例22西伦敦地区主要就业增长点2014威尔德斯通工业区哈罗斯坦莫尔工园区哈罗格林福德布伦特10温布利球场和尼斯登布伦特11斯特普尔斯地区布伦特12皇家公园13北费尔森商贸园14布伦特福德15大西路园区切尔西位置产业园名称所在自治市展要求最终落实到豪恩斯洛地方规划中
国政府出台《住房与城镇规划法》[23]， 系统阐述了政府在住房保障领域的职责。 1946 年，英国出台第一部《新城法》[24]， 规定了新城开发的基本程序，包括新城 的选址、决策及新城公司的成立方式与 基本权力等，明确了政府在新区开发中 所承担的基本职能。
Housing Planning System In Japan, England, And America/Wen Ya
[Abstract] From Tokyo, London, and New York metropolitan area affordable housing experience, a coordination mechanism in housing development is important in solving middle and low income class housing problems. In fast development period, Japan, England, and America integrate legislation, define responsibility of government and market, establish housing planning system at “metropolitan area-city-community” levels, and guide housing and public service facilities coordination. Detailed housing need study is carried out to specify building volume and improve middle and low income class housing conditions. China can learn from the experience in solving housing problems in large cities. [Key words] City circle, Metropolitan area, Housing planning, Affordable housing, New urbanization
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中野山王地区 ( 特定点 )
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住宅市街地综合整备事业；市街地再开发事业等
地区计画 ( 决策完 ) 市街地再开发事业 ( 进行中 ) 都市再生特别地区 ( 决策完 )
再开发等促进区地区计画 ( 决策完 ) 第一种市街地再开发事业 ( 事业中 )
公营住宅建设事业 ( 完成 ) 地区计画 ( 决策完 )
表 1 首都圈历年各地区人口规模统计 ( 万人 )[12]
地区
1965 年
1975 年
1985 年
首都圈 既成市街地 近郊整备地带 都市开发区域
2 696 1 206
760 373
3 362 1 284 1 285
446
3 762 1 292 1 602
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1995 年
4 040 1 297 1 821
英国、美国和日本等国家的城镇化发展历程表明， 伴随国家经济的快速发展和城镇化水平的迅速提升， 在大都市区会出现住房短缺、人口过度拥挤和房价上 涨等社会问题，而从区域 ( 都市圈 ) 层面合理构建住房 协同发展机制，是提升大城市经济活力、引导人口均 衡布局和改善城市人居环境的重要手段。目前，北京、 上海、广州和深圳等大都市区周边的二、三线城市中， 已出现大量面向中心城市居民的商品住房社区，为中 心城市居民提供了大量的中低价位住房。但这些住区 普遍存在通勤交通滞后、公共服务配套不足和房屋入 住率不高等问题。针对这些问题，本文从法规体系、 规划体系和技术体系三个角度系统梳理日、英、美三 国大都市区住房发展的经验，重点分析政府与市场、 中心城市与周边城市、住房规划与住房开发和保障三 组关系，为我国解决大都市区的住房问题，尤其是中 低收入家庭的住房问题提供借鉴。
与东京都圈相关的住房规划体系主 要包括四个层面：
(1) 全国层面主要通过“国土开发计 画”“住房计画”确定全国住房发展的 战略目标 。 [11]
