美国空气污染治理政策模式及其启示

美国空气污染治理政策模式及其启示
作者：王歆予
来源：《中国储运》 2016年第9期
[ 摘要] 美国对空气污染的治理始于19 世纪后期，在20 世纪得到全面重视。

就其治理模式而言，大体经历了管制与命令、市场与激励以及区域合作共治三种形式。

三种模式相互进行，但后两种模式日益得到重视，并取得了良好的效果。

借鉴美国的有益经验，我国空气污染治理应在以管制为主、发挥市场作用与加强区域合作等方面全面推进。

[ 关键词] 美国；空气治理；启示
中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1672-8653（2016）09-0045-03
在当今的各种环境污染问题中，空气污染已成为全球普遍关注的重要问题之一，于是制定有关公共政策与采取切实的措施来解决空气污染问题已成为众多国家共同关注的重要课题。

美国在进入 20 世纪 90 年代之后，日益重视以市场为基础的治理机制与区域合作共治机制在空气污染治理中的运用，取得较明显的成效。

中国在改革开放后伴随着工业化和城市化的加速推进，亦造成了严重的空气污染，许多城市出现的雾霾问题即是其表现之一。

因此，研究美国政府治理空气污染的有关法律、政策与模式，对推进我国的空气污染治理不无借鉴意义。

一、美国空气污染治理的肇始：管制与命令模式
美国作为联邦制国家，地方各州权力很大。

在空气污染出现后相当长的一段时间内，都是由地方和各州政府根据宪法赋予的权力，对空气污染进行治理，实施的是以地方、州政府为主导的管制与命令模式。

美国出台的第一部空气污染控制法，是 1864 年圣路易斯市公布的治理烟尘的《空气污染治理法》。

此后，纽约、圣路易斯、布法罗、底特律、芝加哥、丹佛等城市也相继制定了烟尘法令。

据有关机构统计，美国在1900 年到1930 年的30 年间，共有 45 个城市颁布了控制空气污染的法律。

到 1954 年时，各州出台的法令已达到 14 个，到 1956 年，共有82 项地方
空气污染控制计划出台，反映了美国对空气污染治理的日益重视。

此外，各地方政府还采取各种强力措施推进新技术在实际生活中的使用，以减少空气污染。

但在这一美国空气治理的肇始阶段，由于对空气污染的管理基本上是各自为政，全国没有统一的管理办法，有关法律条文亦比较简单，目的主要是控制烟尘，因此最主要的措施是禁止露天燃烧，其局限性是显而易见的。

为了更全面地治理空气污染问题，进一步提高空气质量，防止空气污染公害事件的一再发生，在公众和社会舆论的压力下，美国联邦政府也开始日益重视空气污染问题，并逐渐承担起空气污染治理的责任。

如在1955 年，联邦政府首次颁布了
《空气污染控制法》，它适应于全美国，标志着联邦政府开始主动介入对空气污染的治理，标志着联邦在空气污染治理政策上有限的角色转变。

虽然此时控制空气污染的主体仍然是州和地方政府，但此后联邦政府逐渐成为空气污染治理的主导力量。

20世纪60年代，美国出台了三项重要的空气法案。

一是1963 年的《清洁空气法》。

该法是联邦政府第一次用“命令—控制”模式来实现对空气污染的治理，但却未对机动车制定排放标准和规范。

二是1965 年联邦政府颁布《机动车空气污染控制法》，要求为各类机动车及发动机制定排放标准。

三是1967 年《空气质量法》的颁布，该法的主体八个方面，基本涵
盖了空气污染问题的所有方面，内容十分全面。

20 世纪70 年代，美国联邦政府进一步加强对空气污染的治理。

1970 年的《清洁空气法
修正案》授权美国环保局为 6 种主要空气污染物设立两个级别的国家环境空气质量标准，特别是该法案规定各州必须提交州执行计划，使法案规定得到了较好的执行，因而取得良好成效。

