新疆小城镇发展中存在问题对策研究报告

绪论
建设和发展小城镇是我国解决《三农》问题的根本出路，也是我国实施西部大开发的战略举措。

小城镇建设是具有中国特色城市化道路的现实选择。

随着社会经济的发展，伴随着工业化进程，人类都在不断提高城市化水平，这是世界发展的客观规律。

中共中央已经把小城镇建设作为我国经济与社会发展的五大战略之一，指出小城镇要合理布局，科学规划，重视基础设施建设，注意节约用地和保护环境，明确了今后小城镇建设发展的方向。

一新疆小城镇发展现状
新疆小城镇主要是沿盆地边缘和公路、铁路为轴线散落分布且南北间发展不平衡。

数量上，北疆多于南疆、南疆多于东疆，北疆小城镇占总数60%以上，北疆铁路沿线成为新疆小城镇发展的密集地带。

近几年，新疆小城镇的发展取得了快速发展，截至2008年底，新疆有县城以外的独立建制镇162个，独立建制镇建成区人口74.04万人，建制镇建成区面积23366.37公顷。

2008年末，新疆总人口2130.81万人，城镇人口为844.65万人，城镇化率39.6%。

新疆有乡镇企业37.83万家，比上年增加1000多家。

新疆小城镇目前以二，三产业为代表的城镇经济尚不够发达。

同时与全国柱产业的支撑。

新疆现有的小城镇更多的表现为消费型城镇，而不是生产型城镇。

新疆的小城镇无论是经济总量，还是产业结构，与全国平均水平和发达省区市相比还有较大差异。

但是，新疆小城镇与乡镇企业及区域经济发展初步形成了互动的良性循环。

全区农村小城镇区共占地176.7平方公里，平均每镇区面积为1.5平方公里，有关资料分析，镇区面积越大，聚集的人口，企业越多，镇区面积在1.5平方公里以上的镇，镇平均农业人口，企业数要比全区平均水平高于77.9%和19.2%。

城镇企业的数量及规模在一定程度上反映了城镇的经济水平。

①
二新疆小城镇发展中存在的问题
随着新世纪的到来,我国的小城镇将进入新的发展时期。

小城镇建设中存在的问题比较多，有的是个性的，有的是普通性的。

有的是受客观因素影响的，有的是人为因素造成的。

有的是体制的瓶颈造成的，有的是政策的缺失带来的。

就
①新疆年签：新疆年签社，2009年版，第222页
是各地方对小城镇建设的理解不全面，没有把小城镇建设作为一个完整的、统一的系统工程进行通盘考虑。

（一）对小城镇建设认识不足
新疆地处祖国西北边陲，资源丰富，文化多元，地域辽阔，但经济比较落后，自然环境恶劣且民族成分复杂由于绿洲散布在干旱区的分布特征，各城镇相距较远，人口密度小且分布不均。

新疆城市体系存在着功能交叉和重合现象，表现在城市间产业结构趋同和大、中、小城市、城镇与乡村之间功能不清，协调发展效应不明显等问题。

多数县城和一般建制镇是为农业和为城镇居民提供生活服务的小区域中心城镇，产业结构单一，经济水平低，城市的聚集和辐射作用弱。

由于新疆的许多市镇是通过县改市、乡改镇等行政力量推进城镇化的结果，使城镇人口虚化扩大，大量乡村人口未经职业和空间的转移，而只是因为所在地行政建制发生变化而成为市镇人口。

市镇中大量农业人口的存在，使城镇功能弱化，对周边地区带动作用不明显。

1.未积极发展农业问题
改革开放30年来，新疆农村经济得到了持续稳定的发展，在确保粮食安全的前提下，积极天正农业结构，优化区域布局，大力发展特色农业，保持了农业和农村经济的持续增长。

但同全国特别是同东部沿海省份相比，在农业、农村经济和农民收入等方面，都存在较大差距，而且差距越来越大。

20世纪末，新疆农民收入的增长速度进入了在波动中徘徊的历史时期。

农民收入同城市职工收入的差距也在不断扩大。

农业长期增产不增收，农民生产积极性就会受到影响，农产品供求形式就可能发生逆转；农民收入和农村购买力上不去，将加剧农产品的卖难，开拓农村市场和扩大内需的方针难以真正落实；农民生活得不到持续改善，农村的不稳定因素就会增加；农民不能富裕起来，全面建设小康社会、加快现代化建设的目标就不可能最终实现。