(2) 区域层面通过“首都圈整备计画” 将东京中心半径 100 km 范围内的城镇 纳入规划范围，从都市圈层面统筹安排 主要住宅街市开发，构建以东京都为核 心的通勤 ( 学 ) 圈，有序引导人口和功能 在都市圈层面重新布局。在日本经济高 速 发 展 的 20 世 纪 60 ～ 70 年 代， 第 二 版、第三版“首都圈整备规划”均把都 市圈范围内新的住宅市街地的开发作为 规划的核心内容进行整备。实践证明， 在 1965 ～ 2005 年 的 40 年 间， 东 京 首 都圈的人口增加了 1 542 万，既成市街地、 近郊整备地带和都市开发区域分别承载 了 12.00%、75.29% 和 13.55% 的 城 市 新增人口 ( 图 1，图 2，表 1)，位于中心 城区 20 ～ 60 km 半径范围的近郊整备 地带，成为大都市区人口增长的主要承 载空间。
在日本，与住房相关的法律主要有两个层次：一 是由国会制定的全国层面的住房法律；二是由都道府 县级地方立法机关制定的地方性条例，如规范东京住 房发展的《东京都住宅基本条例》。
日本关于住房发展的法律主要包括三种类型：一 是界定各级政府、公共团体 ( 市町村 ) 的基本责任， 明确公民的基本住房权利，并提出关于住房规划和管 理的基本框架的法律，如《宪法》[2]、《住生活基本
1 日、英、美都市圈住房规划体系的基本特征
1.1 东京都市圈住房规划体系基本特征 20 世纪 50 年代以来，随着日本经济的复苏，东
京的人口和产业规模不断扩大，出现了城市无序蔓延、 住宅和公共服务配套不足、人居环境恶化等城市问题。 为了应对这些问题，日本于 1956 年通过了《首都圈 整备法》，将东京及其周边约 100 km 范围内的埼玉县、 千叶县、神奈川县、茨城县、枥木县、群马县和山梨 县纳入首都圈范围，进行统筹开发建设，试图从区域 的角度缓解东京在发展过程中出现的问题。1958 年， 日本编制完成第一版“首都圈基本计画”，并于 1968 年、 1974 年、1986 年和 1999 年分别编制了第二、第三、 第四和第五版的“首都圈规划”[1]。总体来看，东京都 市圈在解决住房问题的过程中，具有以下特征。 1.1.1 法规体系：构建“两个层次、三种类型”的法 规体系，注重对特定类型地区的开发引导
图 4 重点供给地域位置图
市圈层面对住房发展和人口变化状况进 行评估，采用各地区昼夜人口比例、通 勤人口比例和大规模住宅用地变化等方 法，对区域内通勤、通学人口的居住情 况进行系统分析 ( 图 5 ～图 7)。
1.2 伦敦都市圈住房规划体系的基本 特征
英国伦敦都市圈是都市圈规划和新 城运动的发源地，早在自 19 世纪末伦敦 已开始新城开发的理论研究和实践探索。 1946 年，英国颁布《新城法》，大规模
具体的位置上，并明确项目的规模和发 展措施。 1.1.3 技术体系：注重住房发展的整体 统筹，强调居住空间的布局安排
总体而言，日本的住房规划体系具 有以下技术特点：①高度重视住宅用地 的空间安排。无论是都市圈规划、东京 都规划或市町村规划，都对住宅用地空 间布局有明确要求，并划定具体区域。 ②住房规划相对独立，内容详实。从内 容上看，都市计画虽然对住房发展的内 容有所涉及，但以用地分类和强度分区 为主；而住宅规划的内容则极为详实和 丰富，除一般的发展目标和发展策略外， 还对新增、改良等各类住宅用地的规模、 面积、规划依据和整备手段提出明确的 要求。③强调都道府层面的整体统筹， 如以东京都住宅规划为核心，统筹东京 都各市町村的住宅用地安排。④高度重 视对通勤圈和通勤、通学人口的研究。 日本定期编制《国势统计》《首都圈整 备报告》等普查报告和研究报告，从都
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2005 年
4 238 1 391 1 921
582
表 2 重点供给区域和特定促进区域一览 [17]
地域名称
面积 /hm2
主要计画与整备手段
区部 ( 重点 ) 淡路町二丁目西部地区 ( 特定点 )
55 457 2
饭田桥站西口地区 ( 特定点 )
2
石川町地区 ( 特定点 )
7
长房团地地区 ( 特定点 )
日、英、美都市圈住房规划体系特征及其启示
□ 温 雅
[ 摘 要 ] 东京、伦敦和纽约三大都市区的发展经验表明，构建区域层面的住房协同发展机制是解决大都市区住房问题，尤其 是中低收入家庭住房问题的重要途径。日、英、美三国在城镇化快速发展时期，通过完善立法，界定政府和市场在住区开发中 的责任；通过构建“都市圈—市区—社区”多个层面的住房规划体系，引导住区和公共服务配套协调推进；通过细分对象的住 房需求预测，合理确定住房开发规模；通过落实各层面的住房保障安排，改善困难群体的住房条件。这些经验可为我国新型城 镇化发展过程中解决大城市住房问题，尤其是中低收入家庭的住房问题提供借鉴。 [ 关键词 ] 都市圈；大都市区；住房规划；住房保障；新型城镇化 [ 文章编号 ]1006-0022(2014)12-0030-08 [ 中图分类号 ]TU981 [ 文献标识码 ]A
(3) 都道府县层面主要包括东京都开 展的“东京都整备计画”和“东京都住 宅规划”( 图 3)。“东京都整备计画”