根据联合国1988 年的调查，在全球 54 个城市中，美国纽约空气中的二氧化硫与固体颗粒物
的浓度最低，空气质量最好。

但美国联邦政府成为空气治理的主导力量也引发了各种指责。

有人认为用于空气污染治理
的投资过多，不利美国经济的快速发展；也有人认为由联邦政府主导的有关“命令-- 管制”污染治理模式，缺乏灵活性，并不适用于所有的污染企业，而更多人认为联邦政府不应该直接介
入地方和州政府的事务处理，从而导致此后十几年间美国空气污染控治理政策出现重大停滞，
直至布什总统 (George H. Bush) 上台后出才出现改变。

二、美国空气污染治理模式的重大变革：市场与激励政策模式
（一）乔治·布什政府阶段
乔治·布什在他第一个任期内，在制定环保政策方面有所创新，直接推动了美国环保政策
的变革，主要体现为：一是1990 年《清洁空气法》修正案的通过。

该法案的主要创新内容，
是强调在空气污染治理中市场机制的作用。

如该法案既定目标为：到2000年，美国的二氧化硫排放量必须降低一半；到2000年，“约200 种空气中的有毒化学物质的排放量降低75%-90%”。

此后以市场为导向型的空气污染治理政策日益成为推动美国空气污染治理的有力手段。

二是确
立了美国的空气污染排放交易制度。

通过实施《清洁空气法》修正案，排污交易制度逐渐推行，对美国企业的空气污染行产生了良好的制约作用，有关城市的空气污染问题得到了有效控制。

（二）比尔·克林顿政府阶段
比尔·克林顿时期美国环保政策的推动力主要来自于白宫。

一是环保局每隔5 年对美国空
气质量标准进行重新评估。

评估的标准是环保局根据成本- 效益分析原则新制定的“臭氧和空
气微粒（PM2.5）标准”。

该标准具体细致，实施后对清洁空气作用很大。

二是汽车和燃料的清洁度的提高。

鉴于汽车的快速增长，克林顿政府出台了十分严格的汽车排放物标准，使新生产
的汽车排放物比当时的汽车要清洁77%-95% 。

并通过法各种措施，使大型电厂与有关工业企业
的氮氧化物排放大大减少。

在此过程中，政府还鼓励技术创新，刺激能源消费，在清洁空气的
同时也刺激经济发展，使克林顿政府期间美国的空气污染治理政策的成果显著。

（三）乔治·沃克·布什政府阶段
乔治·沃克·布什总统上台后，对环保问题亦十分重视，并注意运用市场机制来治理污染
问题，成效十分明显。

例如，2003 年 2 月，小布什政府提出的《清洁天空法》在获国会通过。

该法案对二氧化硫、氮氧化物和水银的排放量规定十分严格，实施后尤其使发电厂的有害化排
放大大减少。

由于该法案考虑到了企业的成本和收益，因而取得了经济和环保效果双赢。

2005 年3 月，布什政府公布了《清洁空气州际规程》，大量降低跨越各州边界的空气污染，该规程
对美国东部地区28 州和哥伦比亚地区的二氧化硫和氮氧化物的排放量限制十分严挌，收效十
分巨大。

三、美国空气污染治理模式的发展：区域合作共治
一是州际合作。

这种合作突出体现为臭氧运输委员会（OTC）的成立。

开始这个区域性组
织主要是帮助、协同美国东北11 州和华盛顿特区地方政府采取相关措施对臭氧浓度进行监控，后来对氮氧化物亦进行监控。

其工作重点是监控大气污染对人造成哪些潜在威协与目前急需解
决的问题，并制订相关政策以控制污染源的扩散，比如对汽车尾气的控制，有关能源的合理利
用等等。

二是州内合作。

州内合作指各州将所属地区划为多个环境管理区，涉及各管理区的环境问
题共同协商解决。

例如，加利福尼亚州为加强州内空气污染的监控，将全区划分为 13 个管理区，分区进行监控。

这种合作能解决一些问题，但因涉及一些人的具体经济利益问题，因而也
并不能完全解决整个区域的环境问题。

值得注意的是，加州政府为控制跨界空气环境污染问题，所创设的“南海岸空气质量管理区”（SCAQMD），其中其制订的许多政策被采纳，对管控南加
州地区的空气质量发挥了重要作用，它所取得的许多有益经验，至今仍发挥着重要作用，SCAQMD管理组织也因此被人们普遍认可。

