政府创业引导基金创新及其运作模式探讨

政府创业引导基金创新及其运作模式探讨
内容摘要：政府对科技创业型企业扶持的主要途径之一是提供融资上的帮助。

在分析政府基金发展历程的基础上，本文指出政府引导基金在扶持对象偏离、创业者谈判力减弱、扶持目标的冲突上存在一定的缺陷。

基于此，本文提出应在运作方式上实施政府先导基金，并设计了政府先导基金的运作模式。

关键词：政府引导基金政府先导基金运作模式科技创业
我国政府引导基金的发展阶段
（一）政府管理阶段
我国政府引导基金正式发端于1985年3月，中央《关于科学技术体制改革的决定》中提出“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立创业投资给以支持” 。

1985年9月，国务院正式批准成立了“中国新技术创业投资公司”，成为我国大陆第一家专营风险投资的全国性金融机构。

1992年，全国第一个地方风险投资公司—上海科技投资公司成立，其模式是上海市科委出资5000万，上海市国资委出资1亿。

1993年，上海科技投资公司又引入了银行、上海宝钢、金山石化、东方明珠等7家企业，资金扩大至3.05亿元，上海科技投资公司也更名为上海科技投资有限公司。

自此以后，各地政府纷纷发起设立风险投资公司。

虽然目前很多学者认为这一阶段的政府基金总体上是失败的，但它开创了我国通过政府基金积极扶持科技创业型企业的新纪元。

同时，这一阶段的经营运作也为后续政府基金的创新积累了一定的经验。

（二）政府参与阶段
鉴于第一阶段的经验教训，这一阶段政府基金主要通过合资的形式展开。

如1999年，上海市政府出资6亿元成立上海创业投资有限公司，之后的几年，先后与各类资本合作成立了17只合资基金，资金放大至20亿元，管理公司多达18家，这是政府基金寻求与社会资金合作的典型案例。

在这一阶段，证券公司、科技管理、企业经营和政府管理的各种人士开始涉足于政府基金的运作，并且以此构成了我国早期风险投资人才的基础。

但是，由于这一阶段的经验并不丰富，加上合资在运作上的目标冲突，这一运作模式也未被业界所看好。

（三）政府参股阶段
此阶段的特点是政府引导基金不再进行直接投资，而以参股的方式参与。

政府不再直接参与管理工作，而是与创业投资公司发起设立子基金，由子基金负责对创业企业投资。

对于一些政府鼓励的项目，政府引导基金可以跟投，但是主旨在于通过对子基金的引导，通过子基金投资创业企业，发挥杠杆效应，从而促进对当地创业企业的支持。

这一运作模式最为典型的是中关村创业投资引导基金。

目前，该基金的运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源于中关村管委会，总规模5亿元，采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业的方式进行运作。

1.种子资金。

即采用创投和孵化相结合的模式，对入驻孵化器内处于种子期和初创期的高新技术企业进行投资，并委托孵化器进行股权管理。

目前，中关村创业投资发展中心已确认北京启迪创业孵化器有限公司等11家孵化器为投资合作伙伴。

这种模式可以说采用了第一阶段的政府引导基金模式。

2.跟进投资。

即认定为中关村创业投资发展中心合作伙伴的创投企业选定项目后，发展中心按创投企业实际投资额的一定比例进行股权投资，并委托创业投
资企业进行股权管理。

3.参股创投企业。

即中关村创业投资发展中心与国内外创投机构发起设立新的创业投资企业，由专业的创投管理机构进行管理。

政府引导基金的缺陷分析
目前，政府引导基金被广泛采用，取得了一定的成绩。

但是，政府引导基金的弊端也逐步暴露出来，考验着政府引导基金的可持续发展。

总结起来，这种设计上的缺陷表现在以下三个方面：
（一）扶持对象上的缺陷
政府引导基金扶持的是创投产业而不是创业型科技企业。

对政府引导基金进行细致分析可以发现，政府引导基金是将资金注入到创业投资产业，并期望对创业投资产业的支持间接扶持创业型科技企业的发展。

这种设计的初衷是正确的，同时也有利于扩大政府基金的杠杆作用。

但是，即使有政府基金的支持，创业投资企业也很难直接按政府的意愿行事，毕竟按市场规律运作是创业投资企业的根本。

因此，如果有好的项目，即使没有政府基金的支持，创业投资企业也会投资。

相反，如果创业投资企业不看好的项目，即使有政府基金的支持，创业投资企业也不会投资。

同时，值得注意的是，创业投资行业是一个缺好项目而不缺资金的行业。

因此，政府扶持创业投资企业的意义并不大。

（二）创业者谈判能力的减弱
创业是创业者技术的定价器。

一项技术诞生后，技术所有者可以选择将其产业化或将其卖掉，而后者是一个艰难的抉择。

因为技术，尤其是创新性的技术，在交易中存在以下问题：一是技术的高度难言性与专用性决定了直接的市场交易将面临巨额的交易成本，市场的直接定价要么忽视或否定其价值，要么不能全面反映其内涵，从而面临交易的困难；二是技术的高度不确定性与高风险特征使其购买者产生诸如市场风险、生产风险与财务风险等，因此购买者作为理性经济人必然高估技术的风险，而技术所有者将面临技术被低估的现实；三是技术的取得往往借助于技术所有人的社会网络，是其社会资源的整合，而出售必然面对社会资源的重新整合，从而产生无法计量的“组织租金”。