农民收入问题是事关农村社会经济稳定与发展全局的重大问题，也是党和国家新时期农业与农村经济工作的立足点和出发点。

在传统的小农是的生产经营方式由来已久，农业的发展十分缓慢，农业还是弱质产业。

当前新疆农业存在的问题是生产率低，科技含量低，农产品质量低，农业资源利用低，农业投入不足，土地经营规模过小，农民增收缓慢和农民进城受歧视。

长期下去必然受到自然资源，财力，物力，环境容量的制约无论是对农民收入增长的促进作用，还是对相关产业的带动作用都还远远不够。

2.农民进城建镇带来一系列社会问题
农民工外出虽然在一定程度上解决了农村劳动力闲置的状况，增加了农民收入，促进了地方财政状况的改善，提高了人民生活水平，但是现在却显现出了极
大的弊端，除了给打工者集中的大城市带来管理，安全上的隐患之外，更是对基层地方上带来许多难题，比如计划生育工作难以进行。

随着农村青壮年人员大量外出，以村组为单位的计划生育工作面临许多困难，妇检无法进行，生育指标无法落实，出生人口难以统计等。

再说农民工在进入城镇后由于缺少平等性的福利待遇，使他们缺少对城镇的认同感、归属感和亲和感，同时加剧了他们生活的困难度，随之而来还将产生一些诸如偷、抢等方面的社会问题。

原则上进城农民的社会保障应由政府、企业、个人三方共同承担，但由于政府财力有限，雇主不愿意为农民工投保，加上农民参保意识低的缘故，致使他们在城镇中生活的一些最基本的社会福利根本无法得到保障。

3.对乡镇企业发展的重视不够
大力发展乡镇企业是实现农村工业化和城镇化、转移农村剩余劳动力、增加农民收入的重要途径。

目前市场经济在新疆占较大比重，这使乡镇企业在发展中遇到不少政策体制性障碍。

这主要表现在以下几个方面：一是市场准入的限制。

乡镇企业没有与其他企业（主要是国有企业）同等的机会，在一些基础设施、垄断和半垄断行业乡镇企业难以进入，从而极大地缩小了乡镇企业的投资和生存发展空间。

二是审批限制。

政府部门对乡镇企业注册、经营、增项、转业等各个环节的审批限制较多，时间长，在一定程度上限制了乡镇企业的发展。

三是政策落实和服务不到位。

近年来，从国家到自治区政府，为促进乡镇企业的发展制定了一些具体的优惠政策，但总体来说，政策的支持力度不够，乡镇企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面仍受到不平等待遇。

在企业改制、工业园区建设、原材料供应、铁路运输等方面也存在一定的困难和问题，影响和制约了乡镇企业效益的提高。

此外，收费项目太多，使乡镇企业负担过重。

四是管理体制不顺的问题十分突出，地、县乡镇企业管理部门工作难度较大。

（二）小城镇建设规划工作薄弱，城镇规模小，设施落后城镇建设规划是城镇合理布局和健康发展的重要保证。

然而在新疆小城镇发展过程中，普遍存在着重视建设而轻视发展规划的状况。

小城镇的发展政策还缺乏连续性、反复建设、频繁改造，建设牵着规划走的不科学现象，造成极大的浪费。

很多地方都是边建设边规划，甚至是先建设后规划，致使小城镇建设具有很大的盲目性和不合理性。

1.新疆小城镇基础设施建设水平低，基础差
基础设施是保障城市生产和生活顺利进行的各种基础性物质设施以及相关产品和服务的总称。

新疆小城镇基础设施存在以下问题：
城市基础设施建设总体水平不高。

很多城市存在交通拥堵，出行不便，垃圾围城，环境污染等问题，一些城市还存在供水紧张，城市基础设施与经济社会发展要求不相适应问题，与发达地区相比，我区城市道路，垃圾收集和处理，公共绿地，公园和休闲设施，污水处理等疾驰设施建设，仍有很大差距。