侧重于从城市整体布局层面明确市区住 宅用地的总体控制目标，如提出“环状 7 号线以外的区域主要以低层和中低层 住宅为主，以内的区域原则上引导发展 中高层住宅”[15] 等。《东京都住房发展 规划 (2011—2020 年 )》[16] 是指导东京 都住房发展的核心规划，其详细阐明了 未来 10 年东京都住房发展的基本目标和 主要措施，通过绘制“重点供给地域位 置图”“重点供给区域和特定促进区域 一览表”，明确市域范围内未来 10 年各 市町村主要住宅用地的供应数量、面积、 区位和规划依据 ( 图 4，表 2)。
推动新城建设，缓解伦敦中心城区的人 口压力，伦敦都市圈逐步成型。伦敦都 市圈在解决住房问题的过程中，具有以 下特征。 1.2.1 法规体系：以“住房法律”“规划 指引”为核心，明确政府的责任和住房 规划要求
英国是最早开展住房和城市规划立 法的国家，早在 19 世纪中后期，英国就 已制定改善工人阶级住房的法律。20 世 纪初期，英国提出“福利国家”的概念， 住房保障的思路初步形成。1919 年，英
[ 作者简介 ] 温 雅，高级规划师，注册城市规划师，现任职于广东省城乡规划设计研究院住房政策研究中心。
30
法》[3](2006 年以前为《住宅建设计画 法》[4]) 和《公营住宅法》[5] 等。二是规 范规划管理体系，对规划内容作出详细 要求的法律，如《都市计画法》[6]、《首 都圈整备法》[7] 等。三是规范特定类型 或特定地区的开发或建设行为的法律， 如规范新住宅区开发的《新住宅市街地 开发法》[8]、规范旧住宅区改造的《住 宅地区改良法》[9] 和规范大都市地区住 宅用地供应的《大都市地域住宅及住宅 用地供应促进特别措施法》[10] 等。日本 通过这三类法律，分别从职责界定、规 划管理和开发引导三个方面促进都市圈 住房的健康发展。 1.1.2 规划体系：以东京都住房规划为 核心，统筹各层面住房规划和全市住宅 用地供应
公营住宅建替事业 ( 进行中 ) 地区计画 ( 决策完 )
公营住宅建替事业 ( 进行中 )
……
2014 年第 12 期 第 30 卷 31
图 1 第二版“首都整备基本计画”(1968 年 )[13]
图 2 第五版“首都整备基本计画”(1999 年 )[14]
图 3 东京都住宅计画 ( 规划 ) 关系图 资料来源：《东京都住宅规划 (2011—2020)》。
以西伦敦的豪恩斯洛为例政府编制了住房发展战略2014201834及综合性的豪恩斯洛地方规划35所有上层次规划的发东京都特别区昼夜间人口比例20首都圈周边通勤人口规模统计21东京通勤圈通勤者比例22西伦敦地区主要就业增长点2014威尔德斯通工业区哈罗斯坦莫尔工园区哈罗格林福德布伦特10温布利球场和尼斯登布伦特11斯特普尔斯地区布伦特12皇家公园13北费尔森商贸园14布伦特福德15大西路园区切尔西位置产业园名称所在自治市展要求最终落实到豪恩斯洛地方规划中
国政府出台《住房与城镇规划法》[23]， 系统阐述了政府在住房保障领域的职责。 1946 年，英国出台第一部《新城法》[24]， 规定了新城开发的基本程序，包括新城 的选址、决策及新城公司的成立方式与 基本权力等，明确了政府在新区开发中 所承担的基本职能。
Housing Planning System In Japan, England, And America/Wen Ya
[Abstract] From Tokyo, London, and New York metropolitan area affordable housing experience, a coordination mechanism in housing development is important in solving middle and low income class housing problems. In fast development period, Japan, England, and America integrate legislation, define responsibility of government and market, establish housing planning system at “metropolitan area-city-community” levels, and guide housing and public service facilities coordination. Detailed housing need study is carried out to specify building volume and improve middle and low income class housing conditions. China can learn from the experience in solving housing problems in large cities. [Key words] City circle, Metropolitan area, Housing planning, Affordable housing, New urbanization