以上问题的产生使得技术所有者要么面对价值被低估的现实，要么自身参与创业。

如果技术所有人选择了后者，创业就成为技术的定价器。

由于创业者多是技术出身，自身资本积累较少，使得资本需求在创业资源需求中变得重要而迫切，需要寻找创业投资者。

创业者在与创业投资家谈判的过程中，政府引导基金成为创业投资家的砝码，并成为创业投资家压低创业者要价、提升自身控制权的工具。

因此，政府引导基金的存在无形中减弱了创业者的谈判能力，不利于科技创业型企业的可持续发展。

（三）目标上的冲突
政府将基金注入创业投资公司后，面临经营目标上的冲突。

一方面，创业投资公司实施的是基于利润的单目标机制。

在这种机制中，创业投资公司必须在一定的时间内为股东创造一定的利润，并将这一目标列为最高目标。

另一方面，作为合作方的政府实施的则是基于多目标的机制，包括政府基金的保值、科技创业企业的增多、区域经济的繁荣和大型科技企业的不断出现。

因此，政府引导基金和创业投资企业存在经营目标上的冲突，导致其经营方向上必将出现分歧。

政府先导基金的设计
基于政府引导基金实施上存在的一些问题，笔者认为，应在政府基金的使用
和创新上下工夫。

根据创业引导基金存在的问题，笔者提出设立政府先导基金，即由政府出资成立科技转化投资公司，负责政府辖区内的科技创业项目的综合评审，并据此确立投资数额，然后科技转化投资公司与创业者一起与创业投资公司谈判，以吸收创业投资基金，最后缔结创业者、科技转化投资公司和创业投资公司三方合约，完成创业型科技企业的融资和后续治理框架。

这种政府先导基金模式以政府甄别创业者并进一步引导创业投资企业投资为特点，可以在一定程度上克服政府引导基金的缺陷。

其运作步骤如图1所示。

显然，在这种模式中，科技转化投资公司是核心，它的职责为：一是借助与政府科技部门的特殊关系（政府科技部门是出资人），有效利用政府科技部门的科技评审资料对创业者进行连续甄别（可持续多年），最终甄别出好的创业者和好的科技项目；二是以会员制吸纳创业投资企业，并对创业投资企业的投资行业、投资优势、投资要求等进行归类整理；三是定期举行科技转化推介会，向创业投资企业介绍甄别出的科技创业项目，并给出科技转化投资公司的拟投资额（投资部分可不要求超额回报）；四是主持创业者、科技转化投资公司和创业投资企业的谈判，并负责起草三方合作协议；五是配合创业投资企业对创业科技企业进行监督，并在一定程度上参与企业的经营和管理。

政府先导基金的优势
（一）政府先导基金直接面向创业者和创业项目
政府先导基金借助政府科技部门具有详细的创业项目资料、完善的专家评估体系、密切的创业投资企业合作、熟悉的科技发展导向等优势条件，可以有效完成创业项目的甄别和创业投资企业的匹配。

政府先导基金克服了创业者对创业投资行业知之甚少、创业投资公司寻找投资项目如大海捞针式的双方信息不对称的不利条件，为创业者和创业投资公司搭建了桥梁。

由于政府先导基金将在创业型科技企业中注资而又不要求超额回报，形成了对创业者和创业投资者的让利，进一步加大了合作的可能性。

（二）政府先导基金提升了创业者的谈判能力
由于政府先导基金先以合约的形式形成了对创业者的支持，这使得创业者的科技创业项目得到了政府的肯定并获得了一定的资金。

这样，创业投资企业无形中减少了对科技创业项目的质疑，而在风险评估上合理地降低了创业型科技企业的风险等级。

所以，政府先导基金实现了对创业型科技企业的直接支持（资金注入）和间接支持（引导创业投资企业的投资），提升了创业者的谈判能力（见图2）。

（三）政府先导基金实现了政府的全方位控制
政府引导基金以支持创业型科技企业为目的，却仅仅接触创业投资企业，形成了制度上的缺陷（见图3）。

而政府先导基金则通过设立科技专业投资公司，实现了对创业型科技企业的直接和间接支持，实现了对创业投资企业的间接支持，从而在政府、创业型科技企业和创业投资企业之间找到了平衡。

从图2、图3可知政府先导基金和政府引导基金模式的明显差别。

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