城市基础设施投资渠道方面来讲，多数城市仍主要依赖于政府投资，建设资金缺口较大。

普遍存在政企不分，政资不分问题。

一些基础设施建设项目开始引入市场机制，但城市政府仍是基础设施的主要投资者，建设者和管理者。

在很多城市，基础设施制约经济社会发展的“瓶颈”状态已有相当缓和。

但总体上看，城市基础设施建设水平在规模和质量上仍有待改进。

近年来，一些城市开始实施基础设施市场化改革。

从实践情况看，由于缺少配套政策和有效的规划手段，经常出现损害消费者利益的情况。

基础设施的市场准入，产权界定，市场推出，产品和服务定价等政府规制手段，以及相关配套的法规和制度约束，都还有待完善。

2.小城镇规模偏小，城市功能类型趋同
在我区有些小城镇规模过小、力量分散，造成发展空间和辐射区域狭小，对资源的利用能力小，对周边的资源和资金的吸引小，使城镇功能的发挥受到极大影响，同时，许多小城镇的基础设施配套水平不高，非农产业基础薄弱，缺乏有利的产业支撑，就业机会少，对农村劳动力吸纳力弱。

城市功能是城市对于经济发展和社会生活所能发挥的机能和作用。

城市功能经历了从简单到复杂，从低级到高级的发展过程。

新疆绝大多数小城镇城市功能专业化不突出，大多以行政职能为主，兼有现代化工业成分，工业部门少，产业特色不明显，城市功能表现出趋同的特性。

多数县城和一般建制镇是为农业和为城镇居民提供生活服务的小区域中心城镇，产业结构单一，经济发展水平低，城市的聚集和辐射作用弱。

3.小城镇布局不平衡
全区小城镇发展规划基本上按行政区划分，并自成体系，很少从自然经济圈和整体功能以及区位特色上进行布局。

新疆小城镇数量虽然进步增加，但规模小，建设档次低积聚能力有限，规划设计趋同，建筑式样单调，千篇一律的现象突出，既没有地方特色，民族特色，也没有建筑特色。

特别是部分小城镇发展规划与城乡布局规划之间缺乏统一协调，在时空上存在错位。

一些地方没有把小城镇的发展纳入到本区域城市发展的总体规划中,造成城市和城镇发展不协调的现象。

小城镇布局规划的凝固化现象比较突出，小城镇的布局规划缺乏制度化，规范化和科学化的管理，随意改动规划方案,小城镇布局规划形同虚设，小城镇区域发展不平衡。

现代服务业在小城镇发展很慢。

外源式模式推动新疆城市迅速发展，而
内原式模式则使新疆小城镇发展较为迟缓。

这两种发展模式的形成及其产生的推动力不同，正是造成新疆小城镇发展不平衡的重要原因。

（三）乡镇企业发展不足，布局分散
新疆现有乡镇企业中，传统工业，建筑，交通，饮食服务行业比重较大，与农业的相关度不高。

从新疆乡镇企业发展历程与现状来看,乡镇企业产业趋同性大产品缺乏竞争力，规模效益差，进一步发展面临着认识上不到位、政策体制性障碍、企业产业化层次低、技术力量薄弱，创新能力不足；职工素质不高，管理水平低下，现代管理方式应用少，地域性特征显著；行业布局不合理及自身发展上的欠缺等问题，导致企业自身发展困难，劳动力吸纳能力弱，对农业增值的贡献小，更缺乏对小城镇建设的推动力。

1.新疆乡镇企业的产值不高
近年来，新疆乡镇企业迅速崛起和壮大。

截至2002年底，新疆乡镇企业总数达到35.19万家，完成现价总产值362.95亿元。

实现营业收入373.95亿元，实现增加值90.49亿元，占自治区国内生产总值的5.7%。

2002年，全区乡镇企业出口企业只有6家，完成出口交货值0.89亿元，比上年下降59.7%；①在新疆，一方面高等院校毕业生不愿意到基层工作，另一方面由于人才向沿海地区的严重流失，造成新疆乡镇企业人才严重匮乏。

