整体政府的理论创新、微观运作系统及宏观构建路径

整体政府的理论创新、微观运作系统及宏观构建路径
摘要：希克斯在总结英国政府机构运作经验的基础上，在反思和批判功能性模型的基础上提出了整体政府理论，不仅进行了理论的创新，还提出了整体政府的两大运作系统，即整合预算模型和整合服务信息系统。

从宏观层面上看，整体政府的构建路径是以预防性政府为前提，贯穿文化革新性政府，以结果导向型政府为目标和目的的政府模式。

尽管整体政府为政府下一阶段改革提出了改进的思路，然而，其本身也存在一定值得深入思考的方面，任何理论都不是完美无缺的，必须要看其实际应用的环境。

关键词：整体政府运作系统构建路径
《整体政府》一书由英国学者希克斯写于1997年，这是希克斯关于整体政府研究的开山之作。

佩里·希克斯（Perri 6）作为当代英国著名的行政学家，曾经长期在德莫斯（Demos）思想库工作，目前是英国诺丁汉·特伦特大学社会政策系的一名教授。

最近他的许多研究都是基于新涂尔干制度主义理论，运用结构与系统的方法研究公共服务的组织间关系和网络管理等跨组织边界的公共管理问题，发表了与整体政府理论相关的多部论著。

《整体政府》（1997 年）是他的独著之一。

之后他与舒尔兹、利特、斯多克、佩克等人合著了多部关于整体政府和整体治理的著作，但无疑《整体政府》一书是其研究的基础著作之一，具有较为重要的作用。

本书共有八章，前两章，希克斯陈述了政府所继承的缺陷、困难、问题和挑战，第二章论述了从改革中所继承的政府结构和文化，第三章说明了功能主义模型的八大缺陷。

第四到第七章，陈述了新议程的策略原则。

第四章详细陈述更整合的系统如何预算、服务设计和信息系统转换政府。

第五章描述了政府需要学习如何更好地预防和避免问题。

第六章表明整体政府涉及文化，政府聚焦在改变文化的工具包。

第七章，发现新的测量努力和以结果来实施奖励。

第八章则总述新的议程。

一、整体政府提出的原因
任何理论的提出都是基于现实和理论的困境而提出。

整体政府的提出正是基于对新公共管理的反思，基于对功能性组织模型的批判而提出的。

（一）现实困境
经过了一个世纪的发展，西方国家的政府已经陷于公共对多交税的对抗和对政府提供高质量的福利、基础设施和社会秩序的不断需要中。

随着对教育、健康和长期照顾需要的不断增加，政府分别寻找或多或少实现它的方法。

20世纪80年代到90年代初的新公共管理改革浪潮试图应对这些挑战。

世界的大部分地区目前都熟悉竞争、私有化、市场力量和将责任从国家转移到市民和雇员。

这些改革也取得了一些成就。

他们控制了政府的扩张（尽管他们并没有倒退），引进了新的效率，并鼓舞了创新。

然而，他们有一个最重要的失败——他们留给政府更少而不是更多解决重要的、恶劣的、选民最关心的问题：如何减少犯罪，创造就
业，提高教育和健康水平。

令改革者惊讶的是，在重要的方面政府提供的更少，而市民发现他们支付的更多了。

（二）理论困境
从理论上深入分析可见，整体政府是针对功能性组织模型的局限提出的。

20世纪80年代和90年代初改革的遗产表明了政府陷于部门主义的牢笼不能自拔，政府越发依据各自的功能进行管理，各自为政，功能主义大肆流行。

尽管公共管理改革也带来了一系列的成果，如服务的私有化，购买和服务提供的分离，市场测试，服务外包，管理的聚焦和效率以及竞争。

但不得不承认的是任何改革都不是完美无缺的，当改革走到一定程度，也许会与其目标发生背离，产生交替换位和矛盾，希克斯正是看到这一点，因此提出了功能性模型的八大缺陷，即高成本、错误事情的中央集权、粗糙地理解政府行为的变化、短期思考、重治疗轻预防、缺乏协调和问题的转嫁、测量错误的东西、对错误的人负责，这八大困境让希克斯深入思考了政府下一步改进的方向，提出了整体政府的理论。

二、整体政府理论的创新及其运作系统
整体政府理论的内涵及创新之处就在与它所提出的整体政府理论的创新矩阵及运作的两大系统，也是整理政府的核心内容。

（一）整体政府的创新之处
希克斯在《整体政府》一书中的创新之处就在于提出了整体政府的矩阵。

整体政府理论的创新矩阵
上述矩阵内的具体措施构成了实施整体政府创新的基本工具。

以这些工具为基础，希克斯总结了整体政府理论的九大基本内容：部门间主义、跨功能合作、以网络为中心的协调机制、中央集权化及增设机构扩展其职责、限制机构转嫁成本的能力、协同服务生产方式、个案管理者、信息管理与跨组织边界整合、整体预算与采购。

（二）整体政府的运作系统
从运作上看，整体政府主要围绕着两大重要内容进行整合，即预算和信息，由此希克斯提出了整体性运作的预算模型和信息系统。

具体如下图：
整体政府的整合预算模型
在这个模型中，基于合同结果的整合预算中的资源必须在政府各部门之间，及政府各层级之间采取公开竞争的方式。

区域预算和个案管理者是预算的两个重要方面，它们把各种公共事务和公共服务事项有机地整合起来，形成了一个整体。

整体政府的整合服务信息系统
现代信息技术是整体政府发挥作用的技术支撑。

希克斯以新信息技术为基础，构建了一个整体政府的整合信息系统模型。

这个模型实质上是一个以公民为中心，基于日常生活事务需要进行整合服务的公共服务信息系统。

这个系统的基本原理就是通过信息技术把政府的各个层级与各个部分有机地整合起来，根据民众的需求提供整合服务。

整合服务信息系统把电子政务中的一站式商店更推进一步，使它围绕与民众对公共服务需求密切相关的生活事件组织起来，使政府成为一站式商店的后方办公室和内容提供者，从而使政府整合服务的功能得到最大程度的发挥。

通过这个两个模型，我们可以看到整体政府预算和信息系统是如何构建的。

整体政府的特点就在于部门之间的合作和交流，这也是网络化组织的一大特点和优势，它显然打破了功能性政府的片段化服务模式，而是就某个民众问题的整合，就个人来说，这将为其提供较大便利。