三是部门合作。

在美国有关州实施空气质量管理计划 (AQMP) 过程中，均包含着大量的部
门间合作。

例如，SCAQMD 制定的各种空气监控方案，就涉及到加州区域内联邦政府有关部门的合作，以及联邦政府有关部门与州的合作。

在实施AQMP 过程中，就涉及到南海岸空气质量管
理区中的州政府与县政府的合作，有关城市政府之间的合作，以及政府与有关环境保护协会之
间的合作。

合作内容不仅包括有关环保政策、法规的起草、制订与通过，也包括对有关环保政策、法规的实施与执行。

这种合作还包括政府有意搭建各种合作平台与联合采取各种方式以调
动参与者的积极性等诸多方面。

比如，. 政府举办各种研讨会、演说会、公众听证会，让各种
环保环保社团、社会团体参与，以便在制定环保政策与执行过程中达成共识。

这种部门间的合
作为美国地方政府采取措施治理空气污染政策提供了巨大的推动力。

四、对我国的借鉴与启示
（一）以管制主
根据我国国情，借鉴美国政府以严密、精细的法令严格管制空气污染的经验，首先必须确
立以管制主的原则。

我国对环保问题的重视，始于上世纪70 年代末， 1979 年，我国出台了《环境保护法》，环保问题被提上议程。

1987 年，又出台了《中华人民共和国大气污染防治法》，并先后在 1995 年、2000 年经历两次修改，2006 年后又进入修改程序。

从实施情况来看，这些法律还存在众多问题需要解决。

例如，这些基本法律属于行政法序列行，实施手段主
要依靠行政方式，但又没有明确地规定政府的责任，对防治空气污染的指标也不明确；特别是
该法的操作性不强，过于原则化。

可借鉴美国精细化的立法经验，明确法律责任；同时进一步
完善我国空气质量评价指标体系的标准化、规范化、区域化、协调化建设，完善包括PM 2. 5
在内的细颗粒物空气质量评价办法。

目前，在我国地方部分城市已经启动了立法管制空气污染
的探索。

（二）发挥市场机制作用
从上世纪90 年代起，我国家在包头、太原、贵阳、柳州、平顶山、开远等 6 个重点城市
相继进行了大气排污权交易的试点，但取得的成效并不显著，目前除太原市制定了相应的规章
制度外，其他地区还没有具体的规章制度出台。

在我国经济发展的转型期，政府投入环保经费
十分有限，借鉴美国的市场与激励政策模式的有关经验，一方面有利于减少污染控制费用，同
时也能加快推进我国治理空气污染的进程。

（三）加强区域联合共治
众所周知，空气的流动特性决定了对空气污染的治理决不能完全按地方行政区域来处理。

目前，我国亦有某些省区采取了一些合作行动。

江苏、浙江、上海就于2008 年建立了环境保
护的合作联席会议制度。

四川省也出台了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量
指导意见》的实施方案，并在四川部分城市施行。

山西省的11 个市也在2010 年表达了联合共
同防控空气污染的意愿。

长三角地区 9 个城市 53个空气质量自动监测站也曾一度建立起区域
环境空气自动监测网络与空气质量共享会商平台。

但是，因种种原因，取得的成效甚微。

因此，吸取美国州际合作、州内合作以及部门合作的某些经验，加快构建我国的区域联合共同治理空
气污染的机制，以提升我国的空气质量，在保证人们健康的前提下，促进我国经济的可持续发限，成为我们的必然选择。

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（责任编辑：良士）。