人才的匮乏严重影响了新疆乡镇企业的持续、稳定发展。

2.乡镇企业的布局不合理
由于受地理及发展水平的限制，新疆乡镇企业分布较为分散，且多属于劳动密集型产业，规模偏小。

从地区分布看，我区中小企业集中分布在经济较为发达的北疆地区，而广大的南疆地区发展明显滞后。

仍以非公有制中小企业为例，仅乌鲁木齐市、昌吉州、伊犁州这三个地区的非公有制中小企业数已占到非公有制中小企业总数的66.6%以上，而南疆仅为20%左右。

新疆是一个经济落后的多民族省区，在全区85个县、市区中，几乎所有的县、市区都是以中小企业为经济支柱的，中小企业已成为地方经济的主角。

它对推动我区县域经济增长，安置就业、活跃市场等有举足轻重、不可替代的作用。

中小企业的发展已成地区经济的支撑。

②
三新疆小城镇建设中应注意的几个问题与对策小城镇建设与体系完善是一个系统工程，必须综观系统内所有的因素。

新疆
①②新疆企业年签：新疆人民出版社， 2003年版，第1页
的独特地理条件促使新疆的小城镇建设和发展，应按照“规划科学化、建设最优化、机制市场化、管理法制化”的要求，以发展的眼光和创新的意识，因地制宜，确定具有新疆特色的小城镇发展的道路。

(一)转变观念,提高认识
1.正确理解和把握城市化的水平和发展速度
城市化是社会经济发展的必然产物，城市化水平的高低是一个国家地区进步程度的标志。

我国是一个城市化水平较低的国家。

目前，城市化面临的主要障碍是过多的农村剩余劳动力和城市吸纳能力不足的问题，由于我国的经济发展和人口分布不平衡，因此只靠某一途径往往难以解决这个问题，所以必须采取符合国情的综合性多元政策，根据区域条件不同，城市化的方式和战略应有差异。

尽管我区改革开放以来经济获得了一些发展，工业化率也达到一定的水平，但是这并没有带来我们所想的城市化。

城市化长期低水平的徘徊，已成为我区经济发展的制约因素。

只有采取有效措施选择适度的城市化水平和发展速度，才能使我区社会经济走上持续健康的发展。

2.必循认识好乡镇企业的发展和小城镇建设的良性互动关系
乡镇企业是小城镇发展的主要动力之一。

乡镇企业与小城镇发展存在着互相促进、互相制约的关系。

对大多数小城镇来说，乡镇企业是小城镇得以发展的基础和根本。

可以说，没有乡镇企业的聚集集中，就不可能出现农村劳动力由农业转移到工业，不会出现大量的第三产业来为工业和职工生活服务，不会出现大量农民变为城镇居民，于是，小城镇建设也就无从谈起。

反过来，小城镇建设形成良好的环境，又可促进农村二、三产业的发展，促进乡镇企业上水平、上台阶。

小城镇在规划时，一定要考虑长远，要把居住区、商贸区、文化区、工业区统筹规划，使乡镇企业与小城镇发展形成良性循环。

（二）地方政府要加强引导,做好统一规划,合理布局
1.加强对小城镇建设工作的引导
城市化要靠市场机制作用，人员流动要靠市场吸引,不能用行政办法，但引导作用不能放弃，对农民进入城市，尤其是小城镇，“门槛”不能设得太高，否则，会挫伤农民弃农从工从商的积极性。

国际经验表明，每转移一个农民劳动力到工业，可以带动两个以上劳动力进入服务业。

而服务业要实现正常的利润，必须达到“门槛人口”数量，这就要求小城镇建设要有一定的规模。

小城镇建设是一项涉及党政各个部门、社会各方面的系统工程，要搞好这项工作，必须切实加强领导。

小城镇建设，镇是基础，县是关键、县、乡（镇）都应当成立由党政主要领导挂帅，各有关职能部门负责人参加的小城镇建设领导机构。

要把小城镇建
设列入党政工作的重要议事日程，经营好小城镇，及时研究和协调小城镇建设出现的新情况新问题。

县、乡（镇）职能部门要分工协作，主动提供服务，形成强大合力，一方面为党委和政府当好参谋，另一方面抓好具体管理工作。

2.要建立合理的城镇体系
发展小城镇只是城镇化的一个组成部分，所以发展小城镇应采取有重点，因地制宜，相对集中，形成规模的战略。

其着力点在于增强城镇功能，提升城镇品位，使之成为规划合理，经济繁荣，功能完善，环境整治，特色明显和有较强聚合力。

要重点发展县城和部分基础条件好，发展潜力大的建制镇。

各地区要根据本地实际，对小城镇的发展进行统筹规划。

城镇密集区和中心城市周边地区的小城镇，要纳入所区域城镇体系的总体规划，以组团式布局形态与中心城市或其他城市形成合理的功能分工，发展一批卫星城镇，形成为中心城市服务的具有特定功能的小城镇。

距中心城市较远的小城镇，要强化为农业，农村和农民的服务功能，形成农产品集散中心和加工基地，农业信息，技术推广和文化就爱哦与中心，带动当地农业和农村经济发展。

北疆铁路沿线地带城镇化发展在小城市和小城镇数量较多的基础上进行重点发展，尽快形成一批中心城镇，作为北疆农村地区经济和社会发展的区域中心。

重点发展展业市场型，旅游型，工矿型，交通型，综合型等特色小城镇。

逐步建立起布局合理，功能各异的特色小城镇体系。

3.要做好统一规划
规划是建设的龙头，规划必须先行。

要遵循城镇化发展规律，按照“统一规划，合理布局，因地制宜，各具特色，保护耕地，优化环境，综合开发，配套建设”的原则，抓紧编制“统一协调”的小城镇发展规划。

要从合理的区域发展的需求角度来提供小城镇发展的充分供给。

新疆小城镇的发展必须有地方政府制定总体规划，对城镇化的进程，小城镇人口，小城镇布局，小城镇规模等方面实行必要的宏观调控。

同时，要逐步转变政府职能，以经济和法律手段为主管理小城镇，既让市场机制力量对东小城镇发展，又能保证小城镇急步健康发展。

小城镇的科学规划工作十分重要，在布局上确定好小城镇的性质、功能和基础设施建设规模，注重实效，突出特色，与中心城市配套规划，形成城镇一盘棋，周边城镇相互呼应的系统效应，使小城镇成为联接广大小集镇、农村与城市的纽带。

积极发挥自治区城镇体系规划的监督，控制和引导作用，抓好城镇总体规划，控制性详细规划，修建性详细规划和城市设计的编制，注重提高规划编制的科学性和质量。

加强区内在城镇体系发展上有必然联系的各级行政机构的协作，速进共同发展。

4.要合理布局
合理布局新疆小城镇建设要明确不同等级城镇建设和发展的目标，提出新疆小城镇发展战略，引导大中小城市和小城镇合理发展及区域基础设施的合理布局。

确定小城镇规模结构，按照区域产业布局，小城镇内部经济结构和区域人口分布，形成梯次规模结构。

小城镇产业定位，各个城镇之间要合理的产业分工，发挥比较优势，发展特色城镇，防止产业趋同。

按照经济效益，生态效益和社会效益协调发展的原则，积极引导t色产业向中小城市和小城镇集中，并努力促进大城市产业结构的优化和升级。

合理把握城市化的进度，一切从实际出发，因地制宜，适度合理的推进新疆小城镇的发展，合理布局，精心策划，统筹大中小城市和小城镇协调发展。

（三）地方政府要加强基础设施建设,合理用地
基础设施建设作为一个扩大投资、推动消费、促进发展的过程，其本身就是一种经济活动，还可以带动房地产业、建筑业、商业等十几个相关产业的大发展。

基础设施建设能够促进产业的更快发展，而产业的有力支撑又推动基础设施建设的迅速扩张。

因此，加快基础设施建设是实现基础设施建设与经济发展良性互动的有效途径。

1.加快城镇基础设施建设
加快城市基础设施建设，改善城市环境是实施西部大开发、加快新疆发展的最重要的基础条件，是推进城镇化的重要内容。

抓紧做好全疆城镇供水水源规划，天然气利用规划和合理开发水资源，加快城镇供气设施建设，大力发展城市集中供热系统。

进一步加快城区的的管网改造，提高供水能力，缓解缺水城市和区城供水不足的矛盾。

加快市内交通系统建设。

加快城市公共停车场，城市立交桥及行人过街桥涵的规划建设和人流高峰地段的交通组织。

建设完善的城市排污系统，改造和新建城市污水处理设施，提高污水处理率和处理等级。

大力发展城市绿化和美化，增加城市绿色空间。

城市新区建设，要确保绿化用地，做到同步到位。

2.合理利用土地
对目前的用地政策必须进行改革。

首先，要向重点和中心小城镇倾斜。

对土地供需矛盾特别突出的小城镇，建设用地可在区县甚至全市范围内予以调剂解决。

可以将非重点小城镇的建设用地指标划出部分用于支持重点和中心小城镇，以优化土地资源配置。

其次，要严格控制小城镇建设上的土地浪费，坚持高起点、要做好镇区村庄的改造工作，村民住宅要一步到位实行多层化。

第三，要积极探索以区县为区域单位的耕地总量控制，实行动态平衡。

第四，小城镇建设